Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 682/2022, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 421/2020 de 31 de Octubre de 2022

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00682/2022

N.I.G:07040 45 3 2020 0000994

Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000421 /2020

De D/ña. CCOO

Abogado: MARÍA ROSA HIDALGO CISNEROS

Procurador: MIGUEL SOCIAS ROSSELLO

Contra D/ña. SOIB

Abogado: LETRADO DE LA COMUNIDAD

Procurador:

SENTÈNCIAnúm. 682

Il·lès. Srs. Palma, a 31 d'octubre de 2022

PRESIDENT:

Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRATS:

Pablo Delfont Maza.

Carmen Frigola Castillón. ------------------------- VIST per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears el Rotlle d'apel·lació número 421 de 2020, dimanant de les actuacions número 245/2020 del Jutjat Contenciós Administratiu número 1 de Palma, tramitades pel procediment abreujat, seguit entre parts, d'una, com a apel·lant, la CONFEDERACIO SINDICAL DE COMISSIONS OBRERES DE LES ILLES (CCOO) representada pel procurador Sr. Socias Rosselló i dirigida per l'advocada Sra. Hidalgo Cisneros i, com a apel·lada, l'Administració demandada, la de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, representada i dirigida per la seva direcció lletrada.

L'objecte del recurs és la resolució del president del Servei d'Ocupació de les Illes Balears, de 29 de maig de 2020, mitjançant la qual fou desestimat el recurs de reposició interposat per la referida CCOO contra anterior de 15 de febrer de 2019, per la qual es posa fi al procediment de revocació i de reintegrament parcial, per justificació insuficient de la subvenció atorgada, exp. R-153/18 (PI 02/07-01).

La quantia es fixà en 41.612,12 €.

El procediment seguit ha estat el del tràmit de l'apel·lació, previst a la Llei Jurisdiccional 29/1998.

L'Il·lm. Sr. Gabriel Fiol i Gomila, en qualitat de Magistrat ponent expressà el parer de la Sala.

Antecedentes

1r.- El Jutjat número 1 de l'Ordre Contenciós Administratiu de Palma el dia 28 d'octubre de 2020 dictà la sentència núm. 383 on va desestimar el contenciós i va imposar les costes processals a la part recurrent.

2n.- Interposat el recurs d'apel·lació per part de la representació de la part actora, en el termini prefixat en la Llei Jurisdiccional de 1998, se li donà el tràmit processal adequat, oposant-se al mateix les direccions lletrades de les parts demandada i codemandada.

3r.- Per provisió s'assenyalà, per a la votació i decisió, el dia 14 de setembre de 2022.

Fundamentos

PRIMER.- Hem assenyalat a l'encapçalament, que la revisió jurisdiccional ho era de la resolució del president del Servei d'Ocupació de les Illes Balears, de 29 de maig de 2020, mitjançant la qual fou desestimat el recurs de reposició interposat per la referida CCOO contra anterior de 15 de febrer de 2019, per la qual es posa fi al procediment de revocació i de reintegrament parcial, per justificació insuficient de la subvenció atorgada, exp. R-153/18 (PI 02/07-01).

El Jutjat número 1 de l'Ordre Contenciós Administratiu de Palma, el dia 28 d'octubrer de 2020 dictà la sentència núm. 383 on va desestimar el contenciós i va imposar les costes processals a la recurrent.

L'apel·lació contra l'al·ludida l'aixeca la part actora des d'una única perspectiva; a saber, la incidència en el cas de l'institut de la prescripció i la caducitat. Ens diu:

'Que tal y como consta en el expediente, y se refleja en el recurso, mi patrocinada presentó la justificación económica de la subvención otorgada por el SOIB, denominada ' Servei d 'Orientació laboral per a dones', en Diciembre de 2008 aunque, el plazo para la justificación, finalizaba el 31 de Enero de 2009.

