Sentencia Administrativo Nº 670/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 22/2006 de 15 de Septiembre de 2006

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION 22/2006

SENTENCIA Nº 670

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Salvador Bellmont Mora

Magistrados

Don Juan Luis Lorente Almiñana

Doña María José Alonso Mas

Valencia, quince de septiembre de 2006

Vistos los recursos de apelación presentados por el Procurador Don José Sapiña Baviera, en

nombre y representación de Don Julián , por la Procuradora Doña María Cortés Cervera,

en nombre y representación de Don Salvador Lillo Ferrandis, y por el Ayuntamiento de Valencia,

representado por Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia del Juzgado de lo

contencioso número uno de los de Valencia, estimatoria del recurso contencioso administrativo

ordinario 399/2002 y dictada el 27 de diciembre de 2004 con el número 264/2004; habiendo

comparecido en autos como parte apelada la Asociación de establecimientos autorizados para

vender animales de compañía, representada por la Procuradora Doña María José Montesinos Pérez.

Antecedentes

PRIMERO. La sentencia apelada en el presente rollo estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora apelada, contra la inactividad del Ayuntamiento de Valencia a la hora de incoar y tramitar diversos expedientes sancionadores; la sentencia condenaba además en costas al Ayuntamiento de Valencia, debido a dicha inactividad.

Por auto posterior, se procedió a complementar e integrar el fallo, por cuanto en el mismo no se reflejaba la ampliación del recurso contencioso administrativo a resolución municipal de 24 de abril de 2004, por la que expresamente se acordaba no incoar los citados expedientes sancionadores. El auto, dictado el seis de junio de 2005 , integra el fallo para reflejar asimismo la estimación del recurso contra dicho acuerdo municipal.

El fallo de la sentencia expresamente condenaba a dictar acuerdo de incoación del procedimiento sancionador y a la tramitación de dicho procedimiento, bien resolviendo sobre el fondo del asunto o bien suspendiendo motivadamente su tramitación en caso de prejudicialidad penal.

SEGUNDO. Contra esta sentencia presentan recurso de apelación uno de los denunciados, y además el propio Ayuntamiento de Valencia, tal como se refleja en el encabezamiento. El escrito de apelación del Sr. Julián , no obstante, fue suspendido en su tramitación hasta tanto se dictara el auto de aclaración antes reseñado. Por escrito registrado el 18 de noviembre de 2005 , la representación de Don Benito se adhirió a la apelación, sin que se opusieran las restantes partes; si bien la apelada presentó escrito dando por reproducidas sus alegaciones en el escrito de oposición a la apelación presentada por el Abogado del Ayuntamiento.

TERCERO. Presentó la parte apelada escrito en que se oponía a los razonamientos expuestos en los recursos de apelación.

CUARTO. Se señalaron los autos para votación y fallo al siete de septiembre de 2006, y se designó ponente a la Ilma. Sra. Doña Amalia Basanta Rodríguez. Por enfermedad de ésta, la ponencia pasó a María José Alonso Mas; si bien se mantuvo la fecha del señalamiento.

QUINTO. En estos autos se han observado las formalidades legales.

Fundamentos

PRIMERO. La sentencia recurrida viene a decir que la parte hoy apelada presentó al Ayuntamiento diversas denuncias contra distintos establecimientos de venta de animales domésticos, en cuanto que los mismos carecerían de licencia municipal de actividad y de la condición de núcleo zoológico, exigida por la ley valenciana 4/94 , de protección de los animales de compañía. Las denuncias venían pues a referirse a incumplimientos de la normativa sobre publicidad y venta de esta clase de animales, según refleja la sentencia.

Sin embargo, dice la sentencia, el Ayuntamiento no proveyó al respecto; y sólo tardíamente, y ya avanzado el proceso contencioso administrativo, dictó la resolución de referencia, donde sólo se acordaba iniciar expediente sancionador contra la Sociedad Acuarófila de Valencia.

Para la resolución ahora apelada, el problema radica en que, si bien tradicionalmente se viene manteniendo que la puesta en marcha de la potestad sancionadora se rige por el principio de oportunidad, y no de legalidad, sin embargo en aras del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos es indudable que la Administración debe manifestar las razones que le impulsan a incoar o, por el contrario, a no incoar, el correspondiente procedimiento sancionador; y, no habiéndolo hecho así el Ayuntamiento, procedía la estimación del recurso y la condena en costas.

