Sentencia Administrativo Nº 689/2005, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 03 de Junio de 2005

Encabezamiento

RECURSO Nº 1686/2002

SENTENCIA Nº 689/05

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Don Francisco Hervás Vercher

Doña María José Alonso Mas

Valencia, tres de junio de 2005

Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Don Rafael Alario Mont, en

nombre y representación de Doña Juana y Doña Regina , contra resolución del ayuntamiento de Quart de Poblet número 1230/02, en materia de

cuotas de urbanización; habiendo comparecido en autos la Administración demandada,

representada por la Procuradora Doña María Paz Aparisi Muñoz.

Antecedentes

PRIMERO. El presente recurso se interpuso inicialmente ante los Juzgados de lo contencioso administrativo de Valencia, el 10 de septiembre de 2002; pero, habiéndose oído a las partes y al Ministerio Fiscal, el Juzgado de lo Contencioso número dos dictó auto por el que declaraba su incompetencia y elevaba los autos a la Sala, que se declaró competente.

SEGUNDO. Personadas ambas partes ante la Sala, finalmente se formalizó la demanda, en que la parte actora solicitó la nulidad del acto Administrativo impugnado, de 18 de abril de 2002, y la condena en costas de la demandada. También solicitó el recibimiento a prueba y el trámite de conclusiones. Aludió asimismo a la suspensión del acto impugnado , dado que había presentado aval ante el ayuntamiento.

TERCERO. La contestación a la demanda solicita la desestimación del recurso y la condena en costas a los actores. Se solicitó también la acumulación a los recursos acumulados 1258 y 1358/2002, al ser los mismos los actos impugnados.

CUARTO. La Sala, por auto, acordó no haber lugar al recibimiento a prueba; auto éste que no fue recurrido en tiempo y forma, por lo que quedó firme.

QUINTO. Se dio traslado para conclusiones , y las partes presentaron sus escritos.

SEXTO. Se declararon conclusas las actuaciones y pendientes sólo de señalamiento para votación y fallo.

SÉPTIMO. Se señaló para votación y fallo el dos de junio de 2005, y se designó como ponente al Ilmo. Sr. Don José Martínez-Arenas Santos. Por necesidades del servicio, la ponencia pasó a María José Alonso Mas, manteniéndose la fecha del señalamiento.

Fundamentos

PRIMERO. El acto impugnado se dictó por la Comisión de Gobierno de la demandada, y por él se desestimaban los recursos de reposición presentados contra el acuerdo de 18 de abril de 2002, que aprobaba el segundo plazo de las cuotas de urbanización del PAI Conde de Rodezno.

En concreto , por lo que respecta a las hoy recurrentes, éstas aducían en esencia que el PGOU que el PAI en cuestión ejecutaba había sido declarado nulo por sentencia de esta Sala finalmente confirmada por el TS; razón por la cual dicho PAI, y por tanto la imposición de cuotas de urbanización , habría quedado huérfano de cobertura jurídica y habría de ser anulado conforme al art. 64 de la ley 30/1992.

El Ayuntamiento desestima el recurso, al entender que la jurisprudencia citada al respecto viene referida a los proyectos de reparcelación, pero no a los PAIS; y al respecto añade que, en este caso, las parcelas ya no precisaban reparcelación alguna , al hallarse debidamente conformadas conforme al planeamiento y edificadas. Así, el PAI sólo tendría por objeto urbanizar determinadas calles, pero no modificar la configuración de las parcelas.

Por lo demás, no se habría presentado en su momento recurso alguno contra el PAI, contra el proyecto de urbanización ni contra el acuerdo de imposición de las cuotas; por lo que todos esos acuerdos habrían devenido firmes y consentidos.

Aduce además el acuerdo impugnado que, en relación con las licencias urbanísticas, la jurisprudencia viene entendiendo que las otorgadas al amparo de un plan anulado no necesariamente deben anularse, conforme al art. 120 LPA, relativa a la subsistencia de los actos Administrativos firmes dictados en ejecución de un reglamento o a su amparo. Por lo que respecta a los actos que no son firmes , la anulación del plan de cobertura no comportaría su automática anulación, sino que caso por caso habrá que determinar, afirma el acuerdo impugnado, si deben ser anulados o si pueden ser válidos por tener su cobertura en otras normas.

