Sentencia Administrativo Nº 68/2015, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 234/2014 de 09 de Abril de 2015

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00068/2015

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº68

PRESIDENTE:

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

En Cáceres a 9 de Abril de dos mil quince.-

Visto el recurso de apelación nº 234de 2.014, interpuesto por la representación de ASOCIACION ACCION LABORAL, como parte apelante, siendo parte apelada la JUNTA DE EXTREMADURA(SEXPE), contra la Sentencia nº 140/14 de fecha 25-7-14, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 288/13, tramitado en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Mérida .

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Mérida se remitió a esta Sala recurso contencioso- administrativo nº 288/13. Procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado nº 140 de fecha 25 de julio de 2014.

SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes se interpuso recurso de apelación por la parte actora, dando traslado a la representación de la parte demandada, aduciendo los motivos y fundamentos que tuvo por conveniente.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente rollo de apelación en el que se acordó admitir a trámite el presente recurso de apelación, que se declara concluso para sentencia, con citación de las partes.

CUARTO.- En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. RAIMUNDO PRADO BERNABEU, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de Recurso de Apelación, la Sentencia dictada por el Juzgado nº 2 de lo Contencioso- Administrativo de Mérida de fecha 25 de julio de 2014 y el Auto aclaratorio de 17 de octubre de 2014 y recaído en materia de subvenciones.

Se aceptan hechos y Fundamentos de la Sentencia apelada, salvo que contradigan los que a continuación se expondrán.

SEGUNDO.- En sus más de treinta folios de Recurso, la parte insta una Sentencia revocatoria de la de Instancia, solicitando una serie de declaraciones en el Suplico así como una condena de abono para el SEXPE, de 60194,62 euros o subsidiariamente si se estimase otra interpretación a la que se refiere en el Recurso, la cantidad a la que vendría obligada a pagar tal Entidad a la Recurrente ascendería a 49353,82 euros. Para ello alega diversos motivos impugnatorios y así, vulneración del Derecho de defensa por no practicarse las propuestas y admitidas en la instancia, incongruencia, puesto que según la parte no se resuelve el debate jurídico planteado, Error y vulneración de los Principios Generales de Derecho aplicables para resolver las cuestiones debatidas y por último, incorrecta valoración de pruebas, entendiendo la parte que se han llegado a conclusiones irracionales y arbitrarias. La Administración solicita la íntegra desestimación del Recurso y la confirmación de las Resoluciones, atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de oposición al Recurso.

Comenzando por la primera de las cuestiones, es decir la ausencia de práctica de la prueba propuesta cabe señalar, que con independencia ahora de examinar la extemporaneidad o no de la propuesta y la jurisprudencia acerca de las inadmisiones probatorias, sobradamente conocidas por las partes, lo cierto y verdad, es que dicha argumentación viene abocada al fracaso. Decimos lo anterior porque en el Suplico de la apelación, no se solicita una retroacción de actuaciones en el supuesto que la Sala entendiese que dicha prueba debería practicarse, ni tampoco se pide a la Sala que sea ésta la que lo haga. En consecuencia, cualquier pronunciamiento estimatorio de esa pretensión cacería de contenido práctico. No obstante lo anterior y a mayor abundamiento, entendemos como también lo hace la Magistrado de Instancia que la prueba solicitada y los fines que la misma intenta acreditar, es superflua para la resolución del litigio. La Magistrado asegura que aún dando por probado la existencia de crisis, ello no determinaría la estimación de las pretensiones de la parte, dado el conocimiento que la Empresa debe poseer al respecto, así como también la fecha de la firma del Convenio y el momento anterior años atrás, en el que España comienza a sentir los efectos de aquella. La Sentencia de 27 junio 2012 del TS , al analizar la existencia de fuerza mayor y otros conceptos, determina que: 'En lo que aquí respecta, los efectos derivados de la pérdida de valor de las empresas de biodiesel y la dificultad sobrevenida de financiación no son causas de fuerza mayor y pertenecen a las previsiones que hubo de considerar la empresa concesionaria para participar en el concurso. El cambio de valor de las empresas destinadas a la fabricación de dicho combustible hay que considerarlo dentro del riesgo empresarial, por ser una eventualidad que puede producirse durante la vigencia de una concesión con una duración de 20 años como la de autos, correspondiendo al riesgo y ventura que asume el adjudicatario. Asimismo, y sin negar la incidencia negativa de la crisis financiera en las necesidades de financiación del proyecto de la concesionaria, la disposición de los recursos económicos que este hubiera requerido constituye una previsión elemental de todas las empresas licitadoras, cuyo fracaso no exonera de toda responsabilidad'. Ahora bien, por la relación que posee con el caso, se hace necesario traer a colación La STS de 4 de marzo de 2013 , cuando determina que: ' El extremo del motivo de impugnación formulado contra el Acuerdo gubernamental recurrido, basado en la alegación de que resultaba imposible imputar a la empresa beneficiaria el incumplimiento de las condiciones de empleo en el momento de la finalización del periodo de vigencia, por haberse producido como consecuencia de la grave crisis que ha afectado al sector de artes gráficas, que obligó a plantear concurso voluntario de acreedores, debe ser desestimado, ya que consideramos que las dificultades de culminar el proyecto inversor, derivado de la concurrencia de circunstancias económicas sobrevenidas que afectan a la viabilidad del proyecto inversor, no constituye una causa de exoneración de responsabilidad, al evidenciarse que se han visto defraudados, significativamente, los compromisos adquiridos relativos al cumplimiento de las condiciones de creación y mantenimiento de puestos de trabajo que justificaron la concesión de la subvención.