....Mi representada ha cumplido en todo momento con las exigencias de la administración habiendo justificado correctamente el gasto en Diciembre de 2008 y diez años más tarde la administración demandada inicia expediente de reintegro que, a la vista de la resolución que lo inicia carece de los requisitos mínimos exigidos por el artículo 35 de la LPA'.

Transcrivim, a continuació, de forma íntegra, tot el raonament que desenvolupa la part apel·lant en el seu escrit d'apel·lació. Veiem:

'Ciertamente, el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones establece que el plazo de prescripción a los 4 años se computa desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora (31 de Enero de 2009) y por tanto, la incoación del procedimiento de reintegro se fijaría, como fecha máxima el día 31 de Enero de 2013.

No obstante, el inicio del proceso de reintegro se produce el 14 de Noviembre de 2018 y la sentencia considera que no existe prescripción porque se interrumpió el 8 de Mayo de 2017 y el 14 de Noviembre de 2018 se inició el expediente de reintegro.

Para esta parte la cuestión no puede resolverse desde una mera cuantificación, ya que consideramos que existe una actuación abusiva del artículo 55.2 y 21.3. a) de la Ley 39/2015, en relación con el artículo 6.4 del Código Civil.

Como reflejo de ello observamos que, en el primer requerimiento de 31 de Julo de 2010 (documento 3, adjunto al recurso), la demandada dice expresamente ' Una vegada revisada TOTA la documentación aportada com a justificació de despeses del Servei...' . Si la administración demandada reconoce que ha realizado plenamente toda su investigación los requerimientos posteriores en los años 2013 y años 2017, desde nuestro punto de vista, resultan innecesarios y no pueden desplegar ningún efecto interruptivo, al incurrir en fraude de ley.

Por ello, con la demora en la incoación del procedimiento sancionador que se produce, durante un largo periodo de tiempo, (8 años,) se incurre en una utilización espuria y fraudulenta, lo que implicaría que, ya el 1 de Agosto de 2010, la administración pudo, y debió, iniciar el expediente de reintegro con plazo máximo de finalización en 12 meses, conforme al artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones, relativo al procedimiento de control financiero, ' las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras, deberán concluir en el plazo máximo de 12 meses ...'.

Vinculados con los anteriores, los artículos 44.2 y 92.3 de la derogada Ley 30/92 y 25.1 y 95 de la vigente Ley 39/2015, se establece que 'En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos... b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95...', anterior artículo 92.3, que señala, 'La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción...'. añadiendo a continuación, 'los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1. e) de la LRJPAC). De modo que el procedimiento ha devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo', pero con la salvaguarda señalada en el artículo 95.3 de la ley 39/2015 pues 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción'.

Sobre aquest punt, únic de debat a la present instància, la sentència digué:

'Alega la actora prescripción de la acción de reclamación y caducidad del procedimiento administrativo de reintegro. En cuanto a la prescripción alegada, indicar que el plazo de prescripción es de cuatro años, conforme al art. 68.6 de la Ley 56/2003, General Tributaria. En el presente supuesto, la prescripción no se ha producido, porque quedó interrumpida con la presentación de documentación por la propia actora el día 19 de mayo de 2017, de lo que resulta que dado que la prescripción finalizaría el 18 de mayo de 2021, y el procedimiento de reintegro se inició el 14 de noviembre de 2018, no habiendo transcurrido los cuatro años, la acción no estaba prescrita, y no ha existido prescripción. En cuanto a la caducidad alegada, indicar que, no prescrita la acción de reclamación, siendo éste el concreto marco, puede la acción, lógicamente, ejercitarse, e indicar asimismo que el plazo de caducidad es de doce meses, conforme al art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones. En el presente supuesto la caducidad no se ha producido, porque el procedimiento de reintegro se inició en fecha 14 de noviembre de 2018 y fue resuelto el 15 de febrero de 2019, resultando que siendo el plazo de caducidad del procedimiento doce meses, el procedimiento no había caducado y no ha existido caducidad. Por tanto, no ha existido la prescripción de la acción, ni la caducidad del procedimiento, por lo que no cabe acoger esta alegación de la actora'.