En este caso , el vicio que determinó la nulidad del PGOU no incidiría sobre las obras que nos ocupan, porque el motivo que justificó la declaración de nulidad habría sido su desajuste a la ley 8/90, hoy derogada.

Por lo demás, entender nulas las liquidaciones impugnadas comportaría un enriquecimiento injusto de los propietarios , que se ven beneficiados por la urbanización.

SEGUNDO. La demanda afirma que lo que se discute es el segundo plazo de las cuotas de urbanización correspondientes, por 2413,59 euros la Sra. Juana y por 9143.09 la Sra. Regina .

Aducen en primer lugar que la Comisión de Gobierno sería órgano incompetente, al ser el competente el Pleno, a su juicio.

Pero, sobre todo, la STS de 18 de diciembre de 2000 declaró nulo el PGOU en que se basaba el PAI , confirmando diversas Sentencias de esta Sala de 1995. Así, el tres de julio de 2002 fue aprobado el plan general transitorio del municipio, publicado el seis de septiembre de ese año. Durante un tiempo, pues, el PAI y sus actos de ejecución se vieron huérfanos de sustento jurídico. Y, de hecho , el acuerdo de 18 de abril de 2002 ya aludía a ese plan general transitorio, entonces en estudio.

No hay que olvidar, afirma la demanda , citando entre otras las S.S.T.S. de siete de febrero de 2002 y de 16 de febrero de 1987, que el plan es una verdadera norma jurídica; por lo que son aplicables los preceptos legales relativos a los efectos de la nulidad de los Reglamentos sobre sus actos de aplicación y sobre los planes que los desarrollen.

Tampoco existe proyecto de reparcelación; lo que abundaría en la falta de sustento jurídico de las cuotas. Y la nulidad del plan arrastraría también la del proyecto de urbanización.

TERCERO. El Ayuntamiento señala que el PAI fue aprobado el 29 de marzo de 1999, sin que se formulara reparo ni recurso alguno por los afectados; por lo que devino firme. Lo mismo pasó con el correspondiente proyecto de urbanización.

Los criterios para la determinación de las cuotas vendrían ya reflejados en el PAI. Al respecto, se alude a las superficies de sistemas locales a costear y su coste por metro cuadrado, conforme a lo que preveía el PGOU después declarado nulo; en el proyecto de urbanización se alude a los costes de ejecución según el presupuesto de la contrata y costes de dirección de la obra, de donde se deducirían los costes unitarios por metro cuadrado de vial, si bien , en el caso de la calle Conde Rodezno, algunas de cuyas infraestructuras se hallaban ya ejecutadas, se descontaban los costes correspondientes a esas infraestructuras.

Por otra parte, del informe de la Arquitecto municipal se desprende que en el ámbito del PAI existen dos casos. Por una parte, las parcelas que ya son solares, por poseer los servicios urbanísticos y hallarse ya ex ante debidamente conformadas conforme al plan; y otras que exigen una previa reparcelación, al no hallarse debidamente conformadas conforme al plan. En relación con éstas, la declaración de nulidad del plan ha incidido en la tramitación del proyecto de reparcelación correspondiente.

En relación con las parcelas que se hallan en esta segunda situación, en el plan general transitorio se prevé la delimitación de un área de reparto , con una edificabilidad de 9298,3 metros cuadrados y una superficie de viales a ceder de 1760,79 metros cuadrados. Se añade que en el PAI se determinaban las mismas superficies a ceder y la misma edificabilidad; pero los propietarios costeaban sólo la urbanización de 1580,71 metros cuadrados, dado que parte del suelo de cesión se ubicaba en un ámbito con distinta calificación urbanística y de menor valor urbanístico, afectado por tanto por un coeficiente corrector.

