Sentencia Administrativo Nº 684/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 30 de Abril de 2003

Encabezamiento

Rollo de Apelación n° 82/03

SENTENCIA N° 684/03

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.

Presidente:

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Magistrados:

D. LUIS MANGLANO SADA

D. FERNANDO NIETO MARTÍN

En la Ciudad de Valencia, a 30 de abril de dos mil tres.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación n° 82/03, interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, representado por la Letrada de sus servicios jurídicos, y por el Centre de Recursos Just Ramírez, representado por la Procuradora Dª. Purificación Higuera Luján, contra la sentencia n° 322/02, de 30 de octubre de 2002, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Valencia, en el recurso contencioso-administrativo n° 388/02.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el juzgado de lo contencioso-administrativo mencionado se remitió a esta Sala el antedicho recurso Contencioso-administrativo junto con el recurso de apelación mencionado.

SEGUNDO.- Repartido el recurso de apelación a esta sección, se formó el correspondiente rollo de apelación y , habiéndose desestimado el recibimiento a prueba, sin que se haya solicitado la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para su votación y fallo el día 29 de abril de dos mil tres.

TERCERO.- En la tramitación del presente rollo se han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente el magistrado D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- Por vía de recurso de apelación se somete a la consideración de esta Sala la adecuación a Derecho de la Sentencia de 30 de octubre de 2002 del citado órgano jurisdiccional, por la que se estimó el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por D. Carlos Miguel y D. Roberto contra la inactividad de la Administración en la ejecución de la Resolución n° U-2857 de 9-5-2001, ordenando el cese inmediato de la actividad del centro de Recursos Just Ramírez por no haberse ejecutado esta Resolución estando obligada la Administración demandada a la adopción de las medidas previstas en el ordenamiento jurídico para la efectiva ejecución de la orden de cese de actividad, que deberá llevarse a cabo en el plazo de un mes , desde la firmeza de esta Sentencia.

Asimismo, dicha Sentencia condena al Ayuntamiento de Valencia al pago a los recurrentes de una indemnización de 3.005 ,6 euros a cada uno de los demandantes , en concepto de daños morales, con expresa condena a la demandada y codemandada al pago de las costas.

SEGUNDO.- Para el debido conocimiento y Resolución del recurso, conviene partir de los siguientes hechos resumidos:

D. Carlos Miguel y D. Roberto presentaron recurso Contencioso- Administrativo contra el Ayuntamiento de Valencia por considerar que no ejercía de forma completa y eficaz sus competencias a fin de evitar la actividad del Centre de Recursos Just Ramírez de Bar y Sala de conferencias en la CALLE000 n° NUM000, bajo, puesto que, si bien consta que el 9-5- 2001 ordenó el cese inmediato de dicha actividad y en diversas ocasiones precintó el local y denunció los hechos ante la jurisdicción penal (6 actas de denuncia, precintos, denuncias al juzgado y 13 expedientes sancionadores), lo cierto es que dicho local continuaba desarrollando no sólo la actividad de bar y sala de conferencias sino también la de ambientación musical , con actuaciones en directo, pese a los requerimientos, expedientes y precintos del Ayuntamiento de Valencia, sin que en momento alguno llegara a contar con la preceptiva licencia de apertura y actividad.

El hecho innegable e incontrovertido es que el local citado continuaba con su actividad, produciendo molestias y ruidos a los vecinos en horas nocturnas, sin contar con ningún tipo de autorización municipal para ello, lo que implicaba dos consecuencias: el Ayuntamiento de Valencia no ejercía de forma eficaz sus competencias y los vecinos sufrían molestias.

Tales apreciaciones llevaron a la Juzgadora de instancia a estimar el referido recurso Contencioso- Administrativo, condenando la inactividad de la Administración demandada y ordenando que adoptara las necesarias medidas para el cese de la actividad , al tiempo que reconocía el Derecho de los recurrentes a ser indemnizados por las molestias sufridas.

