Sentencia Administrativo Nº 672/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2080/2010 de 30 de Junio de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a treinta de junio de dos mil quince.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 672

En el recurso de apelación número 2080/2010, interpuesto por EL EDÉN DE PENÍSCOLA S.A. contra la sentencia nº 576/10, de 27 de septiembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Castellón en el recurso contencioso-administrativo ordinario nº 375/2008 seguido ante ese Juzgado.

Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE PEÑÍSCOLA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Castellón se siguió el recurso contencioso- administrativo ordinario nº 375/2008, deducido por El Edén de Peñíscola S.A. frente al acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Peñíscola de 5 de junio de 2008, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto por esa mercantil contra el acuerdo de la indicada Junta de Gobierno Local de 24 de abril de 2008, dictado en el expediente de obras NUM000 , que denegó a dicha mercantil la licencia de obras mayores solicitada para la construcción en Avenida Valencia de un complejo residencial de 305 viviendas, dos locales y 429 plazas de garaje.

En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó en fecha 27 de septiembre de 2010 sentencia nº 576/10 desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales.

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia se interpuso por El Edén de Peñíscola S.A., en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictase por la Sala sentencia que revocase la apelada y diese lugar a lo interesado en el escrito de demanda, declarando en tal sentido:

-nulos de pleno derecho los acuerdos recurridos.

-la situación jurídica individualizada consistente en el derecho de esa mercantil al otorgamiento de la licencia de obras, denegada, estableciendo al efecto plazo conforme a lo dispuesto en el art. 71.1.c) de la LJCA .

-la expresa imposición de costas al Ayuntamiento de Peñíscola.

TERCERO.-Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado del mismo al Ayuntamiento apelado, que formuló oposición, solicitando el dictado por la Sala de sentencia que desestimase dicho recurso y confirmase la sentencia de instancia, con imposición de costas a la apelante.

CUARTO.-Elevadas las actuaciones a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo de apelación, señalándose los autos para deliberación, votación y fallo del asunto.

QUINTO.-Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Los acuerdos del Ayuntamiento de Peñíscola impugnados en el proceso de instancia por la ahora apelante, la mercantil El Edén de Peñíscola S.A., denegaron la licencia de obras mayores solicitada por esa mercantil para la construcción en Avenida de Valencia de un complejo residencial de 305 viviendas, dos locales y 429 plazas de garaje. En el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 junio de 2008 se fundamentaba esa denegación, en esencia, en la circunstancia de que la realidad fáctica y de urbanización de la parcela de la recurrente invocada por ésta -que alegaba que su parcela era solar y suelo urbano consolidado por la urbanización- era consecuencia de las condiciones de cesión de terrenos y obras de urbanización que se habían exigido en su día a dicha mercantil para la obtención de la licencia provisional de obras para la construcción de un camping en la referida parcela, por lo que esa situación fáctica no alteraba ni suplía la necesidad de tramitar preceptivamente, a tenor de los arts. 12.2 , 22.3 , 65 y 117.3 de la LUV , un plan parcial y programa para el desarrollo de la correspondiente actuación integrada, al estar calificado el suelo por el plan general del municipio vigente como urbanizable programado.

SEGUNDO.-La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la actora contra los aludidos acuerdos municipales, razonando el Juzgador de instancia, en síntesis, que tales acuerdos eran ajustadas a derecho, toda vez que, en contra de lo alegado por la recurrente, la parcela de ésta no tenía la condición de solar ni de suelo urbano consolidado por la urbanización, por no reunir todos los servicios urbanísticos exigidos al respecto por la legislación valenciana aplicable, al no haber quedado acreditado que los servicios que poseía esa parcela fueran idóneos para servir no al campamento de turismo existente en dicha parcela sino al complejo residencial de 305 viviendas, dos locales y 429 plazas de garaje que se proyectaba construir en la misma por la demandante, todo ello según se desprendía del informe desfavorable del arquitecto municipal de fecha 8 de abril de 2008 -folios 106 a 108 del expediente administrativo-, y del informe también desfavorable del Técnico de Administración General de 22 de abril de 2008 -folios 109 a 117 del expediente-, resultando por otra parte insuficiente el dictamen practicado en el proceso por el perito de designación judicial, D. Benigno , para fundamentar la pretensión articulada por la parte recurrente, al no probarse a través del mismo que los servicios urbanísticos de la parcela tuvieran la características adecuadas a la edificación proyectada sobre la parcela.