Tesi que corrobora com a vàlida la representació processal de la demandada que es fa ressò que aquest i no altre és l'únic tema de debat

SEGON.- La subvenció és una donació modal del Dret Públic. És una activitat administrativa de foment on se sol·licita una ajuda. La relació jurídica, que és unilateral, neix d'un acte administratiu del qual sorgeix un dret de crèdit a favor del particular beneficiari enfront de l'Administració pública atorgant.

Des de la perspectiva administrativa, segons s'adverteix en l'Exposició de Motius de la Llei 38/2003, les subvencions són una tècnica de foment de determinats comportaments considerats d'interès general i fins i tot un procediment de col· laboració entre l'Administració pública i els particulars per a la gestió d'activitats d'interès públic.

L'establiment de la subvenció és discrecional, però, en canvi, el seu atorgament és un acte reglat. Acte reglat a conseqüència del progressiu procés de procedimentalització que derivava dels principis de publicitat, concurrència i objectivitat, segons el que es preveia ja a l' article 81 de la Llei General Pressupostària de 1988, avui derogat per la Llei 38/2003, de 17 de novembre, General de Subvencions. Factor decisiu per arraconar el que té o hi ha de discrecional en aquest camp.

L'Esmentada Llei General de Subvencions la defineix, a l'article 2:

'Como toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla determinados requisitos'.

És, conseqüentment, consubstancial amb la naturalesa de la subvenció el que, a més de respondre a una finalitat d'interès general, es tracti d'una finalitat específica i concreta, de forma i manera que l'Administració pugui complir amb l'obligació de deixar sense efecte la subvenció davant la fallida del pressupost causal. Tesi o afirmació que es va plasmar, entre d'altres, i citem tan sols les més llunyanes, a les sentències del Tribunal Suprem de 9 de juny de 1988, 12 de desembre de 1990, 16 d'octubre de 1992, 21 de setembre i 17 de novembre de 1995.

La sentència del Tribunal Suprem de 20 de març de 2007 va establir que:

'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención, y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003, de 4 de mayo de 2004 y de 17 de octubre de 2005, la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 «ad exemplum»)'.

La primera de les fases és, sens dubte, el control que du a terme l'òrgan gestor de la subvenció, encarregat, principalment de la tramitació, la concessió, l'abonament, la recepció de la justificació presentada pel beneficiari i la tramitació, si escau, de la tramitació del procediment de reintegrament - articles 14.1.b) i c) de la Llei de Subvencions -.

Constitueix un deure de tot beneficiari d'una subvenció 'complir amb les obligacions materials i formals que s'haguessin establert' tal com així ho preveu l' article 2.1 b) in fine de la reiterada Llei de Subvencions .

L'article 14.1.b),, ja esmentat línies abans, dins del conjunt d'obligacions a càrrec del beneficiari de la subvenció inclou la de justificar davant l'òrgan concedent el compliment de les condicions, la realització de l'activitat i el compliment de la finalitat que determina la concessió o gaudi de la subvenció, de tal volta que el dit beneficiari d'aquella ha de sotmetre's a les actuacions de comprovació que efectuï l'òrgan concedent d'aquesta. Per tant, la justificació del compliment de les condicions i dels objectius previstos, constitueixen un acte amb forma documental i de caràcter obligatori, que correspon al beneficiari de la subvenció i que dóna inici a les actuacions de comprovació de l'òrgan concedent amb vista a la seva verificació.

TERCER- En el rotlle d'apel·lació 150 de 2020, i en el qual dictàrem la sentència núm. 587 el 18 de novembre de 2020, ponent Sr. Socias Fuster, recollint quasi íntegrament l'anterior núm. 89, d'11 de febrer de 2019, rotlle d'apel·lació 333 de 2018, ponent Sr. Delfont Maza, diguérem, en tesi que reiterem per unitat de doctrina, que:

'SEGUNDO: Se alza en apelación la asociación recurrente contra la sentencia y la desestimación de la caducidad y la prescripción de la acción para reclamar el reintegro.