La Corporación apelante argumenta que el Juzgado es incompetente para fijar una indemnización por responsabilidad patrimonial, que tal acción no cabe en un procedimiento abreviado, que es incierto que se haya producido inactividad administrativa, y que resulta improcedente tanto la indemnización fijada como la condena al pago de las costas procesales.

Por su parte, el Centre de Recursos Just Ramírez apela la Sentencia 322/02 por considerar improcedente la indemnización , por entender que la materia y el uno de procedimiento no permite fijar tal indemnización, por estar ya ejecutada la Resolución administrativa de cese de la actividad, por error al no apreciar la Sentencia la existencia de licencia de actividad y apertura, obtenidas por silencio Administrativo.

TERCERO.- Entrando a examinar el recurso de apelación , convendrá estructurar adecuadamente las acciones ejercitadas por la demanda y la congruencia de la Sentencia, en orden a determinar su conformidad o disconformidad a Derecho.

En primer lugar, la parte actora impugna lo que considera una inactividad administrativa, es decir, partiendo de la existencia de un mandato municipal firme e inatacable de cese de actividad (resolución U-2857, de 9-5-2001) llega a la conclusión de que no se han adoptado los medios necesarios para garantizar el cumplimiento de tal orden, lo que supone una transgresión del ordenamiento jurídico y unas consecuencias lesivas (ruidos y molestias) para los vecinos.

En segundo lugar, se pretende en sede jurisdiccional la adopción de medidas que posibiliten el efectivo cese de la actividad , compeliendo a la Administración para que ejercite sus competencias en orden a hacer cumplir sus propias resoluciones.

En tercer lugar, se ejercita una acción indemnizatoria consecuente con lo anteriormente expuesto, pretendiendo con ello una compensación moral por la pérdida de tranquilidad y descanso, por la vulneración de su derecho a la intimidad personal y familiar, de su Derecho a la salud y por los continuos conflictos y denuncias que la situación venía exigiendo.

Pues bien, la sentencia de instancia examina los argumentos y pretensiones de las partes, estimando los deducidos en la demanda por considerarlos procedentes, debiendo revisar esta Sala estos pronunciamientos jurisdiccionales en su necesaria relación con el ordenamiento jurídico y con los argumentos de las partes.

CUARTO.- La Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998 establece en sus arts. 25.2, 29 , 32.1 y 71 la configuración de la inactividad de la Administración como un nuevo supuesto de impugnación en sede Contencioso-administrativa , de manera que, además de las disposiciones generales y los actos, expresos o presuntos, de la Administración, también resulta admisible el recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la misma.

Tal posibilidad ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 294/1994, de 7 de noviembre, cuando sentó el principio de que "de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisívo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los Derechos e intereses legítimos de los ciudadanos".

A ello debe añadirse que los artículos 103.1, 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública , positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las Sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995 , de 7 de febrero, y 136/1995, de 25 de septiembre, sientan que "...el orden Contencioso- Administrativo... ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva , como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los Derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados". Más recientemente, la S.T.C. 86/1998, de 21 de abril, ha insistido en esta vía , que alcanzaría poco después rango normativo.

En efecto, los Derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva queda vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus Derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, señala que "...El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente Sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas".

A tenor del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la inactividad de la Administración se produce cuando la Administración no ejecute sus actos firmes", situación que permite a "los afectados solicitar su ejecución , y sí ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Resulta evidente a las alturas históricas en que se encuentra nuestra sociedad, sujeta a las reglas del estado de Derecho, no basta con que la jurisdicción Contencioso- Administrativo revise actos y disposiciones administrativas sino que, además, y en beneficio del interés general y de los interesados, la Administración debe someterse al Derecho en todas las actuaciones que realice en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal corresponde, lo que debe necesariamente suponer el control jurisdiccional de las inactividades u omisiones de actuaciones debidas , que deben someterse al imperio de la ley.

