Sentencia Administrativo Nº 684/2014, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 190/2013 de 26 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00684/2014

PONENTE: D. JOSE RAMON CHAVES GARCIA

RECURSO NÚMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 190/2013.

RECURRENTE:ASOCIACION NACIONAL DE EDITORES Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (ANELE).

ADMINISTRACION DEMANDADA:CONSELLERIA DE CULTURA, EDUCACIÓN E ORDENACION UNIVERSITARIA.

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

BENIGNO LOPEZ GONZALEZ.- Pte.

JULIO CESAR DIAZ CASALES

JOSE RAMON CHAVES GARCIA

A CORUÑA, veintiséis de noviembre de dos mil catorce.

En el recurso contencioso-administrativo que, con el número PO. 190/2013, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por ASOCIACION NACIONAL DE EDITORES Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (ANELE), representada por el Procurador D. JAVIER BEJERANO FERNANDEZ y dirigida por el Letrado D. ALFONSO LOPEZ LOPEZ, frente a la Orden de fecha 29/05/2013 de la Consellería de Cultura, Educación y O.U., sobre determinación periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares. Es parte la Administración demandada la CONSELLERIA DE CULTURA, EDUCACION E ORDENACION UNIVERSITARIA, representada y dirigida por LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA.

Es ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE RAMON CHAVES GARCIA.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito en el que, en el que en síntesis, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que se estimaron pertinentes, se acabó suplicando que se dictase sentencia por la que 'se estime la demanda, declarando la nulidad de la Orden impugnada, con lo demás a Derecho que proceda'.

SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.

TERCERO.- Declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo la de indeterminada.

Fundamentos

PRIMERO .- Es objeto de impugnación por la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) la Orden de 29 de Mayo de 2013 de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, por la que se determina el periodo de vigencia de los libros de texto y demás materiales curriculares (DOG 30/5/13).

El recurso de fundamenta en varios motivos: a) la ausencia de audiencia a las empresas editoriales, ni directamente ni a través de las asociaciones empresariales en que están representadas (entre ellas ANELE, con vulneración del ar.42.3 de la Ley 16/2010 de Organización y Funcionamiento de la Administración General y del Sector Público Autonómico de Galicia; la audiencia se imponía porque el contenido de la disposición consiste exclusivamente en prohibir la renovación de libros de texto por seis años con lo que afecta únicamente al sector editorial que verá limitada su actividad a un año de cada sexenio; se considera insuficiente la información pública desde la web sobre el proyecto; b) Vulneración de la jerarquía normativa pues el contenido de la Orden vulnera la Disposición adicional cuarta, apartados 1 y 2 de la LO 2/2006, de Educación , que reconoce a centros y profesores la libertad de adoptar en uso de su autonomía pedagógica (27 CE y 20 CE), los libros de texto que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas, y por otro lado, suprime cualquier tipo de autorización previa de la Administración educativa para la edición y adopción de los libros de texto ( lo que encierra la necesidad de autorización para sustituir los libros antes del plazo de seis años). C) De hecho el Decreto 89/1993 regula la autorización de material educativo y es inaplicable al contravenir la LO 2/2006. Además modifica ese Decreto ampliando el plazo de cuatro años de vigencia a seis, de manera que la Orden del Consejero vulnera el Decreto que le autoriza a desarrollarlo pero no a modificarlo; E) La Orden vulnera el art.1 de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia , al impedir la sustitución de los libros de texto durante un período de seis años, se restringe la competencia del sector editorial a una vez cada sexenio; solo por Ley formal puede limitarse la competencia así. En conclusiones se añadió que la Disposición Adicional 3ª de la LOCE fue derogada por la LOE ya que su Disposición Transitoria solo mantiene la disposiciones anteriores para 'las materias cuya regulación remite la presente ley a ulteriores disposiciones reglamentarias, y en tanto estas no sean dictadas, serán de aplicación en cada caso, las normas de este rango que lo venían siendo a la fecha de entrada en vigor de esta ley, siempre que no se opongan a lo dispuesto en ella' ( la LOE no se remite a desarrollo reglamentario en esta materia, unido a que las Disposiciones Transitorias no admiten interpretación extensiva o analógica, art.4.2 del Código Civil ). También se rechazó que la Orden tuviera vocación transitoria en vísperas de la nueva Ley educativa pues continua vigente; asimismo se consideró sin fuerza jurídica e irrelevantes las referencias de la Administración a la inminencia de nuevos formatos digitales o la existencia de otras Comunidades Autónomas con medidas de plazos similares.

