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02/09/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 69/2021, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Salamanca, Sección 1, Rec 228/2020 de 24 de Marzo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 24 de Marzo de 2021
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Salamanca
Ponente: SAN BRAVO, ALFREDO JOSE
Nº de sentencia: 69/2021
Núm. Cendoj: 37274450012021100027
Núm. Ecli: ES:JCA:2021:1291
Núm. Roj: SJCA 1291:2021
Encabezamiento
Modelo: N11600
PLAZA COLON S/N
Equipo/usuario: 2
De D/Dª : EXPLOTACION AGROGANADERA BERNOY, S.L.
Procurador D./Dª
En SALAMANCA, a veinticuatro de marzo de dos mil veintiuno.
Vistos por D.
Consta como demandante la entidad 'Explotación Agroganadera Bernoy SL' representado y asistido por el Letrado D. Andrés Torres Cenizo y como demandado el Ayuntamiento de San Pedro de Rozados representado y defendido por el Letrado D. Sebastián González Martín.
Antecedentes
Alegaba los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación y solicitaba que se dictase sentencia que declare la nulidad o, en su caso se anule la resolución recurrida, dejándola sin efecto o, subsidiariamente, se anule la recurrida en cuanto al importe de la sanción, dejándola reducida en la cantidad mínima de 1.000 euros y condenando al Ayuntamiento a la devolución a la demandante de lo que, en su caso, hubiere ingresado en exceso por esta sanción, más con los intereses legales correspondientes desde la fecha del ingreso de la sanción en las arcas municipales; y todo ello con imposición de las costas al Ayuntamiento demandado.
Abierto el acto, el demandante manifestó que se afirmaba y ratificaba en el escrito de demanda, oponiéndose a la misma la Administración demandada , por las partes se propone prueba que es admitida por SSª, dándose traslado a las partes para conclusiones, declarando el juicio concluso para sentencia.
CUARTO.- La cuantía del procedimiento quedó fijada en 10.000 euros.
QUINTO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.
Fundamentos
Alega vulneración del principio acusatorio, el pliego de cargos no contiene una calificación jurídica concreta de la infracción imputada, limitándose a calificarla de forma genérica como infracción grave pero sin especificar cual o cuales de las contempladas en la norma era la concretamente aplicable. De la misma manera en el pliego de cargos no se detalla ni expone de qué forma las obras que motivaron el expediente pudiesen haber afectado a la Calzada de la Plata y/o a la fauna silvestre. Y finalmente, en la propuesta de resolución y en la resolución recurrida se introducen inopinadamente dos cuestiones nuevas que se configuran como agravantes y que resultan omitidas en el pliego de cargos, como omitido en el mismo está la posible concurrencia de circunstancia agravante alguna. Todo ello supone una clara vulneración del principio acusatorio que ha de traer como consecuencia la nulidad de la resolución recurrida.
Alega vulneración del principio de proporcionalidad en relación con la gravead de la infracción.
En relación con las agravantes: vulneración del principio acusatorio y de tipicidad, así como del 'non bis in idem' y del 'in dubio pro reo'.
Doble consideración como agravante y atenuante de la dificultad técnica para restaurar la legalidad y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la infracción.
Concurrencia de una circunstancia atenuante alegada y no tenida en cuenta por la recurrida.
Por ello solicita que se dicte sentencia que declare la nulidad o, en su caso se anule la resolución recurrida, dejándola sin efecto o, subsidiariamente, se anule la recurrida en cuanto al importe de la sanción, dejándola reducida en la cantidad mínima de 1.000 euros y condenando al Ayuntamiento a la devolución a la demandante de lo que, en su caso, hubiere ingresado en exceso por esta sanción, más con los intereses legales correspondientes desde la fecha del ingreso de la sanción en las arcas municipales; y todo ello con imposición de las costas al Ayuntamiento demandado.
La parte demandada se opone y alega las razones que constan grabas en soporte digital y en síntesis alega que es un hecho indiscutible que se ha llevado una remodelación de tres viviendas y cierre perimetral de una finca, sin la declaración y sin expediente de autorización de uso excepcional de suelo rústico, y los informes favorables que estaban afectados y por tanto existe infracción. En cuanto al principio acusatorio, con la iniciación se informa de los hechos sustanciales y relevantes y al calificación jurídica y se dice cuál puede ser, pero la calificación definitiva se remite al trámite de propuesta resolución y se rebaja la entidad de la infracción. Tampoco respecto a las agravantes que están tipificadas en el reglamento de urbanismo. Y concluyen esas agravantes, es una remodelación de tres viviendas y un cerramiento que requiere una serie de informes que no se acompañan.
