Sentencia Administrativo Nº 682/2016, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 250/2015 de 13 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

T.S.J.ASTURIAS CON/AD (SEC.UNICA)

OVIEDO

SENTENCIA: 00682/2016

SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS

Sala de lo Contencioso-Administrativo

RECURSO: P.O. 250/15

RECURRENTE: D. Ezequiel y OTROS

PROCURADORA: DÑA.ANA MARIA GIL CARCEDO

RECURRIDO:CONSEJERIA DE AGROGANADERIA Y RECURSOS HUMANOS

REPRESENTANTE : SR. LETRADO DEL PRINCIPADO

SENTENCIA

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. Antonio Robledo Peña

Magistrados:

Dña. Maria Jose Margareto García

D. Francisco Salto Villen

En Oviedo, a trece de septiembre de dos mil dieciséis.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo número 250/15, interpuesto por D. Ezequiel , D. Patricio , D. Luis Carlos , D. Bernardino , D. Gaspar , D. Octavio , D. Carlos Miguel , Dña. Consuelo , D. Braulio , D. Hermenegildo ., Dña. Paulina , Dña.. Asunción y D. Rubén , representados por la Procuradora Dña. Ana María Gil Carcedo ctuando con asistencia Letrada de D. Florentino Quevedo Vega. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Antonio Robledo Peña.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el presente recurso, recibido el expediente administrativo se confirió traslado al recurrente para la formalización de la demanda, lo que se efectúo en legal forma, donde se hizo una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Exponiendo en Derecho lo que se estimó pertinente y suplicando que, en su día se dicte sentencia acogiendo en su integridad las pretensiones solicitadas en la demanda, y en cuya virtud se revoque la resolución recurrida. A medio de otrosí, se solicitó el recibimiento del recurso a prueba.

SEGUNDO.-Conferido traslado a la parte demandada para su contestación a la demanda, se alega: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Exponiéndose en Derecho lo que se estimó pertinente y suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido.

TERCERO.-Por Auto de 15 de octubre de 2015 se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones.

QUINTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el pasado día 12 de septiembre en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los tramites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este proceso el Decreto 10/2015, de 11 de febrero, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación de Fuentes del Narcea, Degaña e Ibias (ES 1200056) y de Muniellos (ES 1200002) y se aprueba el I Instrumento de Gestión Integrado de diversos espacios protegidos en los concejos de Cangas del Narcea, Degaña e Ibias, aprobado por la Consejería de Agroganadería y Recursos Autóctonos del Gobierno del Principado de Asturias, publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias del día 21 de febrero de 2015.

