Sentencia Administrativo Nº 67/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 131/2007 de 24 de Enero de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Rollo de apelación número 131 de 2.007

Dimanante del recurso nº 85/05 del J. C.A. 1 Lleida

Parte apelante: D. Santiago y D. Bernardo

Partes apeladas: Ayuntamiento de Montornés de Segarra y Dª. Ángela

SENTENCIA Nº 67

Ilmos. Sres.

Magistrados

Manuel Táboas Bentanachs

Francisco López Vázquez

Ana Rubira Moreno

En la ciudad de Barcelona, a veinticuatro de enero de dos mil ocho.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, constituida al efecto para la votación y fallo, ha visto, en el nombre de Su Majestad el Rey, el recurso de apelación seguido ante la misma con el número de referencia, promovido, en su calidad de parte apelante, a instancia de D. Santiago y D. Bernardo , representados por la procuradora de los tribunales Sra. Riudavets Vila, contra el Ayuntamiento de Montornés de Segarra y Dª. Ángela , respectivamente representados, en su calidad de partes apeladas, por las procuradoras de los tribunales Sras. Vila Ripoll y Camps Herreros, y, atendiendo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO. Por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de los de Lleida, en los autos de su referencia arriba indicados, se dictó sentencia número 83, de fecha de febrero de 2.007 , desestimando el recurso contencioso- administrativo presentado.

SEGUNDO. Interpuesto contra tal resolución recurso de apelación, admitido y formuladas oposiciones, fueron remitidas las actuaciones a esta Sala, donde, comparecidas las partes, se señaló el momento de la votación y fallo para el día 14 de enero de 2.008.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Francisco López Vázquez, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO. Como es de ver ya en el mismo proyecto presentado, la licencia ambiental concedida se solicitó para la legalización de una actividad de engorde de pollos del anexo II.1 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental , actividad desarrollada sobre una finca con superficie total de 0'3184 Ha. y de superficie construida de 1.646 m2, y comprensiva de entre 4.000 y 40.000 aves (20.000 según proyecto), situada a 50 metros de unas viviendas agrupadas. Y la condición impuesta en el acuerdo de otorgamiento de la licencia relativa al traslado de una nave en dos años fuera del núcleo urbano, no era presupuesto del cambio de nombre de la actividad, sino presupuesto de su necesario "alejamiento" del núcleo urbano para situarla en suelo rústico, como se desprende del propio tenor literal de tal acuerdo.

A partir de la entrada en vigor en Cataluña de la Ley 3/1998, de 27 de febrero , ha dejado de tener aplicación en esta Comunidad el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre , aprobando el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, cuyo artículo 4 dispone que las actividades en él reguladas, "(...) deberán supeditarse, en cuanto a su emplazamiento, a lo dispuesto sobre el particular en las ordenanzas municipales y en los planes de urbanización del respectivo Ayuntamiento, y para el caso de que no existiesen tales normas, la Comisión Provincial de Servicios Técnicos señalará el lugar adecuado donde hayan de emplazarse, teniendo en cuenta lo que aconsejen las circunstancias especiales de la actividad de que se trate, la necesidad de su proximidad al vecindario, los informes técnicos y la aplicación de medidas correctoras. En todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres, sólo podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada." Por su parte, el artículo 15 dispone que "Sólo en casos excepcionales podrá autorizarse, previo informe favorable de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, un emplazamiento distinto del que, según el artículo 4 de este reglamento , haya de venir impuesto por las ordenanzas municipales y planes de urbanización, respecto de las industrias fabriles."

La doctrina jurisprudencial, en una recta interpretación de tal precepto que parte del mandato constitucional de que todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (artículo 45 de la Constitución) y que atienda, como es obligado (artículo 3.1 del Código Civil ), al sentido propio de las palabras con que la norma se expresa, a la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada y fundamentalmente, a su espíritu y finalidad, viene interpretando el concepto de industria fabril (objeto de evidente evolución en su mismo significado desde 1.961) al que se refiere el citado artículo 4 en un sentido amplio (STS. 18-4-90, 8-3-96, 31-1, 23-3 y 5-12-00, 2-7-01, 1-4-04 y 11-5-05 ), íntimamente relacionado con la naturaleza de la actividad desarrollada, debiendo ponderarse muy especialmente la importancia cuantitativa de los establecimientos a instalar, considerando exentos de estas prescripciones aquellas pequeñas industrias o talleres de explotación familiar que no pueden ser encuadrados en el concepto de establecimientos que por su normal producción constituyan una fábrica, centro o depósito industrial de cierta importancia, sin que pueda reducirse el concepto de industria fabril a aquella actividad que precisa de determinada maquinaria para elaborar o transformar los productos ofrecidos al público, sino que ha de considerarse extensivo a todas aquellas actividades que supongan un tratamiento industrializado de los elementos que constituyen su objeto comercial. De tal forma que todos aquellos centros en los cuales se someta a tratamiento a los elementos almacenados o depositados en los mismos, han de incardinarse en el concepto de actividad industrial fabril a los efectos de la prohibición contenida en el artículo ya citado.