Argumentaba asimismo la sentencia que, a mayor abundamiento, las restantes pruebas practicadas acreditaban la adecuación a derecho de la clasificación de la parcela como suelo urbanizable programado establecida en el PGOU de Peñíscola de 1997, con especial incidencia en este punto del informe de 5 de marzo de 2010 emitido por el arquitecto municipal obrante en el ramo probatorio de la parte actora.

TERCERO.-En esta segunda instancia la recurrente alega, en primer lugar, la nulidad de la sentencia apelada por incurrir en falta de motivación, al no contener una valoración razonada de los hechos alegados por aquélla, limitándose el Juzgador a trasladar a la sentencia los hechos y razonamientos del informe técnico municipal de 8 de abril de 2008 que figura en el expediente administrativo, sin contrastarlo con el resto de las pruebas aportadas por dicha mercantil, habiendo incluso interpretado la sentencia de manera errónea la prueba pericial practicada en el proceso por el perito de designación judicial D. Benigno , y no habiendo procedido a valorar ni las pruebas testificales de los arquitectos D. Enrique y D. Héctor ni tampoco lo que se razona en la sentencia nº 2077/2004 dictada por la Sección Tercera de esta Sala en el recurso contencioso-administrativo número 1683/2002 .

En cuanto al fondo del asunto, insiste la mercantil apelante en que de todo el material probatorio obrante en los autos de instancia se desprende que la parcela de su propiedad, como realidad material, forma parte del suelo urbano consolidado del municipio de Peñíscola, tanto por su urbanización -está, según sostiene la apelante, conectada de manera íntegra a todos los servicios urbanísticos- como por la edificación -al estar rodeada la parcela de edificios-, siendo, por tanto, una parcela plenamente conectada a la malla urbana, y habiendo sido ejecutadas por imposición del Ayuntamiento las infraestructuras urbanísticas por dicha mercantil, que efectuó además las correspondientes cesiones de aprovechamiento y de suelo para dotaciones públicas. Añade la apelante, por último, que el proyecto de edificación que presentó ante el Ayuntamiento de Peñíscola para la obtención de la licencia de obras cumple todas las previsiones urbanísticas, no habiendo formulado ese Ayuntamiento ninguna objeción al respecto.

Se opone el Ayuntamiento apelado a las mencionadas alegaciones impugnatorias aduciendo, primeramente, que la sentencia apelada no adolece de la falta de motivación que le atribuye la mercantil recurrente; y en cuanto al fondo, subraya el apelado la provisionalidad de la licencia de obras para camping otorgada a esa mercantil en abril de 1987 y su relación con la urbanización y cesión de viales llevada a cabo por aquélla conforme al art. 84 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , sin que esas obras de carácter provisional eximieran a la referida mercantil de la exigencia, impuesta por este mismo precepto legal, de aprobación de un plan parcial para la urbanización del suelo urbanizable programado.

CUARTO.-Ha de comenzarse poniendo de relieve que no lleva razón la apelante cuando afirma que la sentencia apelada carece de la debida motivación.

Según tienen reiteradamente declarado tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional, la motivación de las resoluciones judiciales ha de ser en todo caso suficiente, es decir, que aún en el supuesto de ser sucinta o breve, ha de contener la razón esencial de decidir, de tal modo que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y porqué de la decisión judicial. Añade la jurisprudencia que la motivación escueta, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de la misma, concluyendo que lo trascendental de la motivación es evitar la indefensión jurisdiccionalmente relevante, esto es, la indefensión real y efectiva, de manera que la mera invocación de ausencia de fundamentación de las resoluciones judiciales, sin trascendencia material, carece de toda relevancia invalidante de las mismas.

En el presente caso, la fundamentación que contiene la sentencia apelada satisface las exigencias subrayadas por la jurisprudencia para poder entenderse motivada, por cuanto contiene elementos de juicio suficientes para que las partes y la Sala -encargada de revisarla- puedan extraer las razones que justifican la decisión del Juzgado y, por tanto, conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan el pronunciamiento judicial ( STS, 3ª, Sección 5ª, de 30 de junio de 2011 -recurso número 5328/2007 -, por todas).