Por la Xunta de Galicia se efectuó contestación a la demanda y se adujo: a) Que la STSXG de 26 de Noviembre de 2008 (PO 852/2006) ya declaró expresamente válida una Orden gallega que fijaba un periodo de vigencia en esta materia educativa, confirmando la legalidad de la Disposición Adicional 3ª de la LO 10/2002, de 23 de Diciembre, de Calidad de la Educación, vigente a tenor de la transitoria 11ª de la LOE 2/2006, de 3 de Mayo de Educación; b) El art.6.2 del Decreto 89/1993 fija una vigencia mínima de 4 años aunque razones de tipo pedagógico permitirán sustituirlos antes de ese período mínimo de vigencia. Así, la Orden respeta esa vigencia mínima y fija el límite de 6 años, por lo que se limita a desarrollar la norma. C) El interés comercial de la actora no puede prevalecer sobre los intereses docentes y pedagógicos; d) La publicidad de la Orden se satisface con la publicación del proyecto en la página web de la Consellería el 15 de Mayo de 2013 sin que formulase alegaciones la Asociación; además no cabe imponer la audiencia cuando estamos ante asociaciones o colegios de carácter voluntario y que representan intereses corporativos, según reiterada jurisprudencia; e) La finalidad de la Orden es combinar los beneficios derivados del sistema de ayudas para la adquisición de libros de texto con los mecanismos de reutilización, de lo que derivan otros efectos positivos como aliviar la carga económica familiar de adquisición de libros de texto. Además al tiempo de dictarse la Orden se valoró la inminencia de la vigencia de la LO 8/2013, de 9 de Diciembre para la mejora de la calidad educativa, lo que de no prorrogarse la vigencia de los libros de texto preexistentes, supondría un cambio antieconómico a sabiendas del cambio al curso siguiente por imperativo legal. Junto a ello la coexistencia con los formatos digitales de libros de texto aconsejan la medida de transición. No se contraviene la libre competencia ni la libertad pedagógica porque existen razones objetivas para ello; f) Muchas Comunidades Autónomas preceptúan sobre ese período de vigencia (Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía, Madrid). Se insistió en la vigencia de la Disposición Adicional Tercera de la LO 10/2002 (plazo mínimo de cuatro años) al amparo de la Disposición Transitoria Undécima de la LO 2/2006 , de 3 de Mayo de Educación. Es más, aunque la LOE no establezca un período mínimo de vigencia, no prohíbe que lo fije un Decreto, ya que al tiempo de publicarse el Decreto 89/1993, la LOGSE no recogía un período de duración y se regía por un Decreto del año 1974.

SEGUNDO .- Con carácter previo precisaremos que estamos ante la impugnación por una asociación empresarial de una Orden Ministerial autonómica que a su vez se dicta en aplicación de un Decreto autonómico.

En concreto, se trata de la impugnación por la del por la Asociación Nacional de Editores de Libros y Material de Enseñanza (ANELE) de la Orden de 29 de Mayo de 2013 de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria, dictada en uso de las facultades conferidas en la disposición adicional primera del Decreto 89/1993, de 19 de abril por el que se regulan determinados aspectos en materia de libros de texto y materiales curriculares para las enseñanzas en régimen general (DOG núm. 78, de 27 de abril).

A continuación abordaremos cada uno de los motivos impugnatorios vertidos en la demanda.

TERCERO .- Falta de audiencia de la entidad representativa recurrente.

Para la parte recurrente resulta insuficiente la publicación del proyecto de disposición en la web, mientras que para la Administración ese trámite público de alegaciones bastaba para que la Asociación recurrente formulase alegaciones, sin que hubiese hecho uso de este derecho en la tramitación del reglamento impugnado.

