Sentencia Administrativo Nº 677/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 08 de Abril de 2003

Encabezamiento

Recurso n°/03/2.970/1998.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia, a ocho de abril de 2003.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, D. LUIS MANGLANO SADA Y D. FERNANDO NIETO MARTIN, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUMERO 677/03

En el recurso contencioso-administrativo n° 2.970/1999 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALZIRA, representado y defendido por el Letrado D. Francisco Hurtado Orts, contra la resolución adoptada el día catorce de julio de 1998 por la Hble. Sra. Consellera de Bienestar Social que acordó: "Denegar la subvención solicitada por parte del Ayuntamiento de Alzira por no cumplir la obligación contemplada en el artículo 5.2.1" (ayuda pública en materia de atención y prevención de las drogodependencias y otros trastornos aditivos), habiendo sido parte en los autos como demandado la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra. Letrada de la Generalitat, siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO NIETO MARTIN.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se han practicado en éste los medios propuestos por las partes y que la Sala ha estimado pertinentes, emplazándose a éstas para que evacuasen el trámite de conclusiones, y cumplido dicho trámite quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del recurso el día veinticinco de febrero de 2003. Por parte del ponente del recurso se ha acordado la práctica de una diligencia para mejor proveer consistente en solicitud probatoria a la Consellería de Bienestar Social. Una vez recibido el resultado de tal medio probatorio se ha dado traslado a las partes que han presentado sus respectivas alegaciones los días veinticuatro (Generalitat Valenciana) y veintiséis (ayuntamiento de Alzira) de marzo de 2003.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Alzira cuestiona en este proceso la adecuación a Derecho de un acuerdo adoptado el 14 de julio de 1998 por la Hble. Sra. Consellera de Bienestar Social a cuyo través este órgano administrativo resolvió:

"Denegar la subvención solicitada por el Ayuntamiento de Alzira..., por no cumplir la obligación contemplada en el artículo 5.2.1, según se desprende del análisis de la documentación aportada (Anexo IV y memoria de actuación).

Son varios los argumentos impugnatorios que recoge el escrito de demanda al objeto de exhibir la falta de correlación existente entre decisión pública y el ordenamiento jurídico aplicable y como sustrato de la solicitud de reconocimiento de una situación patrimonial individualizada que alcanza a un importe de 57.533,55 euros más los interés de demora de ese importe ("... desde la fecha de denegación de la subvención, 14 de julio de 1998", sub., FD. Séptimo incluido en el escrito de demanda) a.- transgresión de los principios jurídicos de buena fe y confianza legítima al conceder la Administración de la Generalitat respuesta a la petición formulada en su momento por el Ayuntamiento de Alzira con sustitución del amparo jurídico que fundaba la solicitud; b.- la Consellería de Bienestar Social contraría también la doctrina jurídica que exige atenerse a los actos propios, manifestando que la concesión de otras ayudas públicas por el mismo concepto por el que se articula la petición denegada (a la que se atiene la solicitud de heterotutela que plantea en los autos 2.970/1998) muestra esa desviación en criterios consolidados que habían sido ya establecidos por dicha Administración; "... La Administración demandante ha sido y es pionera en el tratamiento a estas conductas, pues allí por el año 1992 , ya tenía legalizado su centro de atención a estas conductas que ha ido adecuando a la normativa vigente"; c.- falta de motivación o detalle bastante de las razones que constituyen el sustrato del acuerdo de no acceder a la ayuda pública propugnada; "... en la Resolución recurrida no hay una valoración pormenorizada de los criterios, sino ninguna, pues resuelve la cuestión, a nuestro juicio, ilegalmente, de una forma que no resiste un análisis fundado, aunque sea superficial... ¿Dónde está la valoración de criterio por criterio en el expte?", reiterando el tenor de la doctrina jurisprudencial vigente en lo que hace al valor propio de la motivación de los actos Administrativos y la singular relevancia que ha de concederse a ese detalle en el supuesto de que la caracterización propia del actuar administrativa quede enmarcada dentro del ámbito del concepto jurídico de discrecionalidad; d.- el Ayuntamiento de Alzira "nunca ha solicitado ni tiene legalizada una Unidad de Conducta Adictiva , por lo tanto solicitamos la subvención al amparo de lo prevenido en el art. 1.1. "otros recursos sanitarios de atención a las adiciones"; e.- en la época temporal de presentación de las solicitudes (año 1988) no existía constituida ninguna Unidad de Conducta Adictiva en el Area de Salud donde queda incluida el municipio demandante; "... La UCA para el Area de Salud 10, fue creada por la Generalitat Valenciana en el año 2000 y está ubicada en el Hospital Municipal de Santa Lucía en Alzira"; f.- desviación de poder.