Tampoco entendemos que se produzca incongruencia. Al igual que hacíamos con anterioridad, no es necesario aquí y ahora explicar detalladamente cuando se produce la misma, baste añadir que es la propia parte la que reproduce en determinadas Sentencias que aporta la Jurisprudencia al respecto. Ahora bien, como indicamos, tal incongruencia no existe. La misma se proyecta entre las pretensiones y el Fallo. Sería incongruente la Sentencia que da más, que da cosa distinta de lo pedido o que resuelve la pretensión en base a motivos diferentes de los alegados en el litigio. Nada de eso ocurre. La Magistrado, de manera motivada llega a entender que la resolución administrativa, salvo algún concepto favorable a la Recurrente es conforme a lo convenido y conforme a la Normativa de subvenciones por la que se regía. Cuestión diferente es que dichas conclusiones no sean compartidas por la Recurrente, pero eso no significa 'incongruencia'. La Sentencia de instancia entiende que la liquidación que realiza la Recurrente no es adecuada a la Normativa y que la efectuada administrativamente (salvo algunas partidas) si lo es, en consecuencia nada de incongruente debe serle achacado a la resolución de instancia por lo que tal motivo asimismo no debe acogerse.

Respecto de la alegada vulneración del principio de confianza legítima, se trata, en definitiva, de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse en cada caso concreto, para reaccionar frente a actuaciones tanto del Poder Legislativo como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, que basándose en actos concluyentes ha generado unas expectativas razonables en el mantenimiento de determinada situación. La STS de 1 diciembre 2003 (Rec. 6383/1999 ) concluye que 'puede, y debe, considerarse legítima la confianza del interesado en el actuar de la Administración cuando ésta lleva a cabo actuaciones lo suficientemente concluyentes como para que aquél pueda razonablemente entender: a) Que la Administración actúa correctamente ( STS de 23 de noviembre de 1984, antigua Sala Quinta); b ) Que es lícita la conducta que mantiene con la Administración ( STS de 22 de diciembre de 1994 ), y c) Que sus expectativas como interesado son razonables ( STS de 28 de febrero de 1989, Sala Tercera); d ) Que el interesado haya cumplido los deberes y obligaciones que le incumben en el caso ( STS de 30 de junio de 1993 , Sala Tercera y STS de 26 de enero de 1990, Sala Tercera)' .

Por otra parte, en su sentencia de 1 de febrero de 1999, nuestro Tribunal Supremo nos recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma...'. Como ya ha señalado esta Sala en diversas Sentencias: ' En definitiva, no puede hablarse de vulneración del principio de confianza legítima, cuando nos hallamos ante potestades regladas y sometidas al cumplimiento de unos fines predeterminados y previstos en la normativa, por lo que tampoco cabe hablar de vulneración de la seguridad jurídica. Máxime todo ello cuando en las Normas que regulan las subvenciones se prevé un examen de control 'a posteriori' para analizar si se ha cumplido con lo previsto. En tal sentido la conclusión es que hasta que no se resuelva dicho trámite no puede entenderse que las cuantías percibidas pasen al patrimonio de la persona o entidad beneficiaria. Por lo que a la seguridad jurídica se refiere y como se ha indicado, mal puede achacarse incumplimiento de tal principio, si lo que la Administración precisamente hace, es reintegrarse o dejar de abonar, unos fondos que se invirtieron en unos medios no necesarios para conseguir los objetivos'. Así pues, existiendo el Decreto 96/2009, la Orden de 25 de marzo de 2011y el Convenio de Colaboración firmado en julio, mal puede hablarse de vulneración de la Confianza, lo que habrá que determinar es si ha existido vulneración o no de la Normativa que regula la subvención, pero en ningún caso de vulneración de la confianza legítima o de la Seguridad Jurídica.