Pues bien, partiremos del art.42.2 de la Ley 16/2010 , sustancialmente similar a su homólogo estatal ( art.24.1 c, de la Ley 50/1997 ) que establece '3. Los proyectos que afecten a los derechos e intereses legítimos de determinados grupos o sectores de la ciudadanía serán sometidos a audiencia de éstos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles. La decisión sobre el procedimiento escogido para la audiencia será debidamente motivada en el expediente. Este trámite no será necesario si las organizaciones o asociaciones mencionadas ya hubiesen participado en el procedimiento por medio de informes o consultas.'

Pues bien, sobre la interpretación jurisprudencial en materia de participación pública al tiempo de elaboración de reglamentos, el estado de la cuestión lo ha resumido la reciente STS del 21 de febrero de 2014 (rec. 954/2012 ), idéntica a la anterior STS del 22 de enero de 2013 ( rec. 461/2010 ): 'Nuestra jurisprudencia ha venido indicando en referencia a la infracción del artículo 105 a) de la Constitución , que establece que: «La ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten», desarrollado en el artículo 24 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno , que dispone en su apartado 1.c), párrafo primero, que: 'Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición', esta Sala ha declarado en la sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 70/2000 ) acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998 , 13 de noviembre de 2000 , 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre de 2003 , que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general 'preceptivamente impuesta' y que 'requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad', debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan 'por Ley' la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto' (fundamento de derecho segundo de la Sentencia de 31 de enero de 2.012 -RCA 1/432/2.010 -).'

Así pues, ANELE no ostenta la representación por Ley del sector editorial en materia escolar y por ello, en principio, no resultaba obligada la concesión de audiencia o alegaciones específicas.

De hecho la Orden autonómica impugnada es un desarrollo del Decreto 89/1993, siendo de destacar como factores adicionales que coadyuvan a considerar innecesario el trámite de audiencia específica: A) Que tampoco el Decreto de cobertura contó con audiencia a la entidad representativa de las editoriales; B) Que la queja de la parte recurrente se vertebra en la demanda sustancialmente frente a la prohibición temporal de cambio de libros escolares, pero ignorando que la Orden impugnada es desarrollo de la habilitación del citado Decreto, ya que esté tácitamente autoriza un segundo reglamento de rango inferior que fije un período temporal diferente respetando el 'mínimo de cuatro años'. O sea, la Orden se limita a hacer uso de una autorización en cuanto a la concreción o precisión de un plazo mas amplio, pero sin innovar fijando ex novo el criterio de limitación temporal pues, como hemos subrayado, la misma venía explicitada en el Decreto 89/1993, la cual no consta haya sido invalidada ni impugnada directa o indirectamente en el presente litigio ( la demanda se esfuerza en reivindicar su 'inaplicación'); C) Que la Asociación recurrente es de ámbito territorial nacional pero ello no alcanza considerar implícita la existencia de un núcleo representativo específico que demande expresa participación en una regulación autonómica; D) Que la Asociación recurrente no es la destinataria del criterio fijado por la Orden impugnada, sino la Administración educativa y los centros escolares, al margen de que indirectamente afecte a su escenario de expectativas de mercado, pero como tales expectativas carecen de fuerza para aceptar el salto cualitativo que pretende dar por hecho la demanda de que la Asociación recurrente es destinataria y afectada directa por la disposición autonómica impugnada.

CUARTO .- Conculcación del principio de jerarquía normativa

La demanda esgrime la ilegalidad del reglamento autonómico impugnado puesto que el Decreto 89/1993 regula la autorización de material educativo y ello contraviene la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOCE).

Este planteamiento no puede aceptarse. En primer lugar, porque el amparo de la Orden aquí impugnada radica en la Disposición Adicional Primera del Decreto 899/1993 que sencillamente indica de forma genérica: 'Se faculta al Conselleiro de Educación e Ordenación Universitaria para que dicte todas las disposiciones que exija el desarrollo y ejecución del presente Decreto'; y en segundo lugar, porque la 'autorización' a que alude la rúbrica y el contenido primordial del Decreto citado 899/1993, fue desarrollada por Orden de 15 de Noviembre de 1994 sobre autorización de libros de textos y otros materiales curriculares para las enseñanzas de régimen general (DOG 26/12/1994), la cual fue objeto de derogación por la Disposición Adicional 4ª de la LOCE ( ' La edición y adopción de los libros de texto y demás materiales no requerirán previa autorización de la Administración educativa'), pero ese ámbito es muy distinto de la autorización aquí debatida y plasmada por la Orden recurrida. Lo que proscribe la LOCE es la autorización de la 'edición y adopción de libros de texto' cuando tiene por objeto llevar a cabo un control ideológico, pedagógico o lesivo de la libertad de cátedra o libre expresión, pero es muy distinto de la Orden impugnada, en que tras sentar una regla temporal general, se supedita la excepción a la autorización para poder fijarse un período inferior, esto es, aplicar un beneficio si circunstancias excepcionales lo aconsejan.