Que el artículo 314 quáter apartado 8 del RUCyL, establece que: «Los actos de uso del suelo sujetos a declaración responsable podrán ser objeto de autorización de uso excepcional en suelo rústico o autorización de uso provisional en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, en los mismos términos que los actos sujetos a licencia urbanística. A tal efecto se establecen como procedimiento y condiciones aplicables los que se regulan en los artículos 306 a 308, con la particularidad de que la autorización debe tramitarse y resolverse previamente a la presentación de la declaración responsable».
Por tanto, la infracción está acreditada y ha sido tipificado como infracción leve del Artículo 115 y siguientes de la Ley 5/1999, de 8 de abril, Urbanística de Castilla y León, en relación con el artículo 348.4 a) y siguientes del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero.
Es más, también ha sido reconocido por la parte recurrente en conclusiones la existencia de la infracción.
En cuanto a los motivos alegados menciona la vulneración del principio acusatorio.
A este respecto podemos citar la Sentencia del TS de 22 de octubre de 2020 , rec. 4535/2019 que recoge:
'En relación con la aplicación de las garantías del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional ha fijado la siguiente doctrina, que se sustentan en la sentencia 9/2018, de 5 de febrero:
'[...] Como recuerda la STC 54/2015 , de 16 de marzo , FJ 7, en relación a nuestra doctrina sobre las garantías en el proceso sancionador, desde la STC 18/1981 , de 8 de junio , FJ 2, se ha declarado la 'aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, y ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE. Ello, no solo mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto'.
Asimismo, en el fundamento jurídico 3 de la STC 59/2014 , de 5 de mayo , se realiza una serie de consideraciones sobre la traslación de garantías al procedimiento administrativo sancionador siempre, claro está, que éstas resulten compatibles con su naturaleza y que, en relación al objeto de este recurso, cuenten con especial interés. En todo caso, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del artículo 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar los siguientes derechos: a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; a no declarar contra sí mismo y, en fin, a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el artículo 24.2CE la denegación inmotivada de medios de prueba [por todas, SSTC 7/1998 , de 13 de enero, FJ 5 ; 3/1999 , de 25 de enero, FJ 4 ; 14/1999 , de 22 de febrero, FJ 3 a ); 276/2000 , de 16 de noviembre, FJ 7 , y 117/2002 , de 20 de mayo , FJ 5].'.
En la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2014 (RCA 336/2013), hemos fijado la doctrina general referida a los poderes que ostenta la Administración Pública para resolver los procedimientos sancionadores, con pleno respeto a las garantías procedimentales establecidas en el artículo 24 de la Constitución, en los siguientes términos:
'El problema planteado, hablando ya en el terreno de los principios, es el de si en los expedientes administrativos sancionadores la Administración puede, sin dar audiencia al expedientado, imponer finalmente mayor sanción que la anunciada en la propuesta de resolución.
[...] Sobre este problema se han pronunciado tanto el Tribunal Constitucional como este Tribunal Supremo, con pronunciamientos que, apegados lógicamente a los datos de cada caso concreto, no revelan de forma clara una conclusión única y general.
A) El Tribunal Constitucional ha tratado de esta cuestión, entre otras, en sentencias 29/1989, de 6 de Febrero; 98/1989, de 1 de Junio; 145/1993, de 26 de Abril; 160/1994, de 23 de Mayo; 117/2002, de 20 de Mayo; 356/2003, de 10 de Noviembre (auto); 55/2006, de 27 de Febrero y 169/2012, de 1 de Octubre.
Aparte de la conocida conclusión de que los principios esenciales del artículo 24 de la Constitución son trasladables al ámbito de la potestad sancionadora de la Administración, pero con ciertos matices, (derivados sobre todo del hecho de que el procedimiento sancionador administrativo no conoce una diferenciación tajante entre instrucción, acusación y decisión), se deduce de esa doctrina constitucional que, sin previa audiencia sobre la cuestión, no puede producirse sanción por hechos o perspectivas jurídicas que de hecho no hayan sido o no hayan podido ser plenamente debatidas, lo que significa:
1º.- Que la resolución sancionadora no puede alterar, sin previa audiencia del expedientado, el relato fáctico contenido en la propuesta de resolución.