Siendo pacíficos los hechos ocurridos, la discrepancia entre las partes es netamente jurídica, y reside en si el proceder administrativo seguido constituye un fraude de ley. La recurrente sostiene que debiera computarse el inicio de la caducidad para liquidar y ordenar la restitución, no en la fecha de la resolución que dio comienzo al expediente nº 55/2016 de reintegro, que lo fue formalmente el 7 de julio de 2016, sinó que debiera contar desde el mismo momento del requerimiento practicado por la Administración a la CAEB para que aportara la documentación detallada, o sea, desde el 17 de septiembre de 2015. En consecuencia, el plazo para resolver y notificar el expediente de restitución hubiera finalizado el 17 de septiembre de 2016, y no el 7 de julio de 2017 como defiende la demandada y aquí apelada. Aunque la recurrente admite que el plazo de 12 meses para tramitarlo no se superó, ya que se resolvió por Resolución de 15 de marzo de 2017 y se notificó el 4 de mayo de 2017, lo que en su opinión resulta un fraude de ley es que se utilice el periodo de comprobación previa, para realizar cuantas operaciones sean necesarias hasta la liquidación correspondiente. Y eso es lo que sucedió en autos, pues el 7 de julio de 2016 la Administración, en fase de comprobación, liquidó esa suma a reintegrar, y señaló que la parte debía devolver la cuantía de 45.662'37 euros, para acto seguido y en la misma fecha, iniciar el expediente de restitución por ese mismo y exacto importe, expediente que finalizó con la misma exacta cantidad, con más los intereses moratorios.

Esta Sala se ha pronunciado ya en cuanto a la caducidad en materia de subvenciones, a propósito de la prescripción de la acción para acordar el reintegro, y en todos esos casos, al igual que aquí ahora, se trataba de supuestos cuya normativa aplicable era el Decreto Legislativo 2/2005 en la redacción anterior a la reforma efectuada por la Disposición Final 7.4 de la Ley balear 7/2018, de 31 de julio que introdujo el art. 42 bis al DL 2/2005 .

El artículo 42 bis actual, del DL 2/2005 de subvenciones balear, establece un periodo de duración en la fase de comprobación, que se fija en nueve meses, señalando explícitamente que la liquidación de la cuantía a reintegrar se efectuará en dichas actuaciones de comprobación. Y después comienza el procedimiento de reintegro, cuya tramitación tiene una duración de doce meses, con arreglo a lo establecido en el artículo 44 -5 del Decreto Legislativo 2/2005 .

Pero ello no sucedía en la regulación anterior a esa redacción actual, ya que el artículo 42 no establecía ningún plazo de caducidad para el periodo de comprobación y tampoco especificaba si durante esa fase se podía liquidar la cuantía. Simplemente decía ese artículo:

Artículo 42. Comprobación de subvenciones

1.El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad determinante de la concesión o disfrute de la subvención, de acuerdo con la documentación aportada a tales efectos por los interesados.

Asimismo, la entidad colaboradora, si procede, en nombre y por cuenta del órgano concedente, tiene que hacer las comprobaciones formales que prevé la letra b) del artículo 28 de la presente Ley.

2.En todo caso, las subvenciones de capital superiores a 300.000,00 euros exigen, para pagarlas, que el órgano gestor compruebe el cumplimiento de la finalidad de la subvención mediante acta o informe de comprobación material. Excepcionalmente, la comprobación material puede sustituirse por una justificación documental que constate, de manera razonable y suficiente, la realización de la actividad subvencionada.

3.Cuando las bases reguladoras prevean pagos fraccionados o anticipos de la subvención de capital, la comprobación a que hace referencia el apartado anterior se debe realizar en el momento de la liquidación y pago final de ésta. 4.La Intervención General de la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de sus funciones, asistirá a los actos de comprobación material de aquellas subvenciones de capital cuya cuantía supere la cantidad que se determine reglamentariamente.