SEGUNDO. En síntesis, el Ayuntamiento de Valencia viene a decir que no es real la pretendida desidia o inactividad municipal, dado que debe diferenciarse adecuadamente entre lo que es la incoación del procedimiento sancionador de la incoación de unas diligencias o información previa. Y en este sentido, señala que el Ayuntamiento sí procedió a incoar dichas diligencias informativas previas; pero en todos los casos, salvo el de la Sociedad Acuarófila, las inspecciones y diligencias practicadas por la Inspección de Zoonosis habrían dado un resultado negativo, al tratarse de establecimientos dotados de la preceptiva licencia municipal de actividad y donde los servicios municipales no han observado irregularidad alguna. En total, se habrían incoado nueve expedientes de información previa.

A ello debe añadirse, según el Abogado del Ayuntamiento, que la cuestión relativa a si los citados establecimientos poseen o no la condición de núcleo zoológico es una cuestión de la competencia de la Consellería de Agricultura, y no de la competencia municipal, tal como se desprende de la Ley 4/94 .

Y uno de los establecimientos denunciados, "La Casa de los Botijos", se dedica precisamente a la venta de esas vasijas, y no a la venta de animales domésticos, tal como habrían comprobado los servicios municipales.

En suma, no habría existido inactividad municipal, sino que simplemente el Ayuntamiento inició sus investigaciones y llegó a la conclusión de que no se había cometido infracción alguna en materias de su competencia; de forma que carecería de sentido y sería absurda la incoación de los correspondientes expedientes sancionadores. Lo que no tendría sentido es que ante cualquier denuncia se incoara sin más un expediente sancionador sin fundamento.

Y tampoco tendría sentido la referencia a la prejudicialidad penal que hace la sentencia, dado que las denuncias no lo son en ningún caso por conductas constitutivas de infracción penal.

Por lo demás, el fallo sería de imposible ejecución; además de que, en relación con la Sociedad Acuarófila, el expediente sancionador sí se ha incoado. Ello, por cuanto no se puede incoar un expediente de esas carácterísticas ante la manifiesta ausencia de conductas tipificadas como infracción.

TERCERO. Los otros apelantes, y en concreto el Sr. Julián , aducen asimismo la falta de legitimación activa de la asociación apelada a la hora de exigir judicialmente la incoación de un expediente sancionador, tal como de hecho ya habían reflejado en sus correspondientes contestaciones a la demanda. Vienen a decir, en suma, que la incoación de esos expedientes no causa a la parte recurrente en la instancia, y ahora apelada, ningún beneficio, ni le evita ningún perjuicio; por lo que habría una falta de legitimación ad causam que provocaría la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

A este respecto, denuncian además la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, que no se habría pronunciado sobre la falta de legitimación denunciada. Del mismo modo, la sentencia tampoco se habría pronunciado sobre la alegada causa de inadmisibilidad por carecer de objeto el recurso, al estar a juicio de los apelantes ante una inactividad no impugnable, ni siquiera por el cauce del art. 29 LJCA . En este sentido, se pone de relieve que las denuncias no dan lugar a acto presunto alguno; de forma que la denunciante se limitó a ejercer su derecho de petición.

Aducen además ciertas contradicciones en el fallo de la sentencia, que haría referencia a la "resolución recurrida", cuando en este caso el recurso se dedujo contra la inactividad de la Administración.

Por lo demás, el Ayuntamiento ha actuado correctamente, al instruir unas diligencias cuyo resultado final ha sido negativo.

Y, por supuesto, la actuación de los órganos judiciales penales no se supedita a la actuación sancionadora administrativa.

CUARTO. En su escrito de oposición al recurso de apelación, la parte apelada viene a decir que, en primer lugar, el Ordenamiento establece vías para reaccionar contra "el silencio administrativo".

Además, aunque la incoación de un expediente sancionador sea cuestión de oportunidad, la discrecionalidad administrativa no es sinónimo de arbitrariedad; y en este caso la arbitrariedad sería palmaria al existir más que evidentes indicios de la perpetración de conductas ilícitas.