QUINTO .- Extralimitación de la Orden impugnada respecto del Decreto que desarrolla

La demanda aduce que el reglamento autonómico modifica el citado Decreto 89/1993 al ampliar el plazo de cuatro años de vigencia a seis, de manera que la Orden del Consejero vulnera el Decreto que le autoriza a desarrollarlo pero no a modificarlo.

Este motivo hemos de descartarlo partiendo del simple cotejo del Decreto 89/1993 y la Orden que lo desarrolla en el particular litigioso.

El Decreto 89/1993 establece en su Disposición Adicional 3ª, apartado 4 : 'Con carácter general, los libros de texto y materiales curriculares no podrán ser sustituidos por otros durante un período mínimo de cuatro años. Excepcionalmente, cuando la programación docente lo requiera, las Administraciones educativas podrán autorizar la modificación del plazo anteriormente establecido'.

Y la Orden de 29 de Mayo de 2013 de la Consellería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria dispone :' 1. Determinar como período de vigencia de los libros de texto y materiales curriculares para las enseñanzas de régimen general seis (6) cursos académicos, contados desde su elección.'

Pues bien, la simple lectura de la citada Disposición Adicional 3ª revela que el primer párrafo fija la regla general 'período mínimo de cuatro años'.

Y si bien el segundo párrafo remite la excepción a condiciones de 'Programación docente', criterio distinto de las claves manejadas en el Preámbulo de la Orden impugnada (austeridad y eficiencia de recursos económicos de la Administración y las familias), lo cierto es que esta excepción es para la fijación de un 'período mínimo distinto',pero no para fijar un período superior al mínimo, pues esta determinación no constituye excepción al 'plazo mínimo de cuatro años' sino justamente aplicación y respeto a su determinación puesto que el reglamento quiere que las disposiciones que lo desarrollen respeten ese mínimo de cuatro años.

Y es que si el Decreto hubiere querido fijar un período de 'cuatro años' vinculante, el adverbio 'mínimo' sería superfluo, de manera que el destinatario del límite de plazo mínimo de cuatro años es la autoridad autonómica llamada al desarrollo del reglamento, el Conselleiro, que en la Orden impugnada fija el plazo de seis años, que por tanto respeta el mínimo de 4 predeterminado por el Decreto.

Por tanto, no hay lesión al principio de jerarquía normativa.

SEXTO .- Ausencia de amparo legal expreso para la medida restrictiva temporal

La demanda insiste en la ausencia de expresa habilitación legal para fijar un plazo que imponga la vigencia de los libros de escolaridad. Se expuso que no cabe invocar como habilitación legal para tal medida a la Disposición Adicional 3ª de la LOCE (Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre ) pues fue derogada por la LOE (Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación), desde el momento en que su Disposición Transitoria solo mantiene la disposiciones anteriores para 'las materias cuya regulación remite la presente ley a ulteriores disposiciones reglamentarias, y en tanto estas no sean dictadas, serán de aplicación en cada caso, las normas de este rango que lo venían siendo a la fecha de entrada en vigor de esta ley, siempre que no se opongan a lo dispuesto en ella'; añade el demandante que la LOE no se remite a desarrollo reglamentario en esta materia, unido a que las Disposiciones Transitorias no admiten interpretación extensiva o analógica, art.4.2 del Código Civil .