Y en el artículo 44 - 5 se dice:

'5.El procedimiento de reintegro ha de iniciarse de oficio por resolución del órgano competente y se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en la legislación estatal básica, sin perjuicio de las particularidades establecidas en la presente Ley, en las

disposiciones reglamentarias de desarrollo y en la legislación de finanzas.

El órgano competente puede acordar, mediante resolución motivada y como medida cautelar, la retención del pago de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario con el límite de la cuantía que conste en la resolución de iniciación del expediente y los intereses de demora que se hayan devengado. Esta medida cautelar se mantendrá mientras se mantengan las causas que la fundamenten o hasta que finalice, por cualquier causa, el procedimiento de reintegro, sin perjuicio de que, previamente y a instancia del interesado, pueda levantarse con la constitución de cualquier garantía admitida en derecho que se considere suficiente.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será de doce meses, transcurrido el cual se producirá la caducidad en los términos previstos en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.'.

Pues bien, en la sentencia nº 557/2014 de 12 de noviembre dictada en el PO 158/2014(ECLI:ES: TSJBAL:2014:871) señalábamos que la caducidad del expediente se iniciaba en el momento de incoar dicho expediente de reintegro. En definitiva, se distinguía entre una fase de comprobación, y el procedimiento de reintegro, circunscribiéndose el plazo de caducidad de 12 meses a la tramitación de ese procedimiento de reintegro, siendo las actuaciones de comprobación actuaciones aisladas de control y verificación, al no constituir ningún expediente administrativo o procedimiento en sí. Y con tal razonamiento no se podía situar la fecha de inicio de la caducidad en la fecha del requerimiento para aportación de documentación. Decíamos entonces:

'LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE REINTEGRO.

La parte recurrente invoca que el procedimiento de reintegro habría caducado por superarse el plazo máximo de 12 meses computados desde el requerimiento de 17 de marzo de 2008 y la notificación del inicio efectuada el 3 de abril de 2012.

No obstante, aquí se confunde lo que es la caducidad del procedimiento (12 meses) con lo que es la prescripción del derecho para iniciar el procedimiento de reintegro.

Descartada la prescripción del derecho de la Administración para iniciar el procedimiento de reintegro conforme lo indicado con anterioridad, la caducidad del procedimiento únicamente opera desde el momento en que éste se inicia.

El procedimiento administrativo de reintegro se inicia en resolución de fecha 13 de febrero de 2012 (notificada el 3 de abril) y concluye con resolución de 22 de junio de 2012, sin que por ello haya transcurrido el plazo de caducidad de los 12 meses ( art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones).

No puede entenderse que el procedimiento de reintegro se había iniciado con requerimiento de 17 de marzo de 2008 por cuanto debe distinguirse entre lo que es fase de presentación de liquidaciones y comprobación de las mismas, que concluirá con la liquidación y su pago o con posterior procedimiento de reintegro cuando en la anterior fase se haya apreciado la existencia de alguno de los supuestos de reintegro de cantidades percibidas establecidos en el art. 37 de Ley 38/2003.

El incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de Ley 38/2003, es motivo para iniciar el procedimiento de reintegro.

Lo actuado con el requerimiento de 17 de marzo de 2008 y la aportación de documentación en diciembre de 2008 era para la justificación conducente a la liquidación, pero al constatarse su insuficiencia, se incurre en el supuesto del art. 37.1.c) que obliga a iniciar el procedimiento administrativo de reintegro, como así se hizo el 13 de febrero de 2012, y antes del paso de los cuatro años computados desde que se presentó, en diciembre de 2008, la última documentación 'conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro' en términos del art. 39,3°c de la Ley 38/203

Por la misma razón, debe desestimarse el argumento de que los procedimientos de comprobación y liquidación habrían caducado en los procedimientos 935/06 y 1347/06, por hallarse paralizados por plazos superiores al año, ya que el cómputo se inicia desde el inicio del procedimiento de reintegro'.

