Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 688/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 8096/2018 de 08 de Junio de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 688/2020

Fecha de sentencia: 08/06/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 8096/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 14/04/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: PJM

Nota:

R. CASACION núm.: 8096/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 688/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. María Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

D. Ángel Ramón Arozamena Laso

En Madrid, a 8 de junio de 2020.

Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 8096/2018, interpuesto por Parque Científico Tecnológico de Córdoba, S.L., representada por la procuradora D.ª Marta Muñoz Martínez y bajo la dirección letrada de D.ª Elena María Oviedo Moral, contra la sentencia de fecha 26 de septiembre de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera) en el recurso contencioso-administrativo 163/2016. Es parte recurrida la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Sra. Letrada de la dicha Administración.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera) dictó sentencia de fecha 26 de septiembre de 2018, por la que se estimaba parcialmente el recurso promovido por Parque Científico Tecnológico de Córdoba, S.L. contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la demandante frente a la resolución del Consejero de Economía y Conocimiento de la Junta de Andalucía de fecha 28 de septiembre de 2015, que declaraba el reintegro y la pérdida del derecho al cobro de una subvención que le había sido concedida en el marco de un convenio de colaboración que establecía las bases para su financiación durante los ejercicios 2010-2011-2012, así como contra esta resolución (expediente FB-2010-2012/2010-12).

La parte dispositiva de la sentencia establece:

'Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por RABANALES 21 contra la Resolución de 28 de septiembre de 2015 de la Consejería de Economía y Conocimiento de la Junta de Andalucía de reintegro parcial de 252.538,60 euros y pérdida de derecho al cobro de la subvención de 300.000 euros que fue concedida mediante Convenio de Colaboración suscrito con fecha 22 de septiembre de 2011, por el que se establecieron las bases para su financiación basal durante los años 2010, 2011 y 2012, que se anula exclusivamente en los particulares en los que considera gastos no subvencionables los imputados por la recurrente en el concepto a 'Otros gastos no fungibles, proveedor Viajes El Corte Inglés', y 'Otros gastos no fungibles, gastos de viaje'. Sin costas.'

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 28 de septiembre de 2018, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 15 de marzo de 2019 por el que se admite el recurso de casación, apreciándose que 'la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública respecto de la justificación de una subvención concedida, que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, resulta compatible con que la Administración lleve a cabo un ulterior control de la subvención otorgada, sin necesidad de que tenga que acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos, al no tratarse el acto de comprobación del órgano gestor de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme'.

En la resolución se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de Subvenciones, y 102 y 203 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común .

CUARTO.- A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, desarrollando en el correspondiente escrito un único motivo por infracción de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992.

Pretende que se dicte sentencia estimando el recurso con los siguientes pronunciamientos:

'1. En primer lugar, declare la imposibilidad de que el órgano gestor de una subvención pueda proceder a la aplicación del procedimiento de reintegro disciplinado por el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones a aquellas subvenciones que ya fueron objeto de previo control o comprobación por su parte, cuando dicha actividad fiscalizadoras de la aplicación de la subvención culminó con un acto definitivo y firme de conformidad.

2. En segundo lugar, declare que, en tales casos, en orden a la verificación de un nuevo procedimiento de fiscalización de la actividad subvencionada, la Administración debe proceder a la previa anulación del acto definitivo y firme de conformidad dictad aplicando el procedimiento de revisión de oficio disciplinado por los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común (hoy, artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

3. En tercer lugar, consecuentemente con dichos pronunciamientos, anule la Resolución de 28 de septiembre de 2015 de la Consejería de Economía y Conocimiento de la Junta de Andalucía (anterior consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo), de reintegro parcial de la cantidad de 252.538,60 euros, junto con los intereses de demora correspondientes, y pérdida del derecho al cobro de la cantidad de 300.000 euros de la subvención concedida mediante Convenio de Colaboración suscrito con fecha 22 de septiembre de 2011 y, dejándola sin efecto, se tenga por acreditada por parte de PARQUE CIENTÍFICO TECNOLÓGICO DE CÓRDOBA, S.L., la total ejecución de la actividad subvencionada, así como la íntegra justificación de los gastos realizados en los términos que fueron certificados por el propio órgano gestor de la subvención.

