Sentencia Administrativo Nº 686/2001, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 21 de Junio de 2001

Encabezamiento

Rollo de apelación número 306/2.000

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Alicante

Recurso Contencioso-Administrativo número 110/2.000

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 686/2.001

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Miguel Soler Margarit

Doña Amalia Basanta Rodríguez

En la Ciudad de Valencia, a veintiuno de junio de dos mil uno.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación, tramitado con el número de rollo 306 de 2.000, interpuesto contra la Sentencia número 139/2.000 dictada, con fecha 22 de septiembre de 2.000, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Alicante en el recurso contencioso-administrativo número 110/2.000.

Han sido partes en el recurso: a) Como apelante el Ayuntamiento de Teulada; y b) Como apelada la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CCOO-PV); y Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don Mariano Ferrando Marzal, quien expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

Primero. Con fecha 22 de septiembre de 2.000 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Alicante dictó Sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 110 de 2.000 cuyo fallo, literalmente transcrito , dice: "Fallo. Estimar parcialmente el recurso Contencioso- Administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano CCOO contra el Acuerdo del Pleno del MI. ayuntamiento de Teulada de fecha 4 de junio de 1.999, anulando el punto cuarto del mismo por el que establece que la absorción de los incrementos retributivos ocasionados por cambio de Grupo sean absorbidos con cargo al complemento específico, por no ser conforme a derecho. Se reconoce el Derecho a percibir el complemento específico en igual cuantía a la que se venía percibiendo por los funcionarios de la Policía Local con efectos desde la fecha en que se produjo la modificación de las retribuciones, y ello sin perjuicio de que los incrementos retributivos derivados de cambio de grupo se deduzcan de las retribuciones complementarias y a fin de que no supongan un incremento del gasto público ni modificación anual de las, retribuciones totales de los funcionarios de la policía local; no procede efectuar expresa imposición de costas".

Segundo. La parte demandada presentó, con fecha 17 de octubre de 2.000, escrito por el que interponía recurso de apelación contra la citada Sentencia y en el que, tras efectuar las alegaciones que estimó oportunas, solicitaba que con revocación de la apelada en todos sus términos , se desestimase el recurso Contencioso-administrativo.

Tercero. Con fecha 18 de octubre de 2.000 el juzgado dictó providencia por la que se admitía el recurso y se daba traslado del mismo a la parte demandada para que, en el plazo de quince días, pudiera formalizar su oposición, habiéndolo hecho por escrito presentado en fecha 21 de julio de 2.000 en el que, tras efectuar las alegaciones que estimó pertinentes, suplicaba que se dictase sentencia que desestimase el recurso de apelación y confirmase la Sentencia apelada.

Cuarto. Con fecha 2 de noviembre de 2.000 el Juzgado acordó la remisión a este Tribunal de los autos, expediente Administrativo y escritos presentados; y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo de apelación, se señaló para la votación y fallo del recurso el día 19 de junio de 2.001 , habiendo tenido lugar en el citado y sucesivos días.

Quinto. En la sustanciación de este proceso se han observado en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. El Punto Cuarto del Acuerdo del Pleno del MI. Ayuntamiento de Teulada de fecha 4 de junio de 1.999 resolvía que "en consideración a que el complemento de productividad que perciben en la actualidad los funcionarios efectos al Cuerpo de Policía Local es como consecuencia de la diferencia de jornada existente entre esos funcionarios y el resto de personal y por tanto procede que la absorción de los incrementos retributivos que ocasiona el cambio de Grupo sean absorbidos con cargo al complemento específico, por lo cual se procederá por los servicios de Intervención municipal a ajustar las cuantías de este complemento para su efectividad en la nómina correspondiente al mes de junio actual". Contra la referida acuerdo la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CCOO-PV entabló recurso Contencioso- administrativo alegando, en síntesis, falta de negociación con las organizaciones sindicales; e infracción de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 3ª de la Ley Valenciana 6/1.999 , recurso que fue estimado por el juzgado de instancia, con anulación de la resolución recurrida.

