Sentencia Administrativo Nº 672/2007, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1314/2005 de 26 de Julio de 2007

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00672/2007

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,

integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la

siguiente:

SENTENCIA Nº 672

PRESIDENTE: DON WENCESLAO OLEA GODOY.

MAGISTRADOS

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

DON ALVARO DOMINGUEZ CALVO/

En Cáceres a veintiséis de julio de dos mil siete.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 1.314 de 2.005, promovido por la Procuradora Dª Ana Isabel Arroyo Fernández, en nombre y representación del recurrente AGRILOGI S.L., siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, representada y defendida por el Sr. Letrado de la Junta de Extremadura; recurso que versa sobre: resoluciones de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura dictadas ambas en fecha 5 de octubre de 2005 y en los expedientes con nº AR 06 0816 04 y AR 06 0816 05, versando en ambos casos sobre ayuda a la producción agraria integrada en el cultivo del arroz.

Cuantía Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. ALVARO DOMINGUEZ CALVO.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso-administrativo por parte de la entidad AGRILOGI S.L. contra dos resoluciones de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura dictadas ambas en fecha 5 de octubre de 2005 y en los expedientes con nº AR 06 0816 04 y AR 06 0816 05, versando en ambos casos sobre ayuda a la producción agraria integrada en el cultivo del arroz. En ambas resoluciones se desestiman sendos recursos de alzada interpuestos, a su vez, contra resoluciones de la misma fecha, 31 de mayo de 2005, emitidas por la Dirección General de Estructuras Agrarias de la Junta de Extremadura. En ambas se acordaba inadmitir la solicitud de ayuda a la producción agraria integrada en el cultivo del arroz formulada por la hoy recurrente, en un caso la correspondiente a la campaña de 2004 y en el otro la referida a la campaña de 2005. Y en ambos casos la inadmisión se basaba en el mismo motivo: no ostentar la entidad que solicitaba la ayuda los requisitos necesarios para adquirir la condición de beneficiaria de la misma, tal como exigía el mismo precepto (artículo 2) de la distinta normativa de aplicación (Orden de 23 de Abril de 2004 para la campaña de 2004 y Orden de 15 de marzo de 2005 para la campaña de este último año).

SEGUNDO.- Antes de dar respuesta a la pretensión contenida en el suplico de la demanda, consideramos conveniente recordar, como resulta de la más moderna doctrina jurisprudencial, que la subvención se ha configurado tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Así, como destaca la Sala Tercera del Tribunal Supremo (entre las más recientes, sentencias de 11 de julio de 2006,17 de octubre de 2005, 4 de mayo de 2004 y 7 de abril de 2003 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza por las siguientes notas:

En primer lugar, por cuanto el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones Públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, porque el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Y finalmente, se destaca que la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

TERCERO.- Realmente, el extenso alegato contenido en la demanda de la parte recurrente parece obviar cuál es la esencia y razón del acto administrativo que se recurre, que no es otro que la inadmisión de una petición de subvención por no reunir la entidad solicitante la condición de beneficiaria de la misma, de acuerdo con la normativa que resulta aplicable, ya que ésta exige que el domicilio fiscal y social de los beneficiarios se encuentre en Extremadura. Y es que esta circunstancia resulta tan evidente que ni siquiera es contradicha por la parte recurrente, que acepta claramente que su domicilio social radica en la Comunidad Valenciana, y en concreto en la localidad de Benifaió.

Ciertamente, las solicitudes de ayudas se presentan de conformidad con la Orden de 23 de abril de 2004 (la relativa a la campaña de 2004) y la Orden de 15 de marzo de 2005 (la referida a la campaña de 2005). Mediante ambos instrumentos normativos, muy similares, se abre el plazo de presentación de solicitudes y se establece el régimen de ayudas agroambientales a la utilización de métodos de producción agraria integrada para el cultivo del arroz en la Comunidad Autónoma de Extremadura. De acuerdo con ambas normas, la recurrente solicita la ayuda que en las mismas se prevé, dentro de los plazos dispuestos a tal fin en el art. 4 de ambas Órdenes.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que el art. 2 de ambas normas es idéntico, y es rotundo al afirmar que "podrán ser beneficiarios de la ayuda contemplada en la presente Orden las personas físicas o jurídicas, con domicilio social y fiscal en Extremadura, titulares de explotaciones agrarias, inscritas, en su totalidad y a su nombre, en el Registro de Explotaciones Agrarias de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, y que se comprometan a realizar las actuaciones objeto de ayuda, por un periodo de al menos cinco años consecutivos, salvo causa de fuerza mayor, siempre y cuando la superficie mínima de cultivo sea de 0,5 ha".

En dichos preceptos, se exige, de manera indispensable, que el beneficiario tenga su domicilio social y fiscal en Extremadura, lo que no ocurre en el supuesto presente (ya en las solicitudes iniciales constaba el domicilio en Valencia de la entidad), razón por la cual no se admiten sus solicitudes y decide la recurrente acudir a esta vía jurisdiccional.

CUARTO.- Paremos a continuación a exponer los diferentes motivos del recurso interpuesto.

En las alegaciones primera, tercera y cuarta de la demanda (se pasa de la primera a la tercera sin hacer referencia a una segunda), se hace referencia a un procedimiento distinto del que nos encontramos, que con el número de autos 1708/2004 se ha seguido en esta Sala y que versaba sobre la revocación por parte de la Junta de Extremadura a la misma entidad de ayudas concedidas en ejercicios anteriores, y que por cierto fue resuelto mediante sentencia de 30 de Octubre de 2006 en sentido desestimatorio para la parte actora.