Añade la contestación que, en relación con las parcelas que se hallan ya conformadas , es posible determinar definitivamente el importe del segundo plazo de las cuotas; pero no así en el caso de las que todavía se hallan pendientes de reparcelación, ya que, en relación con ellas, cabe liquidar un segundo plazo sin carácter definitivo; ya que la liquidación definitiva debería llevarse a efecto al tiempo de la reparcelación.

Señala el Ayuntamiento que la nulidad del PGOU no arrastra necesariamente la nulidad del PAI, ni la de las cuotas de urbanización; cita la S.T.S. de 24 de julio de 2001.

Por lo demás, la Comisión de Gobierno ostenta la competencia para resolver por delegación de la alcaldía , a quien corresponde la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística no expresamente atribuidos al pleno y de los proyectos de urbanización, conforme al art. 21 de la ley 7/85.

CUARTO. En conclusiones, la actora se ratifica en lo dicho en la demanda; y lo mismo el ayuntamiento.

QUINTO. Esta Sala y sección ya ha dictado recientemente una Sentencia íntegramente estimatoria de dos recursos contencioso Administrativos acumulados contra este segundo plazo de liquidación de cuotas de urbanización del PAI Conde de Rodezno, con base tanto en la nulidad del P.G.O.U. como en la inexistencia de proyecto de urbanización; Sentencia que debemos seguir, por el principio de unidad de doctrina.

Se trata de la Sentencia de uno de diciembre de 2004, donde la Sala ha manifEstado:

"Procede , previamente a resolver la cuestión de fondo, que la Sala se pronuncie sobre la concurrencia, en su caso, de la causa de inadmisibilidad de los presentes recursos aducida por la administración demandada al amparo de lo dispuesto en el art. 69.c) de la Ley 29/1998, alegando que las resoluciones recurridas son actos de ejecución del Acuerdo Plenario de 29 de marzo de 1.999, por el que se aprobó el Programa de Actuación Integrada y Proyecto de Urbanización "Conde de Rodezno".

La expresada causa de inadmisibilidad no puede prosperar. Es cierto que la resolución administrativa aprobatoria de la imposición de cuotas recurrida es un acto dictado en ejecución del previo acuerdo plenario de aprobación del P.A.I. y Proyecto de Urbanización , y que tal acuerdo ha devenido firme por no haber sido impugnado por los ahora recurrentes, más ello no significa que aquélla Resolución no pueda ser impugnada por éstos en ningún caso, puesto que la jurisprudencia tiene manifEstado que, si bien como norma general no resulta admisible un recurso cuando lo que en él se impugna son tan sólo actos de ejecución, sí ha de admitirse cuando se alegue que dichos actos de ejecución incurren "per se" en motivo de infracción del ordenamiento jurídico independientemente del acto originario (ST.S., 3ª, Sec. 3ª, de 1 de julio de 2002 -rec. 4475/1996-). Esto es lo que precisamente ocurre en el caso de autos, en el que los actores aducen , entre otros motivos impugnatorios, que el acto recurrido es nulo de pleno Derecho por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente.

De otro lado, el Tribunal Supremo declara además en la Sentencia precitada que el acto dictado como de ejecución o aplicación de otro anterior puede asimismo ser impugnado autónomamente cuando se alegue que el acto del que se dice hacer aplicación ya no pervive, por haber devenido ineficaz. En tal caso, seguirá sin poder analizarse si el acto anterior era o no conforme a Derecho , por no haber sido impugnado, pero habrá de analizarse, sin embargo, si pervive o ha devenido ineficaz y, por tanto, el pronunciamiento del órgano jurisdiccional ya no podrá ser de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sino de estimación o desestimación del mismo. Fuera de estos casos, el acto de ejecución se asimila al acto confirmatorio, contra el que el artículo 28 de la Ley 29/1998 no admite el recurso Contencioso-Administrativo.

Por consiguiente , también por este segundo motivo expresado han de ser admitidos los presentes recursos, siendo que los demandantes argumentan que el referido Acuerdo Plenario de 29 de marzo de 1.999, en el que se funda el acuerdo de aprobación de las cuotas de urbanización recurrido, ha devenido ineficaz por haber sido anulado por Sentencia firme el Plan General de Ordenación Urbana de Quart de Poblet de 1992.