Interesan los recurrentes, en síntesis, que se dicte sentencia por la que estimando la demanda se declare que las fincas propiedad de los demandantes situadas dentro del perímetro del Parque Natural de las Fuentes del Narcea, Degaña e Ibias, quedan excluidas del mismo por las graves prohibiciones y limitaciones que, sobre dichas fincas particulares y en proindivisión, impone el Decreto impugnado y demás disposiciones legales, dictadas o que se dicten en base a dicho Decreto, que no le son de aplicación a dichas fincas, y se condene a la Administración del Principado de Asturias a estar y pasar por dicha declaración o declaraciones, así como a abonar a los actores el importe de los daños y perjuicios que las prohibiciones y limitaciones contenidas en dicho Decreto les han ocasionado desde la entrada en vigor del mismo y mientras esté vigente, más los intereses legales correspondientes, y cuyo importe se determinará en trámite de ejecución de sentencia, fijando en ésta las bases o bien en trámite del correspondiente expediente de expropiación forzosa, a cuya tramitación se debe condenar a la Administración demandada. Subsidiariamente, de no ser estimado el pedimento precedente, se declare la nulidad del Decreto impugnado y demás disposiciones legales, dictadas o que se dicten en base a dicho Decreto, por infracción del artículo 6, en relación al 2 y demás concordantes de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, la Directiva 2003/4/CEE y 24 de la CE y demás concordantes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 a ) y e ) y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por no ser conformes a derecho, dejándolo sin efecto, y se condene a la Administración del Principado de Asturias a estar y pasar por dichas declaraciones, así como a abonar a los actores el importe de los daños y perjuicios que dichas prohibiciones y limitaciones contenidas en dicho Decreto les han ocasionado desde la entrada en vigor del mismo y que no hayan percibido y hasta su total vigencia, más los intereses legales correspondientes, que se determinarán en trámite de ejecución de sentencia, o bien en trámite del correspondiente expediente de expropiación forzosa, a cuya tramitación se debe condenar a la Administración demandada. Subsidiariamente, se declare la nulidad del expresado Decreto y demás disposiciones legales, dictadas o que se dicten en base a dicho Decreto, por infringir los artículos 9.3 , 33 , 38 , 40 , 45 , 106 y demás concordantes de la CE y el artículo 1.3 b) de la propia Ley del Principado de Asturias 12/2002, de 13 de diciembre , de Declaración del Parque Natural de las Fuentes del Narcea, Degaña e Ibias y demás concordantes, por no ser conformes a derecho, dejándolo sin efecto, y se condene a la Administración del Principado de Asturias a estar y pasar por dicha declaración, así como a abonar a los actores el importe de los daños y perjuicios que las prohibiciones y limitaciones impuestas por el expresado Decreto les hayan ocasionado, más los intereses legales correspondientes, que se determinarán en trámite de ejecución de sentencia, fijando en ésta las bases o bien en trámite del correspondiente expediente de expropiación forzosa, a cuya tramitación se debe condenar a la Administración demandada.

A dichas pretensiones se opuso el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, interesando que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario, por considerar que en las distintas fases del procedimiento llevado a cabo para aprobar el Decreto impugnado se ha dado cumplimiento a las sentencias judiciales invocadas de contrario y a la normativa aplicable.

SEGUNDO.- Los recurrentes formulan como cuestión principal el derecho a ser indemnizados por las prohibiciones y limitaciones que a sus propiedades les supone el Decreto impugnado, de forma que de admitir tal derecho, resultaría intrascendente el examen del resto de las cuestiones suscitadas al formularse todas ellas con carácter subsidiario al derecho a ser indemnizados.

Lo primero que debemos hacer es delimitar el proceso a la resolución recurrida con exclusión de cualesquiera otros pronunciamientos que puedan producirse en el futuro, como interesa la representación actora.

Se argumenta en este punto que el IGI del Parque Natural de las Fuentes del Narcea, Degaña e Ibias, implica una serie de restricciones y limitaciones sobre el uso, disfrute, aprovechamiento y conservación de los bienes afectos a dicho Instrumento de Gestión, con vulneración de diversos preceptos constitucionales, entre los que señala sin mayor desarrollo el relativo al derecho de propiedad del artículo 33 de la Constitución Española , del artículo 6, en relación al 2 y demás concordantes de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de la Directiva 2003/4/CEE, así como del artículo 62.1.a ) y e ) y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , precepto que contempla la nulidad de los actos administrativos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional y de los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, así como aquellas disposiciones administrativas que vulneren la Constitución.

La existencia de limitaciones al derecho de propiedad se pone de manifiesto en el apartado 3 del Anexo al Decreto 10/2015, de 11 de febrero, aquí impugnado, en el que se regulan las actividades que se pueden desarrollar dentro de los límites de la mencionada zona especial, y en el apartado 4 las medidas de gestión y conservación de la flora, la fauna, el medioambiente y de la naturaleza en general.

En el apartado 6 se contempla la valoración económica de la propuesta, en el que se recoge la estimación económica de las medidas de gestión contempladas, referidas al periodo de vigencia de cuatro años, por un importe total de 25.304.000 €, sin que se incluya partida alguna en concepto de indemnización por las limitaciones que a los propietarios de las fincas incluidas en la Zona Especial de Conservación les acarrea dicha declaración, al referir la valoración económica a actuaciones de conservación y restauración del hábitat, a ayudas de apoyo a la actividad ganadera y de agricultura, forestal, industria, infraestructuras, programas de investigación, medio ambiente, patrimonio etnográfico y promoción del turismo.