Así, ha considerado la jurisprudencia (STS. 23-3-00 y 2-7-01 ) como industria fabril, por ejemplo, una granja de engorde de pollos de 2.000 m2 de extensión y con capacidad para más de 23.000 unidades avícolas, centro que rebasa el concepto de industria familiar, que entra dentro de lo que se ha denominado como "una producción avícola notable", con todas las consecuencias a ello inherentes, predicables, por tanto, de la actividad de autos.

Igualmente ha señalado la jurisprudencia que la dispensa de la regla general sobre distancias mínimas, en cuanto prevista sólo en casos excepcionales, no debe ser objeto de interpretaciones extensivas, debiendo razonar sobre las circunstancias del caso concreto que pudieran justificar la dispensa de la regla general, motivación que debe permitir apreciar que las medidas correctoras impuestas no son sólo las que demanda el tipo de actividad de que se trate, sino, además, singularmente, las exigibles por la concreta circunstancia de la reducción de la distancia.

SEGUNDO. Es cierto que al solicitarse la licencia estaba ya en vigor la Ley 3/1998, de 27 de febrero, norma que no contiene ningún precepto similar al del artículo 4 del citado Reglamento de Actividades de 1.961 , como tampoco se contiene en el posterior Decreto 136/1999, de 18 de mayo , aprobando el Reglamento de desarrollo de la Ley 3/1998. Pero , pretender derivar de la aplicación al caso de la nueva norma la consecuencia de haberse producido un relajamiento normativo al respecto, supone desconocer que la Ley 3/1998, de 27 de febrero , como ya indica en su preámbulo, se fundamenta precisamente en que "la protección, la conservación y la mejora del medio ambiente han pasado a ser en los últimos años unos de los objetivos esenciales de las políticas de los poderes públicos, para garantizar la calidad de vida y el desarrollo sostenible, de acuerdo con el Tratado de la Unión Europea y el texto de la Constitución", dando respuesta la ley a "la citada serie de carencias y requerimientos con dos grandes objetivos, como son la sustitución del sistema de intervención administrativa de carácter ambiental y el logro de un alto grado de protección del medio ambiente en conjunto."

De donde claramente se desprende que la nueva normativa persigue precisamente mejorar y avanzar, en relación con la anterior regulación, en la finalidad y objetivo esenciales de protección del medio ambiente, la calidad de vida y el desarrollo sostenible. De tal forma que introduce un régimen al respecto más riguroso y exigente, por lo que no puede de ella deducirse que se haya reducido el régimen de distancias anteriormente previsto en un solo milímetro, antes al contrario, a la vista de los fines perseguidos por la nueva norma, y siempre atendidos los avances de la técnica sobre la materia de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, actividades en continua evolución y de las que surgen nuevos riesgos y grados de inseguridad merecedores de una atenta previsión, de ser tenidos en cuenta y de darles un tratamiento jurídico adecuado, siendo evidente que el derecho constitucional a un medio ambiente adecuado y a la libertad de empresa, respectivamente recogidos en los artículos 45 y 38 de nuestra Constitución, no se presentan en el caso en forma excluyente, sino mutuamente entrelazados, precisándose que la ubicación de actividades como la de que se trata cumpla las exigencias y requisitos correspondientes, que deben ser máximos en caso de duda.

Incumple abiertamente por ello la resolución administrativa impugnada el régimen general de distancias antedicho, y cualquiera otro que pudiera considerarse mínimamente razonable, atendidas las circunstancias concurrentes, al haber autorizado una explotación avícola de engorde de hasta 40.000 aves a una de todo punto inadmisible distancia de 50 metros del núcleo urbano habitado, con la paradójica condición, impuesta en el previo informe de la Oficina de Gestión Ambiental, del traslado en dos años de una de las naves fuera de tal núcleo urbano, que ya invade en parte, para trasladarse en su integridad a suelo rústico, al objeto de alejarla de aquel, informe que, se lea como se lea, no puede entenderse en forma alguna como favorable al otorgamiento de la licencia, vistos sus propios términos, como propone la apelante. Siendo lo más llamativo, al fin, que tal actividad se permita a caballo entre el suelo urbano y el no urbanizable, que es donde deben hallarse las explotaciones agrarias, como en la propia resolución e informe previo se apunta.

TERCERO. No cabe así aceptar la posibilidad de que la licencia de autos se hubiese obtenido por silencio administrativo positivo, desde el momento en que el artículo 247.3 del texto refundido de las disposiciones vigentes en Catalunya en materia urbanística, de 12 de julio de 1.990 , vigente al momento de solicitarse la licencia, no permitía en ningún caso entender adquiridas por silencio administrativo positivo facultades en contra de sus prescripciones, de las de los planes, proyectos, programas y, en su caso, de las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento. En cuyo mismo sentido se pronuncia el actual artículo 5.2 de la Ley 2/2.002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , al disponer que en ningún caso pueden considerarse adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas que contravengan la misma o el planeamiento urbanístico.