TERCERO.- Procede analizar , seguidamente, el motivo impugnatorio formal antes aludido alegado por los actores, consistente en que la liquidación de cuotas recurrida es nula de pleno derecho , en virtud del art. 62.1 b) de la Ley 30/1992, por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, al corresponder la competencia al efecto al Pleno de la Corporación , de conformidad con lo que dispone el art. 22.2 de la Ley de Bases de Régimen Local.

En este punto la Sala se remite a la fundamentación jurídica contenida en el Acuerdo de 1 de julio de 2002 impugnado puesto que, como se razona en la misma, el art. 22.2.c de la Ley 7/1.985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, reserva al Pleno del Ayuntamiento la aprobación de los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística, y no la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística, que son competencia del Alcalde, según dispone el art. 21.1.j) de la misma Ley. Y en el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 18 de abril de 2002, frente al que se deduce el presente recurso , consta expresamente que dicha Comisión de Gobierno estaba facultada para dictarlo en virtud de delegación de competencia efectuada por la Alcaldía mediante Alcaldía decreto de 27 de julio de 1999.

En el escrito de conclusiones los recurrentes argumentan, además que, puesto que el art. 47 de la L.R.A.U. atribuye la competencia para la aprobación de los Programas al Pleno, ha de entenderse también, por coherencia , que éste es el órgano competente para la imposición de las cuotas de urbanización, alegación que no puede ser acogida, dada la distinta naturaleza de ambos instrumentos urbanísticos -los Programas, según tiene reiteradamente manifEstado esta Sala, son instrumentos de ordenación, mientras que los actos Administrativos de imposición de cuotas de urbanización son instrumentos de gestión urbanística-.

CUARTO.- Pasando al examen del fondo del asunto, manifiestan los demandantes, entre otros alegatos impugnatorios, que el punto 3 de la Memoria de liquidación de las cuotas correspondientes al Programa de Actuación Integrada "Conde de Rodezno" prueba que la cuantificación de dichas cuotas se ha efectuado sin un Proyecto de Reparcelación definitivamente aprobado y con base en un planeamiento jurídicamente inexistente en la fecha en que el acuerdo se adopta , puesto que el Plan General legitimador de tales actuaciones había sido anulado por Sentencia firme, por todo por cual el acuerdo de imposición de las cuotas es nulo.

En la citada Memoria de liquidación de cuotas, redactada por la Arquitecta Municipal, se contiene expresamente -y así se trascribe en el informe jurídico de 28 de noviembre de 2001 que obra a los folios 8 y siguientes del expediente Administrativo-, lo siguiente:

"En el ámbito del P.A.I. cabe distinguir dos supuestos. Por una parte , las parcelas que , simultáneamente a la tramitación del P.A.I, han obtenido la condición de solar, no sólo por alcanzar a disponer de los servicios urbanísticos, sino también por haberse configurado jurídicamente de acuerdo con sus determinaciones, y de otra , aquéllas que, requiriendo la aprobación de una reparcelación, la tramitación del correspondiente procedimiento se ha visto alterada al anularse el acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de 1992.

Para las parcelas que se encuentran en el primer supuesto, es decir, aquéllas que por la ejecución del P.A.I. han obtenido la condición de solar, considerando además que la superficie a urbanizar determinada en su día no resulta modificada por el Plan General Transitorio que está en trámite, la cuota urbanística definitiva se determina de acuerdo a la superficie considerada en el primer pago de la cuota.

En el segundo supuesto descrito, se encuentran las parcelas de suelo residencial no consolidado calificado como ENS3 en el Plan General de Ordenación Urbana de 1992 situado al Este de la calle Obispo Pildaín, entre las de Blasco Ibáñez y la de Conde de Rodezno. Aun cuando por el desarrollo del P.A.I. disponen de los servicios urbanísticos , no están legalmente divididas o conformadas de forma adecuada para servir de soporte al aprovechamiento urbanístico, el cual, por otra parte, no está determinado de forma fehaciente (es distinto el que resulta de las normas de aplicación directa de la legislación urbanística y el que se prevé establecer en el Plan General Transitorio).