Esta construcción se desploma desde el momento en que la Disposición Transitoria de la LOE no contiene una suerte de congelación de rango para las materias en las que no se remite expresamente al reglamento. La Disposición Transitoria de la Ley sencillamente incorpora una cláusula de estilo que para evitar vacíos o lagunas reglamentarias, establece la subsistencia transitoria de las normas reglamentarias preexistentes que no contradigan a la nueva Ley; cuando se 'remite la presente ley a ulteriores disposiciones reglamentarias' debe entenderse que comprende tanto la remisión expresa como la remisión tácita ya que es innegable que todas aquellas normas reglamentarias que no contradicen a la nueva Ley, que no han sido objeto de derogación expresa y que no invadan terrenos sometidos a reserva de ley constitucional, cuentan con vigencia derivada del art.2.2 del propio Código Civil ( 'las leyes solo se derogan por otras posteriores') así como con el anclaje o amparo en la habilitación genérica que en favor del Consejo de Ministros establece la propia Constitución ( art.97 CE ). En otras palabras, coexisten perfectamente ajustados a derecho los reglamentos ejecutivos con amparo directo e inmediato en habilitaciones expresas de la Ley ( aunque previos a la misma, por fuerza de la Disposición Transitoria) como los reglamentos ejecutivos con amparo indirecto, mediato o tácito en la habilitación genérica constitucional ( art.97 CE y concordante de los Estatutos de Autonómica respecto del Consejo de Gobierno).

Pero es más, no estando en materia sujeta a reserva de ley formal, el Ejecutivo gallego podía acudir a la disposición reglamentaria sin precisar de previa habilitacion, pues como afirmó la STS 19 de febrero de 2014 (rec. 3617/2012 ) , con ocasión de la impugnación del Decreto Canario que regula esta materia de inspección técnica de vehículos, pero abordando la cuestión de si es posible un reglamento al margen de habilitación legal en ámbitos ajenos a la resera de ley :' tal como dejamos establecido en la citada Sentencia de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2006 ) en relación con la materia de transportes -por lo demás estrechamente conectada con la actividad de inspección técnica de vehículos-, no existiendo una reserva de ley, la Comunidad Autónoma tiene plena potestad para escoger el rango normativo de su regulación 'ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley' (fundamento de derecho segundo).

Así pues, al no existir reserva de ley sobre la materia -en contra de lo que supone la parte- y tener la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre la materia de industria -con respeto a la ordenación estatal de la economía y demás previsiones constitucionales contenidas en el artículo 31.2 del Estatuto de Autonomía- y, en fin, teniendo plena disponibilidad para escoger el rango normativo de la regulación, debe descartarse el motivo, sin necesidad de entrar en la cuestión sobre la que se extiende la recurrente respecto a si el Decreto impugnado puede propiamente calificarse de reglamento independiente u organizativo, calificaciones que no afectan a su legalidad, que se funda en las razones vistas.'

Por tanto, además de estar ante un reglamento que no invade materia propia de reserva legal y que no precisaría de ley habilitante expresa, mantenemos sustancialmente en lo que aquí interesa, lo dicho en nuestra STXG de Galicia del 26 de noviembre de 2008 (rec. 852/2006), referido a la impugnación del programa autonómico gallego de gratuidad de libros de texto ' la disposición adicional 3ª de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación , que debe considerarse vigente por mor de la transitoria 11ª de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ('En las materias cuya regulación remite la presente Ley a ulteriores disposiciones reglamentarias, y en tanto éstas no sean dictadas, serán de aplicación, en cada caso, las normas de este rango que lo venían siendo a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, siempre que no se opongan a lo dispuesto en ella'), dispone que 'Con carácter general, los libros de texto y materiales curriculares adoptados no podrán ser sustituidos por otros durante un período mínimo de cuatro años', lo cual coincide con el contenido del artículo 1º, apartado 5, de la Orden, según el cual 'Estos materiales deberán ser reutilizables por el alumnado durante cuatro años al igual que los libros de texto'.

SEPTIMO .- Vulneración de la libre competencia.

La demanda insiste en que la Orden impugnada vulnera el art.1 de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia , pues al impedir la sustitución de los libros de texto durante un período de seis años, restringe la competencia del sector editorial a una vez cada sexenio.

Considera la Sala que la Orden impugnada adopta medidas que no van contra el mercado ni lesionan la libre competencia.

La Orden impugnada se limita a fijar el período de tiempo por seis años en que se prohíbe la sustitución de los libros con el fin de garantizar la vida útil de los mismos y con ello menores costes para la Administración y usuarios.