La mejor plasmación del incumplimiento por la Administración de sus obligaciones está en la falta de autotutela ejecutiva, por la que el Ayuntamiento de Valencia hubiera debido utilizar su legítima potestad coactiva para llevar su acto firme, su título ejecutivo, a cumplimiento pleno, frente a los destinatarios que la obstaculizaban. La ejecución forzosa de la orden de cese de la actividad implicaba llevar a su aplicación práctica , en el terreno de los hechos , la declaración que en la misma se contenía, no obstante la resistencia, activa o pasiva, del obligado a su cumplimiento. Es el artículo 95 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el que formula el principio general de autotutela coactiva con fines de ejecución forzosa, regulando el artículo 96 de dicho texto legal los medios de los que dispone la Administración. Entre los medios de ejecución forzosa, consta que la Corporación Valenciana acudió al de ejecución subsidiaria mediante el precinto del local, que resultó insuficiente a la vista de que se vulneró y prosiguió la actividad no autorizada , dando con ello causa a lo que debe considerarse una inactividad administrativa.

El artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional contempla el remedio judicial a la ya expuesta inactividad administrativa, lo que nos lleva a dos tipos posibles de intervención judicial: la intervención no sustitutoria, por la que el órgano jurisdiccional declara ilícita la pasividad de la Administración y le ordena que actúe, sea limitándose a indicar a la Administración que actúe, sin especificar el contenido de la actuación impuesta, sea, además, indicando a la Administración el contenido de la acción que debe realizar. Por el contrario, la intervención sustitutoria representa el grado máximo de intervención y consiste en que el órgano judicial dicta el acto sustituyendo a la Administración.

En concordancia con lo dispuesto por la norma antedicha , los arts. 71.1 y 108 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa regulan las medidas a adoptar en caso de estimar un recurso planeado contra la inactividad administrativa.

Así pues, la regulación legal de la inactividad permite a los órganos Contencioso- Administrativos revisar los supuestos de inactividad administrativa, declarando su ilicitud, en su caso, y adoptando las medidas necesarias para restablecer la legalidad vulnerada.

QUINTO.- En el presente supuesto litigioso, se ha utilizado por los demandantes el procedimiento abreviado previsto legalmente (artículo 29.2 en relación al artículo 78 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa), denunciándose la inactividad del Ayuntamiento de Valencia frente al reiterado funcionamiento de un local que no cuenta con licencia de apertura y que supone una seria molestia para los vecino afectados.

Pues bien, tras la prueba practicada en el proceso de instancia y de la lectura del expediente Administrativo, se desprende sin género de dudas dos hechos relevantes:

Uno. Que el local sito en el bajo de la CALLE000 n° NUM000 de Valencia carece de licencia de apertura y de actividad , lo que inviabiliza jurídicamente cualquiera de las actividades que, según parece, allí se desarrollan, tales como la de bar, sala de conferencias, ambiente musical o conciertos en directo. Tal como exige el art. 2 de la Ley autonómica 3/89, de 2 de mayo, el desarrollo de las actividades sujetas a esa Ley requerirá la previa obtención de licencia municipal, por el procedimiento establecido: necesaria adecuación al planeamiento municipal , informes técnicos municipales de carácter provisional, período de información pública y remisión del expediente a la Comisión Provincial de Calificación de Actividades junto con informe razonado, calificación de la actividad por la Comisión tras los preceptivos informes técnicos, acuerdo de dicha Comisión con remisión del expediente al Ayuntamiento y concesión o denegación de la licencia solicitada.

Dos. Que en fecha 9 de mayo de 2001 el Ayuntamiento de Valencia dictó la Resolución U- 2857, por la que se ordenaba el cese inmediato de la actividad del Centre de Recursos Just Ramírez, siendo consentido, firme e inatacable dicho acto. Sin embargo , resulta patente que dicha Corporación municipal ha sido incapaz de practicar su potestad de autotutela con un mínimo de eficacia, pues el local de autos ha continuado con su actividad , sin que las diversas denuncias al Juzgado o aperturas de expedientes sancionadores excusen la inactividad del Ayuntamiento demandado: no ha adoptado las medidas necesarias para el efectivo cumplimiento de su orden de cierre.