Pues bien, la argumentación jurídica contenida en la sentencia apelada no puede ser compartida, por las razones que pasamos a exponer.

Segundo. La Ley Valenciana 6/1.999 de 19 de abril, de Policías Locales y de Coordinación de las Policías Locales de la comunidad Valenciana establece en su artículo 21 sobre Niveles de titulación lo siguiente:

"La titulación para acceder a las distintas categorías será la exigida para los grupos fijados en la Ley de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública y la Ley de la Función Pública Valenciana:

Escala Superior: Grupo A.

Escala técnica: Grupo B.

Escala básica: Grupo C".

Por su parte, la Disposición Transitoria 3ª del mismo texto , previene, de conformidad con las previsiones contenidas en el marco de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el correspondiente ejercicio, que "la integración de los funcionarios de Policía Local prevista en esta Ley, que suponga un cambio de grupo, se realizará de modo que no suponga un incremento de gasto público ni modificación del cómputo anual de sus retribuciones totales. En estos casos se pasará a percibir el sueldo base correspondiente del nuevo grupo de titulación, pero el exceso sobre el grupo anterior se deducirá de sus retribuciones complementarias , preferentemente del concepto de productividad si lo hay, referidas ambas a catorce mensualidades de forma que se perciban idénticas remuneraciones globales respecto a la situación anterior".

El Acuerdo en su día impugnado y anulado por la Sentencia de instancia se limita a dar cumplimiento a las previsiones transcritas, estableciendo, en lo que se refiere a la articulación del límite "presupuestario" impuesto, "en consideración a que el complemento de productividad que perciben en la actualidad los funcionarios efectos al Cuerpo de Policía Local es como consecuencia de la diferencia de jornada existente entre esos funcionarios y el resto de personal y por tanto procede que la absorción de los incrementos retributivos que ocasiona el cambio de Grupo sean absorbidos con cargo al complemento específico...".

Tercero. Sentado lo anterior y analizando la cuestión relativa a la nulidad del citado Decreto por omisión del trámite de negociación sindical con infracción de la previsión contenida en el artículo 32 de la Ley 9/2.987 de 12 de junio, de órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, procede indicar lo siguiente. El precepto de referencia se pronuncia en los términos siguientes:

"Serán objeto de negociación colectiva en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada administración Pública las materias siguientes:

a) El incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas que proceda incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año , así como el incremento de las demás retribuciones a establecer , para su respectivo personal, en los proyectos normativos correspondientes de ámbito autonómico y local.

b) La determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos.

c) La preparación y diseño de los planes de oferta de empleo público.

d) La clasificación de puestos de trabajo.

e) La determinación de los programas y fondos para la acción de promoción interna, formación y perfeccionamiento.

f) La determinación de las prestaciones y pensiones de las clases pasivas y, en general, todas aquellas materias que afecten, de algún modo a la mejora de las condiciones de vida de los funcionarios jubilados.

g) Los sistemas de ingreso, provisión y promoción profesional de los funcionarios públicos.

h) Las propuestas sobre Derechos sindicales y de participación.

i) Medidas sobre salud laboral.

j) Todas aquellas materias que afecten, de algún modo, al acceso a la Función Pública , Carrera administrativa, retribuciones y Seguridad Social, o a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos y cuya regulación exija norma con rango de Ley.

k) Las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración".

El precepto transcrito es complementado - y en relación con él ha de interpretarse - por el artículo 34 del mismo texto, según el cual "quedan excluidos de la obligatoriedad de negociación, en su caso , las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a su potestades de organización, salvo que el ejercicio de estas potestades pueda repercutir en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, en cuyo caso procederá la consulta a las Organizaciones Sindicales y Sindicatos".

Pues bien, en el caso que nos ocupa es primera y fundamental cuestión la de determinar si la deducción en las retribuciones complementarias, del incremento de la retribución básica por cambio de Grupo, es materia de las prevenidas en la Ley como objeto de negociación colectiva, o , por el contrario es materia "indisponible" en cuanto no incardinada en el "ámbito de las competencias" del ayuntamiento demandado-apelante a que alude el artículo 32 transcrito.