El escrito de contestación a la demanda pivota, a su vez, sobre estas referencias alegatorias: - las previsiones normativas que constata el art. 5°. , punto 1° de la Orden de la Consellería de Bienestar Social de 26 marzo 1998 por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de atención y prevención de las drogodependencias y otros trastornos aditivos durante el ejercicio 1998 son exigibles a la totalidad de las peticiones que se presenten tanto por las ONGs como por parte de las Administraciones Locales; - la resolución de 14 julio 1998 detalla, de forma muy explícita, cuál es la causa determinante de la falta de concesión de la ayuda pública de que se trata: el incumplimiento del enunciado jurídico que establece el art. 5°.2.1 "... al no asumir la obligación referidas a las unidades de conductas adictivas y no prestar atención a todas las demandas procedentes del área de salud en la que se encuentre ubicada la unidad. Entre la documentación aportada por el Ayuntamiento de Alzira... al describir las características del servicio, indica que el tratamiento es público... y ámbito municipal. Por lo que no se cumple la exigencia de la Orden de convocatoria"; - la respuesta administrativa a las solicitudes de subvención queda íntegramente condicionada por el tenor jurídico de la norma que reglamente ésta y sin que quepa acceder o denegar las peticiones formuladas con un basamento discrecional; "... una vez establecida la ayuda y regulados los requisitos para acceder a la misma, finaliza la discrecionalidad y la administración, queda vinculada por las previsiones establecidas"; - la asunción de la ayuda pública en anualidades anteriores no supone que ésta deba reconocerse para años sucesivos si la normativa de aplicación impide el reconocimiento de ésta al solicitante.

SEGUNDO.- Accedemos a la solicitud de invalidez jurídica y reconocimiento de una pretensión económica individualizada que formula el Ayuntamiento de Alzira sobre la base de estos presupuestos argumentales:

1.- la propia solicitud de falta de motivación aparece como ingruente con la petición final de obtener una ayuda pública. Y es que el resultado de acceder a ese motivo impugnatorio parece contrario al sentido tendencial básico que determina el ejercicio de la acción de heterotutela que propugna el Ayuntamiento de Alzira: el de lograr que los fondos públicos municipales queden nutridos con una ayuda económica procedente de la Consellería de Bienestar Social a los efectos de mejorar el caudal de que dispone el centro de atención y prevención de drogodependencias y otros trastornos adictivos existente en esta población.

Además, esta conclusión contraría también el principio de economía procesal por resultar muy dudoso que la Generalitat Valenciana - a la vista, además , de la posición jurídica por la que aboga en los autos 2.970/1999 - varíe su óptica de la controversia y cuando, en segundo término, no existen dudas en el proceso de las razones singulares (por más que se tengan éstas por poco detalladas lo que, efectivamente , coincide con un acto Administrativo de tenor declarativo muy somero) que permiten el análisis jurídico de la decisión en sede Contencioso-Administrativo: "... por no cumplir la obligación contemplada en el artículo 5.2.1, según se desprende del análisis de la documentación aportada (Anexo IV y memoria de actuación).

2.- los principios de buena fe, confianza legítima y aquél que prohibe actuar contra los actos propios disponen de un calado excesivamente genérico como para posibilitar su uso en el proceso. En éste, por el contrario, la cuestión no ofrece tintes tan dogmáticos sino que queda constreñida por el desarrollo de una labor de contraste entre la concreta solicitud formulada por el Ayuntamiento de Alzira y los términos ordinamentales vigentes en la Orden de 26 de marzo de 1998; a comprobar si es exigible a esa petición la previsión jurídica según la que las Unidades de Conductas Adictivas "deberán prestar asistencia a todas las demandas de atención procedentes del Area de Salud en la que se encontrase ubicada la unidad , no teniendo, por tanto, carácter exclusivamente municipal" (art. 5.2.1); a constatar la relación existente entre UCA. y "otros recursos sanitarios de atención a las adicciones" (art. 1.1.); por último, a conceder/no conceder valor a la declaración efectuada el 27.02.2003 por el Sr. Director General de Drogodependencias a tenor de la que "... en el ejercicio 1998, existía la Unidad de Conductas Adictivas de L'Alcudia, unidad que ofrecía asistencia a las personas drogodependientes de toda el Ara de Salud 10, habiendo atendido , en el citado año 1998, pacientes residentes en los municipios comprendidos en el ámbito territorial de la mencionada Area, según detalle que se acompaña... Alcira", al relacionar tales datos con una de las alegaciones matriciales que sustenta el escrito de demanda: "... Es más, en el Area 10 a la que pertenece el Ayuntamiento de Alzira, a la fecha de la convocatoria de la que trae causa esta demanda (año 1988), no había constituida por la Generalidad ninguna Unida de Conducta Adictiva (UCA), competencia exclusiva, como ya hemos visto y no del Ayuntamiento que representamos" (pg 8ª).