Y ese mismo criterio, lo reiteramos en la reciente sentencia n° 605/2018 de 19 de diciembre dictada en el rollo de apelación 260/2018, donde insistíamos de nuevo en la dualidad de fases, y que la caducidad operaba desde el momento de inicio del expediente de reintegro. Así decíamos:

'TERCERO. La caducidad del procedimiento de liquidación y consecuente prescripción del derecho a reclamar el reintegro.

La parte recurrente invoca que: i) entre el primer requerimiento de documentación (el 4 de noviembre de 2013) hasta que se liquidó la subvención (documento de 17.07.2015 notificado el 29 de septiembre de 2015), transcurrieron 23 meses, y que: ii) entre el día 30 de enero de 2010 (fecha en que CAEB presentó la justificación de la subvención) y el día 29 de septiembre de 2015 (fecha en que se notificó el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro) han transcurrido más de cinco años y ocho meses.

Sobre la base de estas premisas fácticas, la parte recurrente entiende que el procedimiento de comprobación que concluye con el acuerdo de liquidación -y que es previo a la apertura de expediente de reintegro de la subvención- es procedimiento administrativo autónomo. Y que, como todo procedimiento, está sujeto a plazo de caducidad. Plazo que lo será de un año ( art. 89, 2° del Reglamento de subvenciones RD 887/2006 ), o el general de 6 meses del art. 50,2° de la Ley balear 3/2003, de 26 de marzo. Plazos superados, en cualquier caso.

Entiende la parte recurrente que este procedimiento de comprobación de la cuenta justificativa o procedimiento de liquidación, es un procedimiento de los previstos en el art. 44, 2° de la entonces vigente LRJyPAC, por ser procedimiento de oficio susceptible de producir efectos desfavorables. Como consecuencia de esta interpretación -la comprobación es un procedimiento sujeto a caducidad- se extrae que las actuaciones realizadas en dicho procedimiento caducado - como los requerimientos de 4 de noviembre de 2013 y 22 de enero de 2015- no interrumpen la prescripción del derecho a procurar el reintegro.

Discrepamos de dicha interpretación. Conforme a la redacción entonces vigente del Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de subvenciones en Illes Balears no había tal 'procedimiento de liquidación' o 'procedimiento de comprobación', sino que únicamente se contemplaba que, tras la presentación de la cuenta justificativa, 'el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad determinante de la concesión o disfrute de la subvención, de acuerdo con la documentación aportada a tales efectos por los interesados' (art. 42,1º) así como que para dicha verificación pueden solicitarse justificaciones documentales complementarias.

Realizada la comprobación de la cuenta justificativa, ésta puede ser favorable sin mayores consecuencias o puede dar lugar a procedimiento para acordar la revocación de la subvención (art. 43) o a procedimiento de reintegro total o parcial (art. 44). Estos procedimientos, en los cuales se valorará con contradicción si concurren las causas para la revocación o el reintegro, sí son procedimientos sujetos a plazo de caducidad. Pero las actuaciones previas de comprobación o revisión de la documentación justificativa no se integran en procedimiento alguno, pues son actuaciones aisladas de control y verificación que pueden dar lugar a posibles requerimientos de complemento de la cuenta justificativa, pero al margen de cualquier procedimiento administrativo contradictorio y sin que pueda anticiparse que éste sea necesariamente de resultado desfavorable. Estas actuaciones aisladas de comprobación no son procedimiento. No hay acuerdo de inicio, no hay trámite de alegaciones ni de prueba, ni propuesta de resolución, ni resolución final susceptible de impugnación. Simplemente verificación de la cuenta justificativa y documentación aportada por el beneficiario que concluye con un informe del que puede derivar la liquidación, el inicio de procedimiento de revocación o el inicio de procedimiento de reintegro.

Al faltar el previo 'procedimiento de comprobación' sujeto al plazo de caducidad general, no sirve el argumento respecto a que las actuaciones de comprobación realizadas en un procedimiento caducado no interrumpen la prescripción. Porque no se realizaron en procedimiento caducado alguno.