4. Imponga las costas del presente recurso a la Administración recurrida, de conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley 29/1993, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.'

QUINTO.- Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, que no ha presentado escrito dentro del plazo otorgado al efecto.

SEXTO.- No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 14 de febrero de 2020 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 14 de abril de 2020, si bien, por razón del estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación no pudo tener lugar hasta el día 19 de mayo de 2020, por vía telemática, conforme a lo previsto en el artículo 19.3 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.

La entidad Parque Científico Tecnológico de Córdoba, S.L. impugna en casación la sentencia dictada el 26 de septiembre de 2019 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera), en materia de subvenciones. La sentencia recurrida estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la citada sociedad contra la resolución de la Consejería de Economía y Conocimiento de la Junta de Andalucía de 28 de septiembre de 2015, por la que se le requería el reintegro de 252.538,60 euros, más 37.804,02 de intereses, de la subvención recibida para financiación basal del parque tecnológico durante los ejercicios de 2010, 2011 y 2012.

El recurso fue admitido por auto de esta Sala de 15 de marzo de 2019, que declaró de interés casacional la determinación de si la verificación y comprobación desplegada por la Administración pública respecto de la justificación de una subvención, que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda resulta compatible con que la Administración lleve a cabo un ulterior control de la subvención sin necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos al no tratarse de una acto administrativo de comprobación del órgano gestor que haya devenido definitivo y firme.

La sociedad recurrente entiende que la Administración autonómica ya había declarado el cumplimiento de la finalidad de la subvención mediante sendas certificaciones y que no cabía efectuar un segundo control mediante el expediente de reintegro sin proceder a la revisión de oficio. Solicita la casación de la sentencia impugnada y la nulidad de la resolución de reintegro, declarando la plena realización de la actividad subvencionada.

SEGUNDO.- Sobre los fundamentos de la sentencia impugnada.

La sentencia recurrida se pronuncia sobre la cuestión que centra el debate casacional en el sentido de que las certificaciones expedidas en su momento por la Administración autonómica sobre los gastos realizados y el cumplimiento de la subvención para librar los fondos de la misma no constituían un acto declarativo de derechos y no impedían un posterior control al objeto de verificar la justificación presentada. Lo hace en los siguientes términos:

'SEGUNDO.- Infracción del procedimiento legalmente establecido.-Alega la recurrente que debió seguirse el procedimiento de revisión de oficio ( arts. 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), y no el de reintegro, una vez se pudo acreditar por la Administración demandada que se habían soportado los gastos que integraban la finalidad de la subvención en cuestión correspondientes a los periodos 2010 y 2011 según Certificados que emitió el Secretario General de Universidades, Investigación y Tecnología; por tanto, ejercido el control de conformidad por el órgano gestor sin iniciarse expediente de reintegro, no cabe que el propio órgano gestor ejercite de nuevo tales facultades y reabra asuntos ya terminados invocando causas de reintegro.

Opone en primer lugar la demandada que la demanda incurre en desviación procesal pues el motivo mencionado se propone por primera vez en sede judicial, ya que no se invocó ante la Administración, que por tal razón no pudo pronunciarse sobre el mismo. El artículo 56.1 de la Ley 29/1998, dentro de la Sección dedicada a la demanda y contestación, establece que 'En los escritos de demanda y contestación se consignaran con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'. Luego la pretensión ha de ser la misma que la que se mantuvo en la vía administrativa, siendo esto lo que aquí sucede pues se solicita se deje sin efecto el reintegro, al igual que en esta sede judicial; por tanto, el objeto procesal no cambia, por lo que no existe desviación procesal, ya que ésa no afecta a los motivos que pudieran invocarse en la demanda.