Resulta insostenible el argumento del Ayuntamiento de Valencia de que no existe inactividad por el hecho de que ha habido actividad tendente a posibilitar el cierre de un local ilegal y molesto para los vecinos, por la sencilla razón de que los actos se ejecutan o no se ejecutan, la autotutela administrativa ambiental se ejercita o no se ejercita, pero en forma alguna cabe separar acción y resultado, y éste es a todas luces ineficaz, hasta el punto que hasta el presente de nada ha servido el procedimiento Administrativo si el local sin licencia no se ha cerrado, si las molestias y ruidos continúan , si existe una actividad no sujeta al ordenamiento jurídico, si se discriminan positivamente conductas irregulares en detrimento de la paz jurídica y el descanso vecinal.

No debe olvidarse que el artículo 103.1 de la Constitución Española apunta que la Administración pública debe regirse conforme al principio de eficacia, lo que también exige el artículo 6.1 de la Ley 7/19985, de 2 de abril y el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, lo que nos debe llevar a la idea de resultado, es decir, es el resultado, los logros de la actuación administrativa lo que suministra el concepto nuclear del principio constitucional de eficacia , siempre conforme y en congruencia con el ordenamiento jurídico. La eficacia supone la actuación encaminada a la progresión exigible en el logro de los resultados conformes y en su caso queridos por el ordenamiento jurídico.

Pues bien, el hecho de que la orden de 9-5-2001 no se haya ejecutado supone una trasgresión del principio de eficacia administrativa e implica una pasividad enmarcable en el concepto de inactividad administrativa, de la que es responsable el ayuntamiento de Valencia y sobre la que acertadamente se pronuncia la Sentencia de instancia.

SEXTO.- Esta Sala considera correcta la condena de la inactividad municipal y debe entender que el fallo de la Sentencia debe , precisamente , establecer los mecanismos necesarios para reponer la situación a su orden debido: el cierre de un local sin licencia.

La parte dispositiva de la Sentencia apelada condena a la Administración demandada "a la adopción de las medidas previstas en el ordenamiento jurídico para la efectiva ejecución de la orden de cese de actividad, que deberá llevarse a cabo en el plazo de un mes desde la firmeza de esta Sentencia".

Dicho pronunciamiento es congruente con la pretensión de unos ciudadanos de obtener tutela judicial frente a la inactividad municipal y el hecho de que un local se encuentre abierto sin licencia y desarrollando una actividad causante de molestias y ruidos. El cumplimiento del fallo por la administración debe enmarcarse en el ámbito de lo previsto en los artículos 71.1-c) y 108 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y en la potestad de autotutela del Ayuntamiento de Valencia, que deberá ejercitar sus prerrogativas a tenor de lo dispuesto en los artículos 95 , 96.1- b) y 98 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, en particular mediante la adopción de las medidas de ejecución forzosa por medio de ejecución subsidiaria, coadyuvando la eficacia con el respeto a sus propios actos firmes y a las resoluciones judiciales.

SÉPTIMO.- Cuestionan las partes apelantes la competencia, el cauce procesal y la procedencia material de la indemnización por daños morales fijada en la Sentencia 322/02 a favor de los recurrentes.

Sin embargo, tales motivos impugnatorios deben ser desestimados por las siguientes razones:

a) El cauce procedimental escogido y aceptado por las partes , el abreviado, es el correcto para las acciones impugnatorias de la inactividad administrativa, tal como ya se comentó anteriormente y así lo dispone explícitamente el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa. Será , pues el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo el competente por razón de la materia para revisar y resolver la cuestión principal planteada por la demanda, lo que arrastrará las cuestiones complementarias que se susciten en el transcurso del proceso, como son las referidas a las indemnizaciones solicitadas por los daños y perjuicios derivados de la inactividad municipal.