En este punto ha de compartirse la tesis de la apelante sobre su carácter indisponible, con relación a la cual la Administración Local carece de potestad de innovación, limitándose a aplicar las previsiones dictadas por la Administración del estado, previsiones estas que afectan al régimen de las Administraciones Públicas y , en particular a los límites presupuestarios fijados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y que acoge y reitera, como no podía ser de otra manera, la correspondiente normativa autonómica (Ley 6/1.999 e la Generalidad Valenciana). No en vano como el Tribunal Constitucional ha declarado en las Sentencias 98/1.985 y 57/1.982, "... la negociación colectiva de las condiciones de trabajo del personal vinculado a cualquiera de las Administraciones públicas sólo es posible legalmente cuando se trate de personal sometido a Derecho laboral , pero no, en cualquiera de sus modalidades - de carrera o de empleo- o asimilados por tener una relación funcionarial sometida a esta última rama del Derecho, donde no está admitido tal sistema por ausencia de aceptación y regulación y por contradecir el régimen legalmente establecido"; y que "...aparece una tendencia favorable a propiciar la intervención representativa de los funcionarios públicos en la determinación de la prestación de servicios o de condiciones de empleo como mera participación en el sistema de consulta o información, sin vinculación alguna para los poderes públicos, que no alteran ni podían hacerlo el significado y alcance que tiene la regulación de la función pública y que no suponen una verdadera negociación colectiva para esa función pública estatal o para la función pública local , tal y como está prevista en el artículo 37.1 de la Constitución Española y regulada en el Título III del Estatuto de los Trabajadores de 10 Marzo 1980, como facultad de concertar convenios entre los trabajadores y los empresarios sobre la regulación de condiciones de empleo , con fuerza vinculante de lo acordado en tales instrumentos".

Cuarto. Llegados a este punto conviene precisar, que una cosa es el carácter "indisponible" de la materia objeto del Acuerdo impugnado, y otra que las disposiciones imperativas a que hemos aludido, habiliten, en algún aspecto, el ejercicio de potestades discrecionales, en concreto en lo que se refiere a la forma de llevar a cabo las deducciones que establecen y los conceptos retributivos en que hayan de efectuarse. Es de tener en cuenta que la actuación de las Administraciones Públicas, está sujeta a la legalidad y que, desde esta perspectiva , es el Ordenamiento el que les atribuye las potestades que actúa, en cuya previsión o atribución unas veces determina agotadoramente los requisitos del ejercicio de la potestad administrativa; y otras, sólo determina alguno de los requisitos del ejercicio de la potestad administrativa. En el primer caso se trata de actividad administrativa reglada y en el segundo actividad administrativa discrecional. Y para que pueda hablarse de discrecionalidad y no de arbitrariedad, es necesario que la Administración atienda, con su actividad, a los fines que específicamente debe perseguir el ejercicio de cada potestad (control de la discrecionalidad vía de la técnica de la desviación de poder). La discrecionalidad, implica libertad de elección entre alternativas igualmente justas: lo que no es posible es que, por medio de la discrecionalidad se alteren los fines a que obedece el ejercicio de la potestad administrativa. Otras técnicas de control de la potestad discrecional, se actúan vía de los elementos reglados del acto discrecional y de los hechos determinantes que obliga a indagar si en los casos examinados , concurren los supuestos fácticos que hacen posible la aplicación de la norma jurídica, lo que dota a la Administración de un mayor o menor grado de discrecionalidad. Y , por último, la aplicabilidad de los principios que informan el ordenamiento jurídico y que hacen posible esa discrecionalidad. Si se aprecia una discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento Jurídico y mas concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - artículo 9.3 de la Constitución - que en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta esta en fuente de decisiones que no resulten justificadas, existiendo a este respecto una reiterativa jurisprudencia del Tribunal Supremo en Sentencias de 15-12-1.986, 21-12-1.987, 18-7-1.988 , 17-6-1.989, 22-12-1.990, 12-5-1.992, 18-7- 1.993 y 24-3-1997 entre otras.