Ciertamente ello ha cambiado con la Disposición final 7.4 de la Ley balear 7/2018, de 31 de julio que introduce un art. 42 bis al DL 2/2005. Precepto que, sin indicar que las actuaciones de comprobación son un procedimiento en sí mismo, ahora fija que 'la liquidación de la subvención se tiene que dictar y notificar en el plazo de nueve meses a contar desde la presentación de la justificación por la persona interesada o, en su caso, desde el día siguiente del plazo máximo para presentarla'. Tal plazo, como las circunstancias de su interrupción o las consecuencias de su superación, no son de aplicación, por razones de vigencia de la norma, al caso que nos ocupa.

Cierto es que en la sentencia 474/2018 de 4 de octubre dictada en el rollo de apelación 551/2017, sentencia que es firme en derecho, se confirmó la caducidad del expediente y la prescripción apreciada que el Juez a quo con arreglo al artículo 49-7 de la ley 38/2003 General de Subvenciones de 2003. Sin embargo, nuestra sentencia no constituyó un cambio de criterio de la Sala respecto a que la caducidad para la tramitación del expediente de reintegro comenzaba en el momento de inicio de dicho expediente. Y aquí y ahora reiteramos esa tesis.

Ya hemos dicho que la recurrente defiende que el plazo de duración del procedimiento de reintegro debe iniciarse cuando el SOIB requirió a la actora para aportación de documentación, o sea, el 17 de septiembre de 2015, y que aceptar que el inicio se sitúe en la resolución de 7 de julio de 2016 que da inicio a la tramitación del expediente de reintegro es un fraude de ley. Y esa tesis no la concordamos.

Para que se dé un fraude ley es esencial el juego de dos normas: aquélla cuya letra se sigue, y que actúa como norma de cobertura, y la norma defraudada, que es la que procedería aplicar según su espíritu y finalidad y dados los resultados perseguidos y obtenidos por el agente, contrarios a dicha finalidad. Tal como lo expresa el artículo 6.4 del Código Civil ' Los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir'.

El Decreto legislativo 2/2005 de subvenciones balear, al igual que ocurre con la ley 38/2003 general de subvenciones, permite a la Administración que compruebe la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad determinante de la concesión o disfrute de la subvención. Y ello precisa de la aportación del soporte documental correspondiente por parte de la beneficiaria, que podrá ser requerida para ese menester. Esa actuación comprobadora e investigadora podrá culminar, o no, con la conclusión de que hay causa que justifique la tramitación de un expediente de reintegro total o parcial. En la fase de comprobación, no estamos ante un verdadero procedimiento administrativo, sino en un periodo cuya ratio essendi es la obtención de la información precisa que ha de conducir al razonamiento concluyente sobre si se han cumplido las finalidades y requisitos para las cuales se concedió la subvención. Pretender que desde el mismo momento en que la Administración requiere a la beneficiaria para aportación de documentación, sin saber ésta en ese momento, si concurre o no causa que demuestre un incorrecto proceder de aquella, ya se inicia la caducidad del expediente de reintegro, no lo compartimos, pues esa ignorancia de la Administración en cuanto al resultado de su requerimiento, es la que precisamente enerva la argumentación de la apelante de que existe un fraude de ley, porque bien pudiera ser que de la documentación aportada justifique la beneficiaria con total claridad y precisión que aquella ha realizado la actividad y ha cumplido la finalidad para la cual le fue otorgada la subvención. Para eso es para lo que se hizo el requerimiento, para averiguarlo. Solamente si se desprende de esa documental que pudieron no cumplirse esos fines, entonces es cuando hay causa para la apertura del procedimiento de reintegro, y será en ese procedimiento de reintegro, cuando con trámite de alegaciones y posibilidad de prueba, la beneficiaria podrá defenderse de la acción contra ella dirigida.