Específicamente invoca la mercantil apelante la falta de motivación de la sentencia de instancia por no contener una valoración razonada de las pruebas aportadas por esa parte al proceso de instancia. Pues bien, es cierto que la sentencia no contiene una exhaustiva valoración de todo el material probatorio obrante en los autos, pero el Juzgador a quo sí indica expresamente, según ha sido ya apuntado en el fundamento jurídico segundo de la presente sentencia, las concretas pruebas en las que se funda para concluir que la parcela de la recurrente no tenía la condición de solar ni de suelo urbano consolidado por la urbanización, señalando el Juzgador que el dictamen pericial elaborado por el perito designado judicialmente resultaba insuficiente para desvirtuar esa conclusión, al no desprenderse del mismo que los servicios urbanísticos con que contaba la parcela tuvieran las características adecuadas para servir a la edificación proyectada. También argumenta la sentencia que el resto de la prueba practicada, especialmente el informe emitido por el arquitecto municipal en fecha 5 de marzo de 2010 obrante en el ramo probatorio de la parte actora, acreditaba la adecuación a derecho de la clasificación de la parcela como suelo urbanizable programado establecida en el PGOU de Peñíscola de 1997.

Es obvio, a resultas de lo expuesto, que la sentencia apelada ofrece elementos de juicio suficientes acerca de la valoración de las pruebas practicadas para permitir a la recurrente conocer cuáles son los elementos probatorios en que basa el Juzgador el pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo, debiendo entenderse implícitamente, en cuanto al resto de las pruebas no tenidas en cuenta por el órgano judicial, que resultan, a criterio del mismo, irrelevantes para la resolución de las cuestiones controvertidas en el proceso.

QUINTO.-Sentado lo anterior, la Sala, a la vista de las alegaciones formuladas por la apelante y por el apelado, y tras el examen del expediente administrativo y de las actuaciones practicadas en la primera instancia judicial, considera que procede la confirmación del pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo a que llega la sentencia apelada, si bien no por la fundamentación jurídica que se ofrece por el Juzgador a quo, sino por los razonamientos que se pasan a exponer a continuación por este Tribunal.

Ha de partirse al respecto de dos premisas sobre las que la sentencia de instancia no repara suficientemente pero que son de capital importancia para fundar la desestimación de las pretensiones de la recurrente: 1.- la clasificación en el PGOU de Peñíscola del suelo concernido como urbanizable programado; y 2.- la licencia provisional de obras para la construcción de un camping en la parcela en cuestión otorgada por el Ayuntamiento a El Edén de Peñíscola S.A. en abril de 1987 en el expediente de obras provisionales 43/87 . Sobre ambas premisas incide el Ayuntamiento recurrido tanto en su contestación a la demanda como en la oposición a la apelación, y vienen recogidas además en el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 de junio de 2008 con base en el contenido de los diversos informes municipales obrantes en el expediente.

Por lo que se refiere a la primera premisa aludida, consta debidamente acreditado mediante los diversos informes técnicos que figuran en el expediente administrativo, y es además un dato no controvertido por la mercantil apelante, que su parcela estaba clasificada en el plan general de Peñíscola de 1977, vigente a la fecha de la solicitud de la licencia de obras mayores concernida, como suelo urbanizable programado. La distinción entre las categorías de suelo urbanizable programado y no programado se recogía en aquel PGOU de acuerdo con la clasificación del suelo que entonces establecía el Real Decreto 1346/1976, de aprobación del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana. Conforme al art. 13.1 de dicho R.D ., la ordenación de ese suelo debía llevarse a cabo mediante plan parcial, no pudiendo ser urbanizado hasta que se aprobase el correspondiente plan parcial de desarrollo del plan general -art. 84.1-. Así se determinaba expresamente en la memoria del citado PGOU de Peñíscola para el sector en el que se incluía la parcela de la recurrente -Sector I del Polígono I del Suelo Urbanizable Programado-.

En la legislación urbanística valenciana desaparece la mencionada distinción entre ambas categorías de suelo urbanizable, previendo la disposición transitoria primera de la LRAU que al suelo urbanizable programado le resultaba de aplicación el régimen de derechos y deberes establecido en esa ley para el suelo urbanizable, y estableciendo después en su art. 12 la LUV , aplicable por razones temporales a aquella licencia de obras mayores, que la clasificación del suelo como urbanizable por el plan general suponía la mera aptitud de los terrenos para su urbanización, previa programación de los mismos, y añadía que hasta que se aprobara el programa para el desarrollo de la correspondiente actuación integrada quedaban sujetos al régimen propio del suelo urbanizable sin programación, implicando la citada clasificación de suelo urbanizable programado la sujeción de los terrenos al régimen de las actuaciones integradas para poder desarrollar su urbanización. Para aquellos casos en que el plan general no definiera la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable -tal es el caso del PGOU de Peñíscola de 1977-, era necesario además para poder programar los terrenos la tramitación y aprobación de un plan parcial - arts. 65 y 117.3 de la LUV -. Esa ausencia de ordenación pormenorizada del suelo urbanizable del referido sector fue admitida de forma concluyente por El Edén de Peñíscola S.A. en la solicitud de licencia provisional que formuló en su día para la construcción del camping aludido.