3.- La concesión/denegación de subvenciones no tiene carácter discrecional sino que enmarcan el ejercicio de una potestad reglada que debe atenerse , con rigor, a los enunciados normativos que establece la norma de convocatoria de las ayudas. En la litis, Orden de la Consellería de Bienestar Social de 26 marzo 1998.

4.- Lo importante es determinar como se ha efectuado la petición: si como "Unidad de Conducta Adictiva" o si como "otros recursos sanitarios de atención a las adicciones", porque el requisito incumplido sólo es exigible a las UCA.

"... 2. Obligaciones específicas de las Unidades de Conductas Adictivas: 2.1. Deberá prestar asistencia a todas las demandas de atención procedents del Area de Salud en la que se encontrase ubicada la unidad , no teniendo, por tanto, carácter exclusivamente municipal" (art. 5° Orden de 26.3.1998 de la Consellería de Bienestar Social).

Examinados los términos de la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Alzira , la Sala obtiene la conclusión de que hay constancia suficiente de que la solicitud se formuló al amparo de "otros recursos sanitarios de atención a las adicciones" que prevé el art. 1.1. de la Orden de Convocatoria y que, por tanto, no le era exigible el presupuesto normativo que encaminó al resultado declarado el 14 de julio de 1998 por la Sra. Consellera de Bienestar Social. Al haber formulado la petición extramuros del ámbito de las UCA. y al amparo del enunciado normativo vigente en otro de los apartados de la legislación que legitima la solicitud de la subvención pública de que se trata hace que no sea aplicable , entonces , a la petición formulada por el Ayuntamiento de Alzira la exigencia de que la prestación del servicio de asistencia a toxicomanías disponga de una caracterización supramunicipal-

"... El Centro de Atención al Drogodependiente de Alzira inicia su 8° año de actuación habiendo obtenido la autorización como Centro Sanitario por la Consellería de Sanita y Consum y la autorización provisional como Centro Ambulatorio para la Atención a Drogodependientes"; "... El tratamiento es público, gratuito , urbano y libre de drogas , de carácter ambulatorio y ámbito municipal".

5.- Dado lo limitado de la motivación administrativa (que se limita a manifestar, sin otro detalle expositivo , que la solicitud del Ayuntamiento de Alzira "no cumple la obligación contemplada en el artículo 5.2.1 ") a lo que se unen los propios argumentos de que hace uso la Letrada de la Generalitat Valenciana en el escrito de contestación, obtenemos estas dos conclusiones que se atienen al texto literal de la normativa aplicable: a.- cabe diferenciar el régimen de las "Unidades de Conductas Adictivas" de las propias de "y otros recursos sanitarios de atención a las adicciones"; b.- no existe ninguna previsión ordinamental que imponga (o que quepa derivar de la propia lectura teleológica de la Orden de 26.3.1998) a estos recursos sanitarios que cuenten con una vocación de servicio supramunicipal.

6.- El hecho de que en al año 1998 existiese constituida una UCA. dentro del Area de Salud en la que queda incluida el municipio de Alzira no constituye - de conformidad con la normativa de convocatoria aplicable - causa alguna que excluya la posible concesión de la ayuda pública solicitada por este municipio si se respetan la totalidad de los presupuestos normativos exigidos y si existe caudal presupuestario suficiente a estos efectos-

... procedo a informarle que, en el ejercicio 1998, existía la Unidad de Conductas Adictivas de L'Alcuida, unidad que ofrecía asistencia a las personas drogodependientes de toda el Area de Salud 10" (informe prestado el 27 de febrero de 2003 por el Sr. Director General de Drogodependencias).

A este respecto, la Sala insiste sobre el posicionamiento alegatorio seguido por la Generalitat Valenciana en el proceso 2.970/1998, posicionamiento que incluye un escrito de 24 marzo 2003 presentado tras la práctica de la prueba para mejor proveer acordada en su momento. Este escrito se limita a constatar la existencia de "... una unidad de conductas adictivas de l'Alcuida, ofreciendo éste asistencia a las personas drogodependientes de todo el Area de Salud 10 y prestando asistencia, entre otros , al municipio de Alzira", pero sin mostrar los fundamentos jurídicos que han podido excluir la ayuda solicitada por la Administración local actora ante la constitución de la UCA. de L'Alcudia.

6.- Tampoco la decisión de 14 julio 1998 contiene afirmación alguna relativa al valor que la ubicación de esa UCA. en el Area de Salud 10 tiene desde el parámetro de los "criterios generales de valoración" que fija el artículo 3° de la Orden; y, en concreto, por lo que respecta a:

"1. La cobertura territorial y poblacional... 4. La adecuación de las propuestas de programas de intervención específica a las prioridades en materia de drogodependencias y otros trastornos adictivos en la comunidad Valenciana".