En la prueba practicada en las actuaciones por medio de la perito-testigo, bióloga y Jefa de Servicio de Medio Natural de la Dirección General de Recursos Naturales del Principado de Asturias, que participó en la elaboración del Decreto objeto de impugnación, se afirma que las limitaciones al derecho de propiedad vienen impuestas, no por el citado Decreto, sino por la normativa que regula el medioambiente, los parques naturales, los montes, la caza y la pesca, etc., y en todo caso, de producirse tales limitaciones, deben de relacionarse de forma individual y no generalizada, por lo que no se pueden determinar sin que existan previas reclamaciones. Sin embargo, dicha afirmación no puede aceptarse pues haría innecesaria la existencia de ninguna memoria económica.

TERCERO.- Sobre este particular ya se ha pronunciado la Sala, en un supuesto análogo, referido al Plan Natural de las Fuentes del Narcea, Degaña e Ibias, aprobado por Decreto 124/2006, de 14 de diciembre, en los recursos tramitados ante la misma con los números 563 y 566 de 2007, entre otros, en las que se venía a mantener una postura similar a la que invoca la Jefa del Servicio, en el sentido de estimar que no se expropian bienes ni derechos, sino que se viene a delimitar su contenido en relación a la función social de la propiedad y que no procede indemnización alguna al no acreditarse la realización de daño o perjuicio alguno.

Las sentencias dictadas en los citados recursos fueron anuladas y dejadas sin efecto por las dictadas por el Tribunal Supremo los días 29 y 30 de enero de 2013 , en los recursos de casación seguidos ante el mismo con los números 4661 y 4659 de 2009 , argumentando en esta última en el Fundamento de Derecho Noveno que recoge en parte el Fundamento de la anterior, lo siguiente:

«NOVENO.- El motivo quinto, por su parte, aduce la 'falta de aprobación de un régimen económico y de compensaciones' con infracción de los artículos 11.2 de la Ley 4/1989 de tanta cita y 62.1.e ) y 62.2 de la Ley 30/1992 .

El marco jurídico financiero de este tipo de planes lo proporciona el artículo 11 de la indicada Ley 4/1989 cuando dispone que las normas reguladoras de los espacios protegidos 'determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración'.

De modo que esta exigencia abarca a los instrumentos financieros que son necesarios para que puedan alcanzarse los fines que el plan persigue. Y la determinación no puede cumplirse con meras invocaciones retóricas o referencias genéricas, que no pongan de manifiesto la certeza de que se cuenta con los medios financieros precisos para la viabilidad de la protección que el plan establece.

A la hora de abordar la suficiencia de esos instrumentos financieros debe hacerse un juicio equilibrado y ponderado que ha de moverse dentro de los siguientes polos extremos. De un lado, deben desterrarse referencias indeterminadas, vagas y, por ello, intrascendentes para establecer si los fines del plan pueden ser cumplidos o la declaración del plan estará abocada a la parálisis completa. Y de otro, no resulta necesario que se haga una determinación exhaustiva y absoluta sobre tales medios financieros, basta con que se permita conocer que los fines de la declaración del plan pueden ser cumplidos con los medios económicos descritos.