2º.- Que tampoco puede alterarse en la resolución sancionadora, sin previa audiencia, la calificación jurídica de la infracción.
3º.- Que no es incompatible con el derecho de defensa la imposición de una sanción, sin previa audiencia, distinta de la contemplada en la propuesta de resolución, siempre que no se altere la calificación jurídica del hecho imputado y la sanción se encuentre dentro de los márgenes correspondientes al tipo sancionador.
B) También este Tribunal Supremo ha estudiado repetidamente el problema que nos ocupa, por ejemplo en sentencias, entre otras, de 19 de Junio de 1993 (recurso nº 2702/1988); 21 de Abril de 1997 (recurso nº 191/1994); 19 de Noviembre de 1997 (recurso nº 536/1994); 3 de Marzo de 1998 (recurso nº 606/1994); 23 de Septiembre de 1998 (recurso nº 467/1994); 30 de Diciembre de 2002 (recurso nº 595/2000); 3 de Noviembre de 2003 (recurso nº 4896/2000); 2 de Marzo de 2009 (recurso nº 564/2007); 2 de Noviembre de 2009 (recurso nº 611/2007); 14 de Diciembre de 2011 (recurso nº 232/2011); 18 de Junio de 2013 (recurso nº 380/2012); 30 de Octubre de 2013 (recurso nº 2184/2012) y 21 de Mayo de 2014 (recurso nº 492/2013).
De este cuerpo de doctrina extraemos las siguientes conclusiones:
1ª.- La imposición de una sanción más grave que la anunciada en la propuesta de resolución exige nuevo trámite de audiencia si ello deriva de hechos distintos a los contenidos en la propuesta o si es consecuencia de una modificación de la calificación jurídica de los mismos.
2ª.- Tampoco puede imponerse sanción más grave sin previa audiencia, si ello es consecuencia del rechazo de circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en la propuesta de resolución. (En concreto, las citadas sentencias del Tribunal Supremo de 30 de Octubre de 2013 -recurso nº 2184/2012- y 21 de Mayo de 2014 -recurso nº 492/2013-, se refieren a una causa de atenuación de la responsabilidad, regulada en el artículo 66 de la Ley 15/2007, de 3 de Julio, de Defensa de la Competencia, que fue apreciada en la propuesta de resolución y rechazada, sin audiencia previa, en la resolución sancionadora).
3ª.- La jurisprudencia no es uniforme a la hora de determinar si es necesaria una repetición de la trámite de audiencia cuando la resolución sancionadora asume los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varía su calificación jurídica, apartándose de la propuesta únicamente en la determinación del exacto importe de la sanción dentro del abanico o intervalo correspondiente a esa calificación jurídica. No obstante, parece que la jurisprudencia más reciente se inclina por exigir también en estos casos un nuevo trámite de audiencia.'.
Por ello, con base en la referida jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, así como a la doctrina del Tribunal Constitucional, sostenemos que, en el caso enjuiciado en este recurso de casación, no resultaba procedente que el Tribunal de instancia declarase la nulidad de las sanciones impuestas por infracción del principio acusatorio, puesto que rechazamos que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia hubiere vulnerado el principio acusatorio, tal como debe entenderse protegido en el artículo 24 de la Constitución, ya que constatamos que en la tramitación del procedimiento sancionador se han respetado las garantías procedimentales que se derivan del referido precepto constitucional, ya que se ha preservado el principio de separación entre el órgano instructor y el órgano resolutor, así como el derecho de defensa y el derecho a ser informado de la acusación...
...- El principio acusatorio, que constituye una de las garantías estructurales del proceso penal, cuya protección se reconoce por el artículo 24.2 de la Constitución, vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las garantías y al derecho a ser informado de la acusación, debe modularse cuando se trate de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador, de modo que, a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase decisoria), y se respete el derecho de defensa, en los términos establecidos en el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, (en la actualidad el artículo 80.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)'.