La urbanización de los terrenos de la mercantil recurrente requería, a tenor de la normativa expuesta, la existencia del correspondiente plan parcial y programa de actuación integrada, instrumentos urbanísticos que al tiempo de la solicitud por aquélla de la licencia de obras mayores no habían sido tramitados ni aprobados en el ámbito del sector en el que se ubicaban esos terrenos, por lo que dicha mercantil, antes de formular la precitada solicitud de licencia para la edificación de sus terrenos, debió haber promovido una iniciativa de programa de actuación integrada que incluyera plan parcial para su aprobación definitiva por la Administración.

No habiendo procedido así la recurrente, es claro, atendida la clasificación urbanística del suelo en el plan general del municipio, que el Ayuntamiento no podía concederle la licencia de obras mayores solicitada.

SEXTO.-Frente a lo anterior opone la mercantil apelante la situación fáctica en que se encontraba su parcela cuando formuló la expresada solicitud de licencia de obras mayores, teniendo dicha parcela, según sostiene aquella mercantil, la condición de suelo urbano consolidado por la urbanización y pudiendo, por tanto, construir sobre la misma sin necesidad de previa programación de los terrenos, de conformidad con la jurisprudencia al respecto. Basa la apelante su afirmación en el resultado del dictamen pericial efectuado en los autos de instancia por el perito de designación judicial D. Benigno , así como en las pruebas testificales de los arquitectos D. Enrique y D. Héctor , en la fundamentación jurídica de la sentencia nº 2077/2004 dictada por la Sección Tercera de esta Sala en el recurso contencioso-administrativo número 1683/2002 y en el resto de la prueba documental que aportó con el escrito de demanda.

Pues bien, en este punto ha de decirse por la Sala, enlazando dicha alegación con esa segunda premisa apuntada en el fundamento jurídico anterior de la presente sentencia, que la situación fáctica de la parcela invocada por la apelante trae su causa de las actuaciones urbanísticas llevadas a cabo por ésta a resultas de las obras autorizadas con carácter provisional por el Ayuntamiento en el expediente 43/87, en el que mediante decreto de la Alcaldía de 29 de abril de 1987 se concedió a El Edén de Peñíscola S.A., previo informe favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo de Castellón, licencia de obras provisionales para la construcción en la aludida parcela de un campamento de turismo, al amparo del entonces vigente art. 84.1 del Real Decreto 1346/1976 , antecitado.

Este precepto legal disponía que en el suelo urbanizable programado, hasta tanto se aprobara el correspondiente plan parcial, no se podían realizar obras o instalaciones salvo, entre otras, las de carácter provisional previstas en el art. 58.2 de esa ley, el cual a su vez exigía que se tratara de usos u obras de carácter provisional que no dificultaran la ejecución de los planes y se autorizaran previo informe favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo, y que habrían de demolerse cuando lo acordara el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización, inscribiéndose la autorización aceptada por el propietario, bajo las indicadas condiciones, en el Registro de la Propiedad. En aquel decreto de la Alcaldía de 29 de abril de 1987 se imponía a la mercantil titular de la licencia autorizada con carácter provisional la ejecución a su costa de la urbanización de los viales incluidos en el proyecto de urbanización presentado por esa mercantil aprobado por el Ayuntamiento en fecha 5 de febrero de 1987, alcanzando el compromiso de urbanizar no sólo a las obras que afectaban al frente de fachada o fachadas del terreno sobre el que se pretendía construir el camping, sino a todas las infraestructuras necesarias para poder prestarse los servicios públicos necesarios hasta el punto del enlace con las redes generales y viarias que estuvieran en funcionamiento, corriendo en especial a cargo de la titular de la licencia el coste de las indemnizaciones de expropiación por apertura del vial N-8.

Todas esas obras de urbanización al servicio del uso provisional de campamento autorizado fueron a su vez autorizadas por el Ayuntamiento, el cual aceptó además la cesión por aquélla del aprovechamiento medio correspondiente, así como la cesión de suelo para viales que conllevaba el otorgamiento de esa licencia provisional para camping. Previamente, El Edén de Peñíscola S.A. había renunciado en escritura pública notarial a cualquier tipo de derecho indemnizatorio para el caso de futura demolición de tales obras provisionales, cuyos gastos correrían además a su cargo, comprometiéndose asimismo a inscribir en el Registro de la Propiedad la provisionalidad de las obras una vez concedida la correspondiente licencia.