Por lo demás, la sentencia recurrida no sería en modo alguno incongruente, al haber dado respuesta sucinta, pero clara, a las cuestiones planteadas. Y, por lo demás, si la legitimación se reconoció a la recurrente tanto en vía administrativa como jurisdiccional ante la Administración, no sería procedente que el órgano jurisdiccional acogiera su falta en sentencia. Es más, teniendo en cuenta el objeto social de la asociación, sería indudable su interés legítimo, al existir una conexión material entre dicho objeto social y la actividad cuya ilicitud se ha denunciado. Por lo demás, entiende que la cuestión entraría dentro de la materia urbanística, donde el art. 304 TRLS de 1992 reconoce la existencia de la acción popular; y ello, porque los denunciados carecerían de licencia de actividad.

No sólo eso, sino que además tampoco los establecimientos denunciados tienen la consideración de núcleo zoológico; lo que constituye infracción tipificada en la Ley 4/94 .

Entiende, en suma, que una cosa es incoar unas diligencias previas y otra incoar un expediente sancionador, que en este caso era procedente y no se ha hecho. Y ello, con el problema de que siguen corriendo los plazos de prescripción de las infracciones, cuando existen indicios de su perpetración.

En cuanto al tema de la inejecutabilidad de la sentencia, es algo ajeno a la corrección jurídica de la misma.

QUINTO. Sin necesidad de entrar en ulteriores consideraciones, procede estimar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo consistente en la falta de legitimación ad causam, y estimar así el recurso de apelación.

En efecto, la sentencia apelada centra la cuestión en el problema relativo al control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa. Pero, como cuestión previa, en efecto, subyacía el problema de la falta de legitimación de la asociación recurrente. Ello es así por cuanto nos encontramos ante una denuncia-solicitud de incoación de un expediente sancionador.

Pues bien, en este ámbito, la regla general es la inexistencia de legitimación activa para poder exigir judicialmente la incoación de dichos expedientes. La razón es que, normalmente, el denunciante ningún beneficio obtendrá, ni tampoco evitará ningún perjuicio, como consecuencia de la resolución final sancionatoria que finalmente pueda dictar la Administración. Y ello es extensible incluso a los casos en que existe con carácter general una legitimación objetiva, en defensa de la legalidad, como sucede por ejemplo en materia urbanística. La acción popular, en estos casos, permite ejercitar acciones para restablecer la legalidad alterada, pero es más que discutible que, incluso en estos supuestos, exista legitimación alguna para exigir la incoación siquiera de un expediente sancionador.

Lo mismo puede decirse en aquellos otros casos, como el presente, donde no existe acción pública pero sí una conexión entre los intereses representados por los recurrentes y los afectados por las presuntas infracciones. Porque, en estos casos, los intereses representados por la asociación se verán satisfechos mediante la actuación de medidas que restablezcan la legalidad y eliminen los efectos de las conductas ilícitas 8si las hay); sin que dichos intereses se vean en lo más mínimo afectados por la actuación sancionadora de la Administración propiamente dicha.

Al respecto, no puede olvidarse que la sanción administrativa no consiste en el restablecimiento de la legalidad, sino que constituye una medida aflictiva que se impone coactivamente ante la comisión de un ilícito administrativo (SSTC 276/2000, 93/2001, 239/88, 312/2000 y 291/2000 , entre otras muchas).

En suma, el denunciante de una conducta ilícita no está, al menos en la inmensa mayoría de los casos, legitimado para exigir la puesta en marcha de la potestad sancionadora. Sólo se ha admitido dicha legitimación por el TS en casos absolutamente excepcionales, donde se ha demostrado que los intereses legítimos del denunciante se hallan afectados por el ejercicio o no ejercicio de esa potestad sancionadora; de forma que la puesta en marcha de la misma pueda producirles un beneficio jurídicamente legítimo o evitarles un perjuicio. Y ello no sucede en el presente caso, donde en modo alguno la apelada ha tratado de justificar en qué medida se vería beneficiada por la puesta en marcha de la potestad sancionadora de la Administración o por la final imposición, en su caso, de una medida aflictiva.