Disposiciones que no son ajenas a la materia de que ahora se trata, donde los aspectos ambiental y urbanístico resultan absolutamente inseparables, hasta el punto de que la propia Ley 3/1.998, de 27 de febrero , exige acompañar una certificación de compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, expedida por el ayuntamiento donde se proyecte llevar a cabo la actividad, tanto en el caso de solicitud de autorización ambiental (artículo 14.1 .d), como en el de licencia ambiental (27.1.c), en consonancia con el 73.1 de su Reglamento de aplicación, cuyo mismo artículo 3.3 establece que la licencia otorgada por silencio administrativo "en ningún caso" genera facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico

En consecuencia, nadie puede obtener por vía de silencio administrativo positivo más de lo que podría obtener en forma expresa, es decir, facultades contrarias a las disposiciones vigentes de obligado cumplimiento, como con reiteración que excusa de toda cita viene declarando el Tribunal Supremo, atendida la imposibilidad de que por vía del silencio se puedan conseguir facultades en contra de las prescripciones legales, del planeamiento y demás disposiciones citadas, en virtud de que el silencio positivo únicamente juega a favor de la norma, y la apreciación del silencio positivo en el supuesto enjuiciado supondría una trasgresión de la normativa urbanística y ordenanzas municipales, además de la consecución por el interesado de una situación favorable inalcanzable mediante una resolución expresa.

De forma que el transcurso de los plazos normativamente previstos es condición necesaria, pero no suficiente, para la obtención de la pretensión de que se trate por silencio administrativo positivo, pues, como queda dicho, tal pretensión debe ser acorde con el ordenamiento jurídico.

CUARTO. A mayor abundamiento, como con reiteración viene declarando esta Sala, el apartado 1 de la disposición transitoria segunda de la Ley 3/1998, de 27 de febrero , no establece ningún procedimiento para la adquisición de licencia por quien carecía de ella con arreglo a la legislación anterior y desarrollaba, en consecuencia, una actividad simplemente clandestina e ilegal, sino que dispone únicamente que quienes fuesen ya titulares de una licencia precedente al producirse el cambio legislativo, y en consecuencia viniesen ejercitando una actividad legalmente y sin nota alguna de clandestinidad, con arreglo a las previsiones del Decreto 2.414/1.961, de 30 de noviembre , aprobando el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, puedan adaptarla, precisamente en el plazo concedido, a las exigencias medioambientales necesariamente diferentes incorporadas a la nueva normativa de aplicación, refiriéndose así a actividades existentes con licencia anterior, y no a las existentes careciendo de ella, es decir, a las clandestinas, que precisamente por tal condición necesitan solicitar una nueva licencia con arreglo a la reciente normativa, acompañando a la solicitud toda una serie de documentos, entre los cuales el citado certificado de compatibilidad urbanística, en el caso no aportado, siendo así que, como también viene declarando esta Sala, la obtención de una licencia por silencio positivo no sólo exige que la misma se halle de acuerdo con las normas sustantivas reguladoras de la materia de que se trate, lo que en el caso no ocurre, por lo ya dicho, sino también con las de carácter adjetivo o procedimental, de tal suerte que nadie puede adquirir facultades por silencio administrativo positivo que no podría haber obtenido en forma expresa, al no haberse seguido previamente todos los trámites procedimentales esenciales exigidos al efecto en cada caso, pues el silencio positivo únicamente puede producirse cuando, contando la Administración con todos los documentos y elementos de juicio que le son imprescindibles para resolver, y siendo la solicitud ajustada al ordenamiento aplicable, se abstiene de hacerlo en el plazo señalado. Trámites y elementos que ni el particular interesado ni la Administración que debe resolver pueden sin más obviar, correspondiendo la acreditación de su existencia y cumplimiento a quien pretenda haber obtenido los beneficios del silencio, por lo que no puede aceptarse en el caso el sentido positivo del silencio, más a la vista del expediente administrativo aportado a los autos, del que, desde luego, no se desprende que la Administración contase con los datos mínimos necesarios para resolver la petición de licencia de actividad de que se trata, entre los cuales el certificado de compatibilidad urbanística, desde luego no sustituible por el inaceptable informe solicitado por el Ayuntamiento de cierto despacho de abogados.

QUINTO. Atendidos los términos del artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional no procede efectuar condena en costas en la presente alzada.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, y resolviendo dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes

Fallo

ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto en nombre y representación de D. Santiago y D. Bernardo contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de los de Lleida de fecha 13 de febrero de 2.007, sentencia que REVOCAMOS y, en su lugar, ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Santiago y D. Bernardo contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Montornés de Segarra de 13 de diciembre de 2.004 desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la de 22 de septiembre anterior, por la que se otorgó a Dª. Ángela licencia ambiental de actividad para legalizar una explotación avícola, resoluciones y licencia que ANULAMOS y dejamos sin efecto jurídico. Sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciendo saber que la misma es firme y contra ella no cabe recurso ordinario alguno. Con certificación de la misma y atento oficio en orden a la ejecución de lo resuelto, procédase a la devolución al Juzgado de procedencia de las actuaciones recibidas.

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación literal al rollo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior resolución por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituido en audiencia pública. Doy fe.