Volviendo al caso que nos ocupa, la referenciada Disposición Transitoria de la Ley Valenciana 6/1.999 de la Generalidad Valenciana, previene en definitiva que el exceso en las retribuciones básicas que resulte del nuevo Grupo de titulación "se deducirá de sus retribuciones complementarias, preferentemente del concepto de productividad si lo hay" , concluyendo el Ayuntamiento demandado que por ser la productividad una retribución complementaria no fija en su cuantía ni periódica en su devengo, procedía realizar la deducción del Complemento Específico. No puede considerarse que, en los términos indicados, la actuación municipal se haya separado del fin propuesto por la norma, o que la decisión adoptada sea arbitraria o irrazonable, sino que, por el contrario ha sido fundada en un criterio técnico y razonable, no traspasando en tal sentido, los límites de actuación de la potestad , pues como la Corporación Municipal apelante señala, además , no en todos los casos en que se ha procedido al cambio de grupo y al ajuste de retribuciones, existe fijado complemento de productividad.

Quinto. Por lo expuesto procede acoger el primero de los motivos del recurso de apelación y el primer apartado del segundo en cuanto a través de él se disiente de la Sentencia recurrida en los extremos en que, por un lado, estimó el recurso por haberse omitido la previa negociación con las organizaciones sindicales y, en segundo lugar, reconoció el Derecho de los funcionarios afectados a percibir el complemento específico en igual cuantía que la que venían percibiendo con anterioridad al cambio de Grupo operado por la citada Ley Valenciana 6/1.999.

Sexto. Es cierto que el artículo 4. Apartados 2 y 3 del Real decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local, dispone que "el establecimiento o modificación del complemento específico exigirá, con carácter previo, que por la Corporación se efectúe una valoración del puesto de trabajo atendiendo a las circunstancias expresadas en el núm. 1 de este artículo" y que "efectuada la valoración, el Pleno de la Corporación, al aprobar la relación de puestos de trabajo, determinará aquéllos a los que corresponde un complemento específico, señalando su respectiva cuantía" , pero también lo es que la aminoración del complemento especifico de que disentía la parte recurrente y apelada no fue consecuencia de una nueva valoración de los puestos de trabajo a que afectaba, sino de la aplicación de lo dispuesto en la reiterada Disposición Transitoria Tercera de la Ley Valenciana 6/1.999 que a efectos de mantener respecto de los funcionarios afectados idénticas remuneraciones globales permitía la aminoración de dicho complemento, lo que, lógicamente, convertía en innecesario el seguimiento del procedimiento a que se refieren los mencionados Apartados 2 y 3 del artículo 4 del Real Decreto 861/1.986.

Séptimo. Al ser así resulta obligado el acogimiento del segundo motivo del recurso cuando en su Apartado 2 disiente de la conclusión de la Juez "a quo" en base a la que estimó el recurso de la nulidad del acto impugnado por no haber precedido a éste la referida valoración de los puestos afectados.

Octavo. Por todo lo argumentado procede la estimación del recurso de apelación con las consiguientes revocación de la Sentencia apelada y desestimación del recurso Contencioso- Administrativo , sin que , conforme al artículo 139 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y en atención a la estimación del recurso de apelación, proceda efectuar expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Estimar el recurso de apelación interpuesto por el ayuntamiento de Teulada contra la sentencia número 139/2.000 dictada, con fecha 22 de septiembre de 2.000, por el juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 3 de Alicante que estimaba parcialmente el recurso Contencioso- administrativo número 110/2.000 interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras del País Valenciano (CCOO-PV) contra el Punto 4 del Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento de fecha 5 de junio de 1.999;

2) Revocar dicha Sentencia:

3) Desestimar el referido recurso Contencioso- Administrativo; y

4) No efectuar expresa imposición de costas respecto de las causadas en el recurso de apelación.

Notifíquese a las partes la presente Sentencia y, verificado que sea, devuélvanse los autos , con certificación literal de la misma, al Juzgado de procedencia para su ejecución y cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia , de la que se unirá certificación al rollo de apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Iltmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.