Se trata de una medida que ya tenía origen en la vieja Disposición Adicional 3ª de la vieja Ley Orgánica 10/2.002, de 23 de diciembre , de calidad de la educación, que como resume la STS del 14 de junio de 2010 ( rec. 5439/2008 ) trataba por extenso ' lo relativo a la autonomía pedagógica de los centros docentes para adoptar los libros de texto, y el cómo se produciría ese proceso y el papel que las Administraciones educativas tendrían en ese debate interno, y también se ocupaba del contenido de los libros a editar, así como su supervisión por los órganos competentes de la Administración, y establecía la Ley Orgánica la prohibición con carácter general de no ser sustituidos los libros de texto durante un periodo mínimo de cuatro años, de modo que sólo excepcionalmente, cuando la programación docente lo requiriera, las Administraciones educativas podrían autorizar la modificación de ese plazo que establecía la Ley'. Y si bien dicha obligación de mantener los libros de texto un mínimo de cuatro años no se ha recogido en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, ésta tampoco la excluye pero precisamente por no recogerla se abre a su regulación por normas de rango inferior, ya que no opera la congelación de rango por la mera voluntad de inclusión en la anterior ley orgánica ( donde es sabido que pueden coexistir preceptos materialmente orgánicos con los que no lo son) .

Pues bien, esa prohibición general por seis años de sustitución de libros de texto no afecta a la libre competencia: a) Es una medida que se aplica por igual a todo el sector empresarial del ámbito autonómico, por lo que ni privilegia ni limita a ninguna empresa; b) Es una medida que delimita las condiciones o escenario del mercado, vinculada a consideraciones de orden público económico y educativo, por lo que cuenta con legitimación constitucional y legal; c) Es una medida que afecta a una variable temporal la cual constituye un factor que los operadores económicos deben considerar dentro de sus expectativas de mercado, quienes no pueden exigir su congelación o modificación a la baja para adaptarlo a sus particulares apetencias; d) La regulación del mercado armoniza la libertad de empresa con los derechos de consumidores y usuarios, de manera que el plazo de consolidación de libros escolares es una medida de equilibrio entre los intereses contrapuestos de los operadores del mercado: los de escolares y los de las empresas editoriales, siendo la medida plenamente proporcionada al objeto o finalidad legítima que persigue ( y confiesa el Preámbulo de la Orden impugnada).

En suma, cabe decir, al igual que la STS del 2 de junio de 2010 ( Rec. 3851/2008 ) que desestimó el recurso interpuesto frente a las Ordenes autonómicas que fijaban límites en las ayudas para libros escolares, y en que la parte recurrente aducía la vulneración del principio de unidad de mercado así como la conculcación de la libre competencia ,' que con la adopción de estas medidas que pueden no ser del agrado de los recurrentes al ver parcialmente reducidos sus ingresos por la venta de libros de texto, no se produce ni por la Administración educativa ni por la Sala de instancia ninguna vulneración de los artículos que se alegan como conculcados.'

OCTAVO .- Dada la fecha de interposición del recurso, de acuerdo con el art.139.1 LJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011, procede imponer las costas si bien limitándolas a la cuantía máxima de 1500 euros.

Vistos los preceptos de general aplicación,

Fallo

DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (ANELE) FRENTE A LA ORDEN DE 29 DE MAYO DE 2013 DE LA CONSELLERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN Y ORDENACIÓN UNIVERSITARIA, POR LA QUE SE DETERMINA EL PERIODO DE VIGENCIA DE LOS LIBROS DE TEXTO Y DEMÁS MATERIALES CURRICULARES (DOG 30/5/13).

SE IMPONEN LAS COSTAS A LA RECURRENTE CON EL LÍMITE MÁXIMO DE 1500 EUROS.

Notifíquese a las partes y entréguese copia al Ministerio Fiscal, haciéndoles saber que la misma es firme, y que contra ella las personas y entidades a que se refiere el art. 100 de la Ley 29/1998, de 13 julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, podrán interponer el recurso de casación en interés de Ley del artículo citado, dentro del plazo de los tres meses siguientes a su notificación. Asimismo, podrán interponer contra ella cualquier otro recurso que estimen adecuado a la defensa de sus intereses. Para admitir a trámite el recurso, al interponerse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0190-13-24), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. JOSE RAMON CHAVES GARCIA, al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, veintiséis de noviembre de dos mil catorce.