A este respecto, acertadamente señala la Abogada del Ayuntamiento que, conforme al art.11.2 del RD 1398/93 , cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la incoación o no del procedimiento sancionador, si la denuncia va acompañada de una solicitud de incoación. Nada más. Como acertadamente señala la representación procesal del Sr. Julián , no cabe olvidar que el procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio; y en los procedimientos iniciados de oficio en los que se ejerciten potestades de gravamen, como paradigmáticamente sucede con la potestad sancionadora, el efecto de la inactividad de la Administración no es en modo alguno el silencio administrativo, sino la caducidad del procedimiento. Convertir la denuncia en una solicitud en regla sería tanto como convertir el procedimiento sancionador en un procedimiento incoado a instancia de parte, con desnaturalización del sentido de la potestad sancionadora, y con olvido del efecto de la caducidad procedimental que para estos casos claramente establece el art. 44 de la ley 30/92 .

Y, si bien es verdad que, como afirma la STS de 22 de julio de 2005 , de la Exposición de Motivos de la Ley 29/98 se deduce que la regulación del recurso por inactividad material, recogida en el art. 29 de la Ley 29/98 , entre otras cosas tiene por finalidad dar alguna vía de reacción en los casos en que el efecto de la inactividad no es el silencio administrativo, no lo es menos que tampoco se cumplen en modo alguno los requisitos previstos en este precepto; dado que no nos encontramos con una norma, acto, contrato o convenio del que se derive un derecho a favor, en este caso, de la asociación denunciante, a que la Administración ponga en marcha el ejercicio de su potestad sancionadora. Si, como bien dice la sentencia, en este ámbito la Administración tiene un margen de actuación a la hora de incoar o no el expediente sancionador, es obvio que no puede decirse, en sentido estricto, que exista una obligación de la misma a ejercitar dicha potestad y un correlativo derecho del denunciante a dicho ejercicio.

Frente a todo ello, tampoco es de recibo la alegación de que el Ayuntamiento no haya negado la legitimación de los recurrentes, porque, con independencia de la corrección o no de esa afirmación de hecho, lo cierto es que uno de los denunciados, y ahora apelante, en todo momento ha negado esa legitimación; y es indudable que dicho denunciado sí tenía un claro interés en que el procedimiento sancionador no se incoara.

Al respecto, es extremadamente abundante la jurisprudencia del Tribunal Supremo que afirma que, con carácter general y salvo excepciones que rozan lo extraordinario, no existe legitimación activa para exigir la puesta en marcha siquiera del ejercicio de la potestad sancionadora. Y podemos citar, por poner sólo algunos ejemplos, las SSTS de 28 de noviembre de 2003 (A.169 ), donde se afirma que la legitimación activa en estos casos exige la alegación y acreditación de un interés real, equivalente a la obtención de una ventaja jurídica o la eliminación de un beneficio que resultara de la imposición de la sanción; o de 13 de octubre de 2004 (A. 7018) y la de 25 de marzo de 2003, que reiteran esta misma doctrina y añaden que la amplitud de la legitimación que resulta con carácter general de la jurisprudencia constitucional no llega al extremo de diluir la misma hasta el punto de hacer irrecognoscible la existencia de un interés real. Las de 28 de febrero de 2003 (A.2722 y 24 de febrero de 2003, entre otras muchas, señalan que la situación jurídica del denunciante no experimenta ventaja alguna con la imposición de la sanción; por lo que no existe legitimación para recurrir el acuerdo de archivo de un expediente sancionador.

Y las SSTS de diez de marzo de 2003 (A.3064 y 3065), 19 de mayo de 2003 (A.3909) y 10 de abril de 2003 (A.3699 ) señalan que el denunciante sí puede exigir la apertura de una investigación y a recibir una respuesta razonada; lo que puede entenderse cumplido en todo caso con la actuación municipal realizada, tal como se refleja en el escrito de apelación del Ayuntamiento.

En suma, si bien en algún caso el TS admite la legitimación del denunciante para poner en marcha la potestad sancionadora, ello exige una cumplida alegación y prueba del beneficio que se podría obtener, o del perjuicio que se podría evitar al denunciante, en caso de que efectivamente se pusiera en funcionamiento dicha potestad; lo que no sucede en este caso.

Fallo

Con estimación íntegra de los recursos de apelación interpuestos, REVOCAMOS LA SENTENCIA APELADA, incluido el pronunciamiento de condena en costas, y DECLARAMOS INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia. Sin pronunciamiento en costas, al haber sido estimatorio el resultado de la apelación.

Devuélvanse estos autos al Juzgado de procedencia, a fin de que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, con testimonio de la misma para su ejecución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma certifico. En Valencia veintinueve de septiembre de dos mil seis .