En la alegación quinta la parte demandante aduce la nulidad del acto recurrido (debería decir actos) "porque infringe el principio constitucional de irretroactividad". No podemos aceptar tal argumento, por la simple y sencilla razón de que las solicitudes de ayuda se presentan con posterioridad a la publicación y entrada en vigor de las citadas Órdenes. Así, el día 30 de abril de 2004, la relativa a la campaña de 2004, y de conformidad con la Orden de 23 de abril de 2004; y el 29 de abril de 2005, la referida a la campaña de este año y de acuerdo con la Orden de 15 de marzo de 2005. Y además debemos tener en cuenta que ya anteriormente existía esta exigencia para poder ser beneficiario de esta ayuda, como se desprendía del mismo art. 2 de la Orden de 8 de abril de 2003 (publicada en el DOE del 12 de abril del mismo año).

Dice la demandante que se vulnera el principio de irretroactividad porque la subvención se ha percibido en ocasiones anteriores y porque existe un compromiso suscrito en el año 2002 y que dura cinco años. Ni la parte aporta copia del referido convenio, ni puede aceptarse su alegación, pues las solicitudes se inadmiten en cada caso de acuerdo con la normativa que se encontraba en vigor. Pero es que además parece olvidar la parte que dicha normativa, de acuerdo con la cual presenta en cada momento sus solicitudes en el plazo y del modo dispuesto en ella, exige como condición inexcusable, y según ya hemos dicho, que el beneficiario tenga su domicilio social y fiscal en Extremadura. Esta normativa no ha sido objeto de recurso alguno por parte de la recurrente, por lo que puede afirmarse que es, en cierto modo, un acto firme y consentido para la misma. Si no estaba de acuerdo con su articulado, pudo interponer frente a ella recurso contencioso-administrativo, pero no puede ahora, sin fundamento que lo respalde, cuestionar la eficacia de esta disposición general.

QUINTO.- Tampoco podemos aceptar, por su inadecuado contenido, las alegaciones sexta, séptima y octava del recurso.

La alegación sexta versa sobre la "incorrecta aplicación del límite establecido en el art. 3 in fine de la Orden de 8 de abril de 2003 ", y lo que en ella se dice nada tiene que ver con el presente recurso ni con los actos recurridos en él, sino con el recurso ordinario 1708/2004, al que ya hemos aludido anteriormente y que ha sido sentenciado el 30 de octubre de 2006. Ya el epígrafe del motivo da idea de que no se ajusta al presente supuesto, al referirse a la Orden de 8 de abril de 2003, que no resulta aplicada en ninguna de las resoluciones recurridas, pues ésta fue derogada precisamente por la Orden de 23 de abril de 2004. En él se dice, sintéticamente, que al incrementar la superficie destinada al cultivo de arroz en la explotación agraria de la Comunidad Valenciana, no se está aumentando la superficie de la explotación agraria de Extremadura, por la que la recurrente no habría superado el límite de su declaración PAC de la explotación de Badajoz, ya que no se ha incrementado la superficie de esa explotación. Como vemos, nada tiene que ver este motivo con el objeto de este recurso, que es la inadmisión de las solicitudes de ayuda por no reunir la recurrente la condición de beneficiaria, por lo que no merece mayor comentario.

Tampoco comprende esta Sala la alegación séptima del recurso, en la que se aduce "nulidad por infracción del principio de territorialidad", y en la que se dice que la limitación de las competencias por su referencia a un territorio debe hacer ineficaz cualquier norma cuya proyección material afecta a intereses situados en su territorio.

Obviamente, ninguna razón asiste a la recurrente mediante esta alegación, pues la Junta de Extremadura es perfectamente competente para establecer las condiciones de las ayudas y subvenciones otorgadas por ella misma, y para inadmitir aquellas solicitudes de quienes no resultan beneficiarios.

Y finalmente, y al igual que las anteriores, el mismo rechazo nos merece la alegación octava del recurso, en la que se postula la nulidad "por falta de expediente de declaración de lesividad", manifestando que las concesiones de ayudas constituyen actos favorables para los interesados, por lo que se precisan para su devolución la declaración previa de lesividad, tal y como se establece en el art. 103.2 de la Ley 30/92. No sólo olvida la recurrente que en este caso la ayuda no había sido concedida, pues lo que se recurre es el acto por el que se inadmite su solicitud, sino que mediante dicha argumentación se omite toda consideración a la subvención como acto condicional, en el que el beneficio está condicionado y supeditado al cumplimiento por el beneficiario de los requisitos previstos en la norma que la regula, quedando facultada la Administración concedente para realizar las comprobaciones periódicas que estime oportunas respecto al destinatario y quedando éste obligado a reintegrar las cantidades percibidas si hubiera incumplido alguna de las condiciones impuestas. Y todo ello sin que el reintegro de la subvención requiera seguir los procedimientos para la revisión de actos declarativos de derechos, pues los acuerdos de concesión son actos declarativos de derechos con reserva de revocación para el supuesto de incumplimiento de las condiciones por el beneficiario.

SEXTO.- No apreciándose temeridad procesal ni mala fe en la actuación de ninguna de las partes, no procede hacer imposición de las costas causadas, atendiendo a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. EL REY y en virtud de la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Arroyo Fernández, en nombre y representación de la entidad AGRILOGI S.L., contra las Resoluciones expresadas en el fundamento de derecho primero de esta resolución, por lo que confirmamos las mismas por ser conformes a Derecho.

Y todo ello sin realizar especial imposición de las costas procesales devengadas con ocasión del presente recurso contencioso-administrativo.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la ley, dejándose constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.