En cuanto al procedimiento seguido, las certificaciones a que alude la recurrente expresaban 'Que de los justificantes verificables relativos a los gastos realizados por el beneficiario, que obran en poder de este Órgano y a disposición de la Intervención, resulta acreditado que la subvención cuyos gastos se describen a continuación ha sido aplicada a la finalidad para la que fue concedida, constando por tanto su cumplimiento así como el correspondiente gasto de la actividad subvencionada', no obstante lo cual no cabe considerar que nos hallamos ante un acto declarativo de derecho. En efecto, con posterioridad a dichas certificaciones, se realiza un nuevo control (folios 443 y siguientes EA) a efectos de determinar la idoneidad de la justificación presentada, y cuyas conclusiones constituyen el origen del procedimiento de reintegro, pues se detectó la justificación insuficiente de determinados gastos. Dicho esto, y siendo cierto que el contenido de las certificaciones aportadas no es discutido por la demandada, es decir, que las cantidades objeto de la subvención han sido destinadas al fin para el que se concedieron, que la actividad ha sido ejecutada, y el gasto que supuso, la cuestión a analizar es si ese acto constituye como alegó la recurrente un acto declarativo de derechos cuya revocación a juicio del actor no es posible sin seguirse el procedimiento de revisión previsto en la ley 30/2015 (por razones temporales sería el art. 102 de la Ley 30/92). La respuesta debe ser negativa pues el hecho de que la actividad subvencionable esté ya realizada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial, que no constituye un acto definitivo y firme, por lo que no estaría excluida la posibilidad de solicitar nueva documentación para comprobar la suficiencia o idoneidad de la documentación presentada, no ya para acreditar los gastos, sino para comprobar su carácter elegible. No cabe obviar que la justificación de la aplicación de los fondos recibidos es una obligación de orden formal, que se incardina dentro del conjunto de cartas modales que asume el perceptor de la ayuda, cuyo incumplimiento determina la perdida de la subvención en todo o parte, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC.' (fundamento de derecho segundo)

TERCERO.- Sobre la naturaleza de los controles efectuados por la Administración autonómica en el caso de autos.

La entidad demandante considera, como se ha avanzado ya, que la Administración andaluza ya había verificado el adecuado cumplimiento de la subvención al expedir diversas certificaciones sobre los gastos realizados, por lo que no podía adoptar una decisión contraria en un expediente de incumplimiento sin recurrir al procedimiento de revisión de oficio, argumento que es rechazado por la sentencia recurrida en los términos vistos en el anterior fundamento de derecho.

La solución a la controversia requiere aclarar la naturaleza de ese primer control efectuado por la Administración, pues de ello depende que las certificaciones que se emitieron implicasen o no una decisión firme sobre el cumplimiento de la subvención que excluyera la instrucción de un posterior expediente de incumplimiento.

Pues bien, como vamos a ver debe rechazarse que los certificados que aduce la actora fuesen la consecuencia de un control ejercido por la Administración autonómica sobre el cumplimiento de la subvención otorgada, lo que invalida la pretendida necesidad de que el expediente de incumplimiento hubiera requerido una revisión de oficio de dichos certificados.

En efecto, la Secretaría General de Universidades, Investigación y Tecnología (integrada en la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo) emitió tres certificados, dos del 8 de junio de 2012 y otro de 4 de noviembre de 2015. Pero basta un examen de los mismos para verificar que no implican un control propiamente tal, sino que son más bien formularios estandardizados para librar los fondos necesarios, que se expiden contra acreditación de gastos atribuidos a la subvención. Así, la frase de dichos formularios, recogida por la sentencia de instancia en el fundamento que se ha reproducido

'Que de los justificantes verificables relativos a los gastos realizados por el beneficiario que obran en poder de esta Consejería y a disposición de la Intervención, resulta acreditado que la subvención cuyos datos se describen a continuación ha sido aplicada a la finalidad para la que se concedió, constando por tanto su cumplimiento así como el correspondiente gasto total de la actividad subvencionada'

pese a su aparente rotundidad, no es sino una cláusula tipo que se contiene en el encabezamiento del propio formulario, cuyos datos en modo alguno acreditan el 'cumplimiento' y el 'gasto total' de la subvención, ya que son sólo certificados de acreditación de gastos parciales a efectos de los correspondientes libramientos, igualmente parciales, de fondos de la subvención.