Dicho esto, debemos remitirnos a lo señalado en Sentencia de 29 de enero de 2013 (recurso de casación nº 4661/2009 ) que deliberamos conjuntamente con esta casación, al examinar la memoria económica del mismo plan impugnado en la instancia, tras transcribir diferentes párrafos de sendas memorias económico-financiera, concluimos que 'no hay más elementos de juicio que permitan conocer si tales previsiones o partidas, completamente indefinidas e indeterminadas, en las que ninguna contempla las compensaciones por las limitaciones de derechos consolidados que la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión conlleva, permitirán razonablemente cumplir los fines perseguidos con la declaración de espacio natural protegido, sino que, por el contrario, tienen la finalidad de aparentar el cumplimiento del categórico deber de incorporar en el procedimiento de aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural el instrumento financiero imprescindible para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración del Parque Natural, instrumento al que la Administración autonómica, y ahora recurrida, no confiere más trascendencia que la de un formalismo, pues, ni siquiera, constituye, en contra de lo que indica su representación procesal al oponerse a este motivo de casación, un estudio analítico ni un instrumento que contemple las líneas maestras para las actuaciones e inversiones, al olvidarse, entre otras partidas, de la destinada a compensar las diferentes limitaciones que en el planeamiento aprobado se imponen a derechos ya consolidados, en contra de lo que esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de 27 de abril de 2005 (recursos ordinarios 66 , 75 , 76 y 78 de 2002 ), al haber declarado nula la entrada en vigor del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de los Picos de Europa porque ello requería la previa o simultánea aprobación del régimen económico y de compensaciones del área de influencia, por lo que este quinto motivo de casación también debe prosperar'.

En consecuencia, procede estimar también el motivo quinto invocado.»

CUARTO.- La anterior argumentación nos conduce a estimar el recurso en base a la pretensión formulada de forma subsidiaria por la omisión de la memoria económica sobre los costes e instrumentos financieros previstos para la aplicación del Decreto impugnado, con rechazo de la pretensión principal interesando se declare el derecho de los recurrentes a ser expropiados por vía indemnizatoria de la propiedad y de sus derechos e intereses legítimos, pues ello requiere previamente que se concreten los bienes y derechos que estiman expropiados, sobre lo que nada aducen en las actuaciones salvo meras generalidades.

De igual forma debe rechazarse la primera pretensión que se formula, relativa a que se excluyan la totalidad de las fincas de los recurrentes de IGI, con la prohibición de perturbar a sus propietarios de la posesión de las mismas, pues no corresponde a la Sala determinar las fincas y terrenos que deben de conformar el referido IGI, al tratarse de una facultad exclusiva de la propia Administración, y corresponder exclusivamente a los Tribunales de Justicia determinar su conformidad o no con el Ordenamiento Jurídico.

QUINTO.- Hechas las anteriores consideraciones decaen las argumentaciones que se hacen acerca: de la vulneración del derecho de propiedad por dejar vacío de contenido dicho derecho, por no haber contemplado una indemnización económica, toda vez que no se acredita perjuicio alguno concreto susceptible de ser indemnizado; de la vulneración del artículo 14 de la Constitución Española que recoge el derecho a la igualdad de todos los españoles, pues no existe término de comparación alguno respecto de aquellos cuyos bienes fueron excluidos de la Ley de Declaración de Parque Natural, dado que no están en situaciones de igualdad; y del supuesto incumplimiento de las sentencias que se citan del Tribunal Supremo, toda vez que es en ejecución de las indicadas sentencias cuando se debe determinar el cumplimiento de las mismas, en tanto que ahora corresponde determinar la conformidad a derecho de la resolución impugnada.

SEXTO.- También se denuncia que habrían de determinarse las diferentes zonas de protección y la falta de delimitación de áreas en función de usos establecidos con indicación del régimen jurídico de la aplicación, y ciertamente los artículos 17.a ) y 19 de la Ley 42/2007 exigen identificar y delimitar el ámbito territorial objeto de ordenación, así como el artículo 8.b) de la Ley 12/2002 , la delimitación de las áreas de diferente utilización y destino, pero la alegación actora resulta carente de prueba alguna frente al amplio contenido del expediente tramitado y se ha de tener en cuenta el desmentido que de dicha afirmación se hace en la prueba pericial-testifical practicada, por lo que también debe decaer este motivo de impugnación.