En efecto, si el artículo 31.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa permite que las partes pretendan en sus demandas el reconocimiento de una situación jurídica individualizada , si ello también viene dado como efecto de su acción principal y motivada por la anulación de la actuación administrativa objeto de impugnación (la inactividad municipal), no cabrá duda que la pretensión indemnizatoria podrá ser formulada dentro del mismo ámbito del proceso en estricta aplicación de la norma antedicha y del artículo 71.1-d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , así como de conformidad con el principio de tutela judicial efectiva y con el de economía procesal.

b) Por el contrario , resulta inaceptable restringir la cuestión y pretender que estamos ante una autónoma y específica acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuya competencia sería de este Tribunal, pues ello supone una visión excesivamente formalista del Derecho Administrativo y de las normas del proceso Contencioso-Administrativo, pues no nos encontramos sino ante el ejercicio complementario de una acción como consecuencia de otra de competencia de los Juzgados, cuyo marco legítimo puede ser el mismo. Lo contrario impediría, por ejemplo, que con la anulación de un acto Administrativo no pudiera resarcirse a la parte con los gastos del procedimiento (aval, honorarios de Notario, etc.) , obligando con ello al ejercicio de una nueva acción en detrimento de la adecuada tutela judicial y de la necesaria economía procesal.

c) Respecto al contenido de la responsabilidad patrimonial apreciada por la Sentencia de instancia, no cabe duda que en el proceso se acreditaron los requisitos establecidos por los arts. 139 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 223 del reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las CCLL. y art. 106.2 de la Constitución Española, tal como viene siendo interpretado por las Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 1988 , 3 de abril de 1990, 13 de octubre de 1990, 21 de marzo de 1991 y 18 de enero de 1995, que fijan un triple requisito para apreciar la existencia de una obligación indemnizatoria de la Administración: un daño o lesión patrimonial antijurídica, injustificable y evaluable; que sea consecuencia objetiva , directa y exclusiva del funcionamiento normal o anormal de la Administración y, en tercer lugar, relación de causalidad entre el primero y el segundo de los requisitos enunciados, sin que exista fuerza mayor.

En el presente litigio , se produjo una daño moral evidente a los actores (molestias y ruidos reiterados, continuas denuncias y actuaciones, falta de respeto a la vida privada y al disfrute de sus domicilios, etc.) que ni estaba justificado ni tenían que soportar, como consecuencia de la inactividad y falta de eficacia de los servicios municipales competentes, existiendo nexo causal entre aquél y éstas, resultando ponderada y adecuada la cuantificación de la indemnización, a tenor de los diversos pronunciamientos de esta Sala sobre la misma cuestión.

Finalmente , resulta sorprendente la actividad procesal de la representación del Centre de Recursos Just Ramírez, que en lugar de encaminar su estrategia a la legalización de un local y a la adopción de las necesarias medidas de seguridad e insonorización del mismo, pretende preservar una situación a todas luces ilegal, con absoluto desprecio a los Derechos y libertades de sus vecinos. No resultará, pues, inadecuado que la Juzgadora de instancia considere que existe temeridad procesal y le condene al pago de las costas, que deberá compartir con la Administración demandada a fin de que el recurso no pierda su legítima finalidad, de conformidad al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

OCTAVO.- Así pues, deberán desestimarse los recursos de apelación y , de conformidad al art. 139.2 L.J.C.A. , procede- rá hacer expresa imposición de las costas de esta segunda instancia a las partes recurrentes por mitad.

Fallo

Desestimamos los recursos de apelación interpuestos por el ayuntamiento de Valencia, representado por la Letrada de sus servicios jurídicos, y por el Centre de Recursos Just Ramírez, representado por la Procuradora Dª. Purificación Higuera Luján, contra la Sentencia n° 322/02, de 30 de octubre de 2002, dictada por el juzgado de lo contencioso-administrativo n° 2 de Valencia , en el recurso Contencioso-administrativo n° 388/02, con expresa imposición de las costas de esta segunda instancia a la partes apelantes por mitad.

Notifíquese a las partes esta resolución, contra la que no cabe recurso alguno.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, devuélvanse los autos al Juzgado de su procedencia con testimonio de la misma para su ejecución.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala , de lo que, como Secretario de la misma, certifico. Valencia , en la fecha anteriormente citada.