La recurrente se basa en la existencia de las infraestructuras urbanísticas enumeradas para sostener que su parcela tiene la condición de solar y de suelo urbano consolidado por la urbanización, pero soslaya que todas fueron autorizadas de forma provisional por el Ayuntamiento de Peñíscola para el desarrollo de la normal actividad de campamento amparada por la licencia provisional, siendo obvio que el referido Ayuntamiento no habría autorizado la ejecución de tales infraestructuras, ni las habría recibido, si no fuera con ese carácter provisional, única forma en que el art. 84.1 del Real Decreto 1346/1976 permitía, según ha sido ya expuesto, la realización de obras e instalaciones en suelo urbanizable programado sin plan parcial aprobado.

Por tanto, la existencia de esa obra urbanizadora provisional ejecutada y costeada por la recurrente no puede servir a ésta para fundar en la presente litis la invocada situación de suelo urbano consolidado por la urbanización de su parcela a efectos del otorgamiento de la pretendida licencia de obras mayores en el expediente de obras 87/08 tramitado por el Ayuntamiento. Como argumenta éste, el mero otorgamiento de una licencia para un uso provisional no conlleva ni la ejecución del planeamiento ni la materialización del aprovechamiento urbanístico correspondiente.

Por la fundamentación expresada no pueden ser acogidas las pretensiones ejercitadas por la apelante. Ello hace innecesario el examen por la Sala de todo el material probatorio en el que se apoya la apelante para afirmar que su parcela reúne todos los servicios urbanísticos legalmente exigibles para ser solar o, al menos, suelo urbano consolidado por la urbanización. Por añadidura, si bien en alguno de los documentos adjuntados por la mercantil actora con su demanda se alude expresamente a las referidas obras autorizadas de forma provisional, en la mayoría de ellos no se recoge la existencia de esa licencia provisional, como así sucede en el informe del arquitecto D. Enrique aportado como documento nº 21, informe en el que precisamente se basa la sentencia nº 2077/2004 dictada por la Sección Tercera de esta Sala -adjuntada como documento nº 27- para sostener que la parcela de esa mercantil donde se ubica el camping es 'suelo urbano consolidado cuyas obras se hicieron entre 1987-1990 con todo tipo de cesiones urbanísticas y contando con las oportunas licencias de obras y de actividad por parte del Ayuntamiento de Peñíscola'. Es obvio que la Sala desconocía al dictar esa sentencia el carácter provisional de las licencias a que se refiere. Por su parte, el perito de designación judicial, D. Benigno , se limita a reseñar en los antecedentes de su dictamen la existencia de 'una licencia de edificación provisional para la construcción de un campamento de turismo sobre suelo urbanizable, otorgada por Decreto de la Alcaldía de 29 de abril de 1987', pero no desarrolla después la incidencia de dicha licencia sobre los servicios urbanísticos que, según afirma, posee la parcela de la recurrente.

Ha de añadirse, por último, que la prueba documental admitida y practicada por la Sala en esta segunda instancia carece de toda relevancia para desvirtuar las anteriores conclusiones expuestas por la Sala, sirviendo únicamente para justificar que en el nuevo plan general del municipio en tramitación la parcela de la apelante figura clasificada como suelo urbano incluido en la zona de ordenación urbanística 'Campamento de Turismo 'ZO-5)', de manera que de aprobarse definitivamente ese nuevo planeamiento general tampoco tendría aquella parcela la clasificación adecuada para albergar la edificación cuya licencia fue denegada por el Ayuntamiento mediante los acuerdos impugnados en el proceso de instancia.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación, en los términos expuestos, de la sentencia apelada.

SÉPTIMO.-En virtud de lo establecido en el art. 139.2 de la Ley 29/1998 , no procede hacer expresa imposición de costas procesales de esta segunda instancia a la parte apelante, al haber desestimado por la Sala el recurso de apelación basándose en razonamientos jurídicos distintos de los contenidos en la sentencia recurrida.

Por cuanto antecede,

Fallo

1.- Desestimar el presente recurso de apelación número 2080/2010, interpuesto por El Edén de Peñíscola S.A. contra la sentencia nº 576/10, de 27 de septiembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Castellón en el recurso contencioso-administrativo ordinario nº 375/2008 seguido ante ese Juzgado, que se confirma.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.