Los formularios contienen tres apartados: 'A. Datos del acto de concesión y de la actividad subvencionada de la subvención'; 'B. Justificaciones anteriores'; y 'C. Justificación que ahora se tramita'. Así, el primer certificado de 8 de junio de 2012 no contiene dato alguno en el apartado B y da por justificados en el apartado C gastos para el pago de 261.365,90 euros (de un total subvencionado de 1.200.000 €); el segundo certificado de igual fecha deja también sin datos el apartado B y da por justificados en el apartado C gastos por importe de 200.935,82 €. Por último, el tercer certificado, de 4 de noviembre de 2015, recoge en el apartado B del formulario como cantidades libradas hasta ese momento 900.000€ pagados y como cantidad justificada con anterioridad sólo 462.301,72 € (precisamente la suma de los gastos justificados en los dos certificados de 8 de junio); y en el apartado C se justifica una cantidad adicional de 185.159,68 €.

De todo lo anterior se deduce sin género de duda que se trata de certificados parciales de que se han justificado gastos por los importes incluidos en cada certificado en el apartado C, pero no que dicha justificación haya supuesto un control pleno de la subvención, pese a la fórmula ritual con que se inician los formularios. No sólo eso, sino que del tercer certificado se deriva que sólo se habían justificado gastos por esta vía por un importe de 647.461,40 euros en la fecha del tercer certificado aducido por la recurrente (de un total de fondos liberados de 900.000 euros). Aparte pues de la naturaleza de tal documentación, expedida a los efectos de abonar pagos a cuenta de la subvención, es evidente que semejante justificación parcial y liminar no puede reputarse un control fehaciente de la subvención una vez transcurrido el plazo de la misma. En consecuencia, ni era preciso una revisión de oficio de lo certificado en tales formularios ni puede oponerse objeción alguna a la realización de un expediente de reintegro al detectar la Administración subvencionante que no se había justificado la totalidad de los fondos librados o de que determinados gastos pudieran no estar debidamente acreditados o incluir actuaciones no comprendidas en la actividad subvencionada.

No huelga añadir que en materia subvencional hay que dar primacía a la normativa específica, como en varios casos hemos subrayado en la jurisprudencia de esta Sala. Y dicho criterio hermenéutico confirma la conclusión anterior, pues en ausencia de una expresa previsión legal, no hay razón alguna para excluir el procedimiento habitual en toda subvención, que incluye la justificación de los gastos (videartículos 30 y 34.3), justificación sometida a una verificación liminar en función de las bases de la subvención y que no excluye en modo alguno la incoación de un procedimiento de reintegro cuando concurre alguna de las causas contempladas en el artículo 37, entre las que constan el incumplimiento total o parcial de la actividad o la no justificación o justificación insuficiente de los gastos (art. 37.1.b y c).

De todo lo anterior se deriva con claridad que en el caso de autos la incoación del procedimiento de incumplimiento quedaba dentro del curso ordinario de una subvención y que no requería que la Administración hubiera efectuado previamente una revisión de oficio de verificaciones de gastos parciales que no constituían (a pesar de la fórmula impresa en los formularios) declaraciones firmes sobre el pleno cumplimiento de la subvención.

En consecuencia y en respecto a la cuestión de interés casacional que determinó la admisión a trámite del recurso, debemos declarar que la acreditación y justificación de gastos producida durante el desarrollo de una actividad subvencional no obsta a la posterior revisión y control pleno de la actividad subvencionada por parte de la Administración y, en su caso, a la incoación de un procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención. Y asimismo, que dicho procedimiento de incumplimiento y reintegro en los supuestos contemplados en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones no requiere la revisión de oficio de la aceptación de la justificación de gastos concretos que el beneficiario de la subvención haya podido presentar durante el desarrollo de la actividad subvencionada.

CUARTO.- Conclusión y costas.

De acuerdo con los razonamientos expuestos, no ha lugar al recurso de casación entablado por Parque Científico Tecnológico de Córdoba, S.L. contra la sentencia de 26 de septiembre de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera).

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte abonará las costas de casación causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico tercero in fine:

1. Declarar que no ha lugar y, por lo tanto, desestimar el recurso de casación interpuesto por Parque Científico Tecnológico de Córdoba, S.L. contra la sentencia de 26 de septiembre de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera) en el recurso contencioso-administrativo 163/2016.

2. Confirmar la sentencia objeto del recurso.

3. No imponer las costas causadas en el recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-María Isabel Perelló Doménech.-José María del Riego Valledor.-Diego Córdoba Castroverde.-Ángel Ramón Arozamena Laso.-Firmado.-

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-