7.- Una de las cuestiones más complejas que plantea el proceso es la de si existen en éste términos suficientes como para reconocer ya, en su propio ámbito, el Derecho del Ayuntamiento de Alzira a que por parte de la Generalitat Valenciana se le reconozca el abono de una cantidad económica de 57.533 ,55 euros en concepto de ayuda pública en materia de drogodependencias y otros trastornos aditivos.

Son dos las perspectivas contrapuestas que se pueden verter sobre esta cuestión. Por una parte, se sitúa el Derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad demandante, tutela que quedaría comprometida si el resultado anulatorio establecido en esta Resolución judicial alcanzase únicamente a una nueva emisión del acto Administrativo procedente de la Consellería de Bienestar Social una vez constatado que el presupuesto de "prestar asistencia a todas las demandas de atención procedentes del Ara de Salu en la que se encontrase ubicada la unidad" no es exigible a la petición formulada por el ayuntamiento de Alzira y que ésta puede encuadrarse legítimamente en el apartado de "otros recursos sanitarios de atención a las adicciones"; la otra es la de que podían existir razones que determinaban la falta de preferencia de la solicitud formulada por ese municipio a la vista de las limitaciones presupuestarias existentes y una vez aplicados y tomados en consideración los criterios generales de valoración que fija el artículo 3° de la Orden de 26 marzo 1998 "Para la concesión de las subvenciones , además de la cuantía del presupuesto global incluida en los correspondientes conceptos presupuestarios de los capítulos IV y VII del programa 313.20... que condiciona, sin posibilidad de ampliación, las obligaciones que se contraigan con cargo al mismo, los criterios que se tendrán en cuenta, con carácter general , son los siguientes...".

La Sala se decanta por la primera perspectiva a la vista de que (a) ningún otro argumento se ha opuesto en la litis que excluya la concesión de la ayuda más allá del ya explicitado en sede administrativa de "no cumplir la obligación contemplada en el artículo 5.2.1); (b) en concreto, nada manifiesta la Letrada de la Generalitat sobre la aplicabilidad de los criterios de preferencia y el valor que debe concederse a éstos en la controversia; (c) la posibilidad que concede a las partes el Contencioso-Administrativo de una amplia y agotadora discusión de la totalidad de las cuestiones que puedan extraerse del par comparativo entre ordenamiento jurídico y actuación pública en relación con la que se propugne una solicitud de invalidez (y, en su caso, de reconocimiento de una pretensión individualizada) "El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos" (art. 53.2 LJ.).

Lo expuesto determina, por tanto, una conclusión favorable al íntegro i reconocimiento del petitum formulado por el Ayuntamiento de Alzira en los autos 2.970/1998.

8.- Queda, por último, la cuestión relativa al pago de los intereses de demora por el retraso en la obtención de esta ayuda. El posicionamiento del municipio actor es que "... la demandante tiene derecho a los intereses de demora... desde la fecha de denegación de la subvención, 14 de julio de 1998 hasta que se produzca el pago de la subvención que reclamamos mediante la presente demanda" (pgs 17ª y 18ª escrito de demanda). Nada opone sobre esta cuestión la Generalitat Valenciana.

La Sala concluye también en un sentido favorable a la tesis por la que aboga la parte demandante a la vista de que el momento de materialización del perjuicio coincide con el acuerdo del órgano titular de la competencia para acceder/denegar a la ayuda pública , acuerdo que configura el díes a quo a los efectos de establecer el daño que para el solicitante de la ayuda (y a quien, en Derecho , le correspondía) causa la demora temporal en la entrega de ésta a su favor.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales que se han causado en este proceso sub. , art. 139.1 LJ.

Fallo

1.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALZIRA, representado y defendido por el letrado D. Francisco Hurtado Orts, contra la resolución adoptada el día catorce de julio de 1998 por la Hble. Sra. Consellera de Bienestar Social que acordó: "Denegar la subvención solicitada por parte del Ayuntamiento de Alzira por no cumplir la obligación contemplada en el artículo 5.2.1" (ayuda pública en materia de atención y prevención de las drogodependencías y otros trastornos aditivos).

2.- ANULAR esta Resolución administrativa, al ser contraria a derecho.

3.- ESTABLECER que la Generalítat Valenciana está obligada a conceder al ayuntamiento de Alzira la subvención que éste había solicitado en materia de atención y prevención de las drogodependencias y otros trastornos adictivos (Orden de 26.3.1998 Consellería de Bienestar Social).

4.- CONDENAR a esta administración Pública a tal concesión económica, lo que alcanza a un importe patrimonial de 57.533,55 euros. A este importe deben añadírsele el interés legal del dinero desde el catorce julio 1998 hasta su íntegro pago al Ayuntamiento de Alzira.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente , devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma , certifico. Valencia a ocho de abril de 2003.