Por su parte, los artículos de la Constitución Española que se citan como infringidos entendemos que escasa o nula aplicación tienen en el supuesto en el que se invocan al hacer referencia a la libertad de empresa, al progreso social y económico, a la distribución de la renta regional y personal más equitativa, a la planificación de la actividad económica y a la libre circulación de personas y bienes por todo el territorio nacional, toda vez que la pretensión deducida está orientada a determinar las consecuencias que la resolución impugnada pudiera ocasionar a los titulares de bienes y derechos en la zona afectada por la declaración de Zonas Especiales de Conservación y se aprueba el Instrumento de Gestión Integrado, y en cuanto a la libre circulación de personas y bienes, si bien se halla protegida por el invocado artículo 139 de la Constitución Española , debe entenderse en condiciones de igualdad y generalidad en el ejercicio de dichos derechos básicos e inherentes a la persona y economía, mas ello no supone necesariamente que tengan que ser los mismos y uniformes para todas las personas, tanto residentes y titulares de derechos en la zona como respecto de los demás ciudadanos.

SÉPTIMO.- También se invocan como vulnerados los artículos 14 y 45 de la Constitución Española en los que se recogen el derecho de igualdad ante la Ley en el primero y el derecho a disfrutar del medio ambiente y del deber de los poderes públicos a velar por la utilización racional de todos los recursos naturales en el segundo.

Este motivo de impugnación debe rechazarse sin mayores consideraciones, toda vez que respecto del primero no se establece término de comparación alguno de desigualdad ante situaciones iguales; y respecto del segundo, porque nada existe para poder deducir que la Administración se ha apartado de su obligación de velar por el uso racional de los recursos naturales, es más, el deber de racionalizar el aprovechamiento de los recursos naturales impone limitaciones y restricciones al aprovechamiento en general de los recursos en dichos parajes, siendo ello independiente de la falta de previsiones económicas y de indemnizaciones para hacer frente a los perjuicios que dichas limitaciones pudieran suponer, pues ello no resulta contrario al deber de la Administración de velar por el aprovechamiento racional de los recursos naturales.

OCTAVO.- Por último, la cita que se hace del artículo 62 de la Ley 30/1992 como infringido resulta inapropiada toda vez que dicho precepto lo que establece es la consecuencia que se produce por los actos administrativos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional u otras leyes o disposiciones administrativas de rango superior, lesión que como se ha visto aquí no se da, o que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que tampoco es al caso teniendo en cuenta lo prolijamente actuado por la Administración, que solo revela la falta de elaboración de una auténtica memoria económica de las consecuencias que dicha declaración de Zonas Especiales de Conservación pueda suponer a los titulares de bienes y derechos.

NOVENO.- Lo expuesto nos conduce a la estimación parcial del recurso interpuesto sin hacer especial condena en costas procesales como prevé el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , al no apreciar en su totalidad las pretensiones deducidas en demanda.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Ana María Gil-Carcedo Morales Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Ezequiel y otros doce más, frente al Decreto 10/2015, de 11 de febrero, por el que se declaran las Zonas Especiales de Conservación de Fuentes del Narcea, Degaña e Ibias (ES 1200056) y de Muniellos (ES 1200002) y se aprueba el I Instrumento de Gestión Integrado de diversos espacios protegidos en los concejos de Cangas del Narcea, Degaña e Ibias, estando asistida la Administración demandada, Principado de Asturias, por el Letrado de su Servicio Jurídico, Decreto que se anula y deja parcialmente sin efecto por omisión de la preceptiva Memoria Económica, desestimando las demás pretensiones deducidas por los recurrentes. Sin especial pronunciamiento en costas.

Firme la presente sentencia, publíquese el Fallo en el BOPA.

Contra la presente resolución cabe interponer ante esta Sala, previa constitución del depósito necesario para recurrir, RECURSO DE CASACION en el término de TREINTA DIAS, para ser resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, si se denuncia la infracción de legislación estatal, o por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, si la infracción es de legislación autonómica.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.