Que la Administración liquidara esa suma en la fase de comprobación no se lo impedía el artículo 42, es más, ahora y con la redacción del artículo 42 bis introducido por la Disposición Final Séptima de la ley 7/2018, así lo exige. De forma que, si el mismo día en que liquidó esa suma, la Administración inició el expediente de reintegro, todo lo cual sucedió el 7 de julio de 2016, resulta una actuación diligente por su parte, porque ciertamente desde el momento en que aquella liquidó esa suma, sí conocía la existencia de causa de apertura de expediente de reintegro, y entonces sí que podría defenderse que ya le corría el plazo de caducidad.

Y que la suma fuera la misma en el momento del inicio del expediente, y en la Resolución final del mismo, aunque esta vez con más los intereses moratorios devengados, tampoco ello permite inferir un fraude de ley, porque en la tramitación de ese procedimiento de reintegro, sujeto al principio de audiencia y posibilidad de prueba de la beneficiaria, bien pudiera haberse concluido un resultado distinto según lo acontecido en ese expediente con arreglo a la actividad desarrollada por la beneficiaria.

Por lo tanto, en este caso, practicado el requerimiento para aportación documental el 29 de septiembre de 2015, aportados todos los documentos exigidos por la recurrente el 9 de octubre de 2015, tras el examen y valoración de toda ella, - que es la ratio essendi de esa fase de comprobación-, la Administración concluyó que había causa de reintegro parcial de la subvención y practicó la liquidación el 7 de julio de 2016, de modo que, iniciado el procedimiento de reintegro en esa misma fecha, el inicio del plazo de caducidad se sitúa en ese día 7 de julio de 2016, o sea en la fecha de la resolución de incoación de ese expediente, en este caso coincidente con la fecha de la liquidación. Y con ello concluimos que no concurre caducidad del expediente de reintegro, al haberse resuelto ese expediente por Resolución de 15 de marzo de 2017, notificada a la parte el 4 de mayo de ese año.'

En conseqüència, desestimem l'apel·lació plantejada i confirmem la sentència d'instància en tant va arribar, amb encert, a la conclusió que en el cas no concorria la prescripció de l'acció de reintegrament de la subvenció.

QUART.- Es fa expressa imposició de costes processals a la part apel·lant de conformitat amb l' article 139 de la Llei Jurisdiccional, si més no, però, amb el límit dels 500 € per tots els conceptes tal com preveu el punt 5 i sense perjudici de les limitacions derivades de l'aplicació del punt 7.

VISTels articles esmentats i d'altres disposicions de caràcter general

Fallo

PRIMER.- DESESTIMARel present recurs d'apel·lació contra la sentència número 383 de 28 d'octubre de 2020 dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu número 1 de Palma en el si de les seves actuacions 245/2020 tramitades pel procediment ordinari, la qual CONFIRMEM.

SEGON.- Es fa imposició de costes processals d'aquesta alçada jurisdiccional a la part apel·lant amb el límit dels 500 € per tots els conceptes i sense perjudici de la resta de limitacions derivades de l'aplicació de l' article 139.7 de la Llei reguladora de la jurisdicció.

Contra la present, i conforme a la modificació operada per la Llei Orgànica 7/2015, de 21 de juliol, en quant afecta a la Secció 3era del Capítol III del Títol IV integrada pels articles 86 a 93 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa, hi cap recurs de cassació per a davant el Tribunal Suprem en el termini de 30 dies comptador des del següent a la notificació de la sentència amb la forma prevista als citats articles i amb més prenent- se en compte l'acord de la Sala de Govern del Tribunal Suprem de 26 d'abril de 2016, publicat que fou en el BOE núm. 162 de 6 de juliol de 2016.

Si el recurs hagués de fundar-se exclusivament en infracció de normes emanades de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, serà competent aquest Tribunal.

Així per aquesta nostra sentència ho pronunciem, manem i signem.

PUBLICACIÓ.- Llegida i publicada que ha estat l'anterior sentència pel Magistrat d'aquesta Sala Il·lm. Sr. Gabriel Fiol i Gomila ponent a aquest tràmit d'Audiència Pública, dono fe. El Secretari, rubricat.