TERCERO.- Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ) ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste' Expuesto lo anterior, cabe decir que de acuerdo a las Sentencias del TS de15 marzo 2013 y 6 octubre de 2009 .- En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, núm. 73/1988 se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra 'factum' propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. Así las cosas y en nuestro supuesto, en el fundamento jurídico tercero de la resolución administrativa impugnada, se desgrana la justificación de gastos de manera pormenorizada, aceptándose unas alegaciones y desestimándose otras de manera motivada, deduciéndose en consecuencia las cuantías que resultan tanto en los incumplimientos por objetivos como en la justificación de gastos. Por lo que a los primeros respecta, se realiza una interpretación lógica de la Normativa (Decreto, Convenio), distinguiéndose entre demandantes atendidos e insertados en relación con los 65 previstos y no sobre 114. Por lo que se refiere a los gastos subvencionados, es decir, dietas, desplazamientos, costes salariales, etc. Como ya se ha manifestado, la Administración lo que hace es aplicar de manera razonable la Normativa, explicando por qué se entiende por ejemplo que no se aceptan las alegaciones del Sr Veganzones o de la Sra. Fernández Casas. No compartimos tampoco la interpretación y el criterio que adopta la parte, cuando indica que corresponde al Magistrado de Instancia determinar y aclarar la naturaleza jurídica del concepto' mejora voluntaria' y decimos lo anterior porque tal decisión no le corresponde al Magistrado sino a la Administración a la hora de interpretar la Norma. La Magistrado en la Instancia, ha entendido que esas mejoras no se incluyen en el Art 6, que no olvidemos entiende cono subvencionables, los Costes salariales y de Seguridad Social del personal necesario para apoyo y/o formación de los demandantes de empleo, incluyendo el personal que presta servicios en la entidad beneficiaria, y aquellos otros que pudieran contratarse para tal fin, hasta un límite de 42.000 euros anuales por trabajador. En su caso, se imputarán al programa las partes proporcionales del tiempo efectivamente dedicado al proyecto. Gastos de dietas y desplazamientos de dicho personal, y de las personas demandantes que participen en el programa, entre otros. Así pues no es ninguna interpretación arbitraria o irrazonable entender a efectos prejudiciales laborales- administrativos de aplicación del Decreto, que esas mejoras no se entiendan como costes salariales con independencia que la empresa lo abone en virtud de acuerdos anteriores voluntarios. De todas maneras en el fundamento quinto de la contestación, se realiza una explicación plausible y motivada acerca de porque se entiende que la 'mejora voluntaria' no puede conceptuarse como ' coste'. Por otra parte y en lo que a la proporcionalidad se refiere, teniendo en consideración quela liquidación en esencia se adecúa a lo previsto, es de aplicación el art 16 del Decreto: ' En el caso de incumplimientos parciales, el órgano competente determinará la cantidad a reintegrar por el beneficiario respondiendo al principio de proporcionalidad en función de los costes justificados y las actuaciones acreditadas, de conformidad con lo dispuesto en el apartado segundo del art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, en relación con la letra n) del apartado 3 del art. 17 de dicha Ley . A estos efectos se considerará que el incumplimiento es parcial y no total, cuando las acciones acreditadas y los costes justificados y aceptados alcancen, al menos, el 60% de los objetivos cuantificados de atención e inserción establecidos en el Convenio de colaboración, por debajo de este porcentaje el incumplimiento será declarado total.

3. En cuanto al procedimiento se estará a lo establecido en el Capítulo II del Título II de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el Decreto 3/1997, de 9 de enero, de devolución de subvenciones. Así pues, la proporcionalidad se deduce de la propia liquidación, pues no olvidemos que se ha realizado una entrega por adelantado. Llegados a este punto, la conclusión debe ser desestimatoria para la pretensión de la Recurrente

CUARTO.- En virtud del art 139 de la LJCA , las costas deben imponerse a la Recurrente.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NO MBRE DE S.M. EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Que desestimamos el Recurso de Apelación interpuesto por ASOCIACION ACCION LABORAL, frente a la Sentencia a la que se refiere el primer fundamento, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Mérida y en su consecuencia confirmamos la misma. Ello con imposición en costas a la Recurrente.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio junto con los autos, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, y déjese constancia en el rollo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.