Para tales parcelas, en el Plan General Transitorio que se encuentra en trámite se prevé la delimitación de un área de reparto (número 12) con una edificabilidad de 9.298,30 m2 y una superficie de viales a ceder de 1.760 ,79 m2. En el P.A.I. tramitado y en la memoria para la determinación de las cuotas de urbanización, se había consolidado esa misma edificabilidad y esa misma cesión; no obstante, los propietarios sólo costeaban la urbanización de 1.580,71 m2. Ello era debido a que parte del suelo de cesión se situaba en un ámbito distinto de calificación urbanística -de menor valor urbanístico- y, por lo tanto, resultaba afectado por un coeficiente reductor.

Dado que el criterio general aplicado en la redacción del Plan General Transitorio ha sido el de, en la medida de los posible , convalidar las actuaciones desarrolladas con anterioridad , se propone mantener la cuantía de la superficie de sistemas locales cuya urbanización debe costear el aprovechamiento del suelo residencial no consolidado mencionado (...) y posponer su determinación particularizada definitiva a la aprobación de la reparcelación pendiente. De modificarse el aprovechamiento urbanístico, deberían ajustarse los costes de urbanización (de acuerdo con el P.A.I. si el aprovechamiento se redujera y de acuerdo con la reparcelación si se aumentara).

Si bien en las parcelas que se encuentran en el primer supuesto se está en condiciones de determinar un segundo plazo de las cuotas que tendrá en carácter de definitivo, para las parcelas que se encuentran en el segundo supuesto, cabe liquidar un segundo plazo de acuerdo con los parámetros considerados en el primero que no tendrá carácter de liquidación. Ésta deberá efectuarse al tiempo de la reparcelación pendiente".

El contenido del referido informe técnico municipal basta por sí solo para acoger las alegaciones de los recurrentes, puesto que la Arquitecta Municipal no sólo reconoce expresamente que la imposición de cuotas controvertida carece de planeamiento y de reparcelación que la sustenten, sino que afirma además que la liquidación del segundo plazo de las cuotas de urbanización no podrá efectuarse hasta tanto se apruebe la reparcelación pendiente, por lo que procede, sin ulteriores consideraciones, la estimación del recurso , por ser las resoluciones impugnadas contrarias a Derecho."

SEXTO. Y es que, en efecto, el PGOU es una norma jurídica; por lo que resulta procedente la aplicación del art. 73 L.J.C.A. , que reproduce lo que antes disponía el art. 120 LPA. Y este precepto alude a la posible subsistencia de los actos firmes dictados al amparo de la disposición declarada nula; pero nada dicen respecto de aquellos, como es el caso de las cuotas aquí recurridas, que no habían quedado firmes , y que sólo pueden subsistir en los casos en que encuentren otra norma que les sirva suficientemente de cobertura; sin que, al tiempo de la aprobación de los acuerdos impugnados, existiera plan general que los amparara, ya que sólo en septiembre de 2002 se publicaría el plan general transitorio. Así, la STS de 27 de junio de 1989 afirma , siguiendo a la de 25 de octubre de 1984, que nos encontramos ante la desaparición de una norma jurídica, cuyo efecto inmediato y automático consiste en dejar sin efecto los actos Administrativos de aplicación individual. También, por ejemplo, la de cinco de febrero de 1988 o la de 5 de abril de 1990, entre otras muchas.

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Don Rafael Alario Mont, en nombre y representación de Doña Juana y Doña Regina, contra resolución del ayuntamiento de Quart de Poblet número 1230/02 , QUE ANULAMOS, por contrario a derecho; sin costas.

A su tiempo, y con certificación literal de esta sentencia, devuélvase el expediente al centro de procedencia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Esta Sentencia ha sido leída y publicada, en audiencia pública y en el día de la fecha, por la Ilma. Sra. magistrado ponente; lo que, como Secretario , certifico.