En el presente caso, en la resolución de iniciación del procedimiento se han indicado los hechos que son susceptibles de sanción, y se han califico como graves, menciona los artículos que pudieran imponerse y la posible sanción, la parte recurrente ha efectuado las alegaciones que ha estimado oportunas y en la propuesta de resolución se califica la infracción como leve y se da trámite de audiencia y el recurrente ha efectuado alegaciones, por tanto, el recurrente ha tenido conocimiento de los hechos por los que se sigue el procedimiento, ha realizado todas las alegaciones que ha estimado, por lo que los hechos han sido siempre los mismos y se ha garantizado su derecho de defensa. Y respecto que se ha unido unas agravantes en la propuesta de resolución, tampoco puede entenderse que se haya infringido el principio acusatorio , pues tiene conocimiento de las mismas en la propuesta de resolución y se le ha dado trámite de audiencia, ha efectuado alegaciones, por lo que igualmente se ha garantizado su derecho de defensa. Por lo que el motivo alegado debe desestimarse.
TERCERO.- En cuanto a la vulneración del principio de proporcionalidad.
El artículo 117 de la LUCyL dispone que las infracciones urbanísticas se sancionarán de la siguiente forma : c) las leves con multa de 1.000 a 10.000 euros
El artículo 117.2 menciona: La sanción habrá de ser proporcionada a la gravedad de los hechos constitutivos de infracción, conforme a la legislación sobre procedimiento administrativo. A tal efecto:
a ) Se considerarán como circunstancias agravantes el incumplimiento de los requerimientos de paralización y legalización, así como la reincidencia en la infracción.
b ) Se considerarán como circunstancias atenuantes la ejecución de obras que hayan reparado o disminuido el daño causado antes de la incoación del procedimiento sancionador.
c ) Se considerarán como circunstancias agravantes o atenuantes, según el caso, la magnitud física de la infracción, el beneficio económico obtenido y la dificultad para restaurar la legalidad.
3 . Se podrá aplicar una reducción del 50 por ciento en la cuantía de la sanción, y eximir de las medidas accesorias previstas en el apartado seis, cuando el responsable se comprometa a legalizar los actos sancionados, si éstos fueran compatibles con el planeamiento urbanístico, o en caso contrario a restaurar la legalidad urbanística, garantizando dichos compromisos por el 50 por ciento del importe de las actuaciones necesarias.
L a resolución recurrida impone la máxima sanción 10.000 euros y aprecia como circunstancias agravantes:
-La superficie del cerramiento y la dificultad técnica para restaurar la legalidad y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la infracción. ( art. 353.c del RUCYL ) .
-Informes desfavorables de Medio Ambiente y Confederación Hidrográfica del Duero y no aportación del informe de no afección a la Red Natura 2000.
Respecto a estas agravantes procede señalar como indica el recurrente que la segunda agravante, la existencia de esos informes desfavorables se utilizan para justificar la primera de las agravantes consistente en la dificultad técnica para restaurar la legalidad y reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la infracción, por lo que esta segunda agravante no puede ser apreciada , pues es el fundamento de la primera. Ello ya pone de manifiesto que la sanción en su gado máximo de 10.000 euros no debe ser considerada proporcional.
Ahora bien, tampoco procede apreciar la petición de 1000 euros que alega el recurrente , pues de la lectura del expediente e incluso de los propios documentos que ha aportado el recurrente, incluidos los documentos que aporta antes de la vista, ponen de manifiesto el número de informes que se han recabado y que se siguen recabando para poder restaurar la legalidad, lo que pone de relieve la existencia de la agravante recogida en la Ley 'dificultad para restaurar la legalidad' y que sí debe ser apreciada.
P or tanto, la sanción de 1.000 euros que se solicita no guardaría tampoco la debida proporcionalidad, por lo expuestos anteriormente, ahora bien sí que debemos tener presente para su graduación los informes que ya se van teniendo favorables y que consta tanto en el expediente como aportados por la recurrente como el informe de la comisión territorial de patrimonio cultural que autoriza el proyecto en lo que es competencia de la comisión, la CHD autoriza el vertido de aguas residuales procedentes de las tres viviendas, el informe favorable de la autorización de uso excepcional en suelo rustico, el servicio territorial de medio ambiente informa favorablemente la ejecución de las mejoras.
Ello pone de manifiesto la posibilidad de apreciar la agravante de dificultad para restaurar la legalidad, y por tato procede considerar más proporcional la sanción de 3.500 euros.
Por último indicar que no procede acoger la alegación de apreciar la atenuante del artículo 355 del RUCyL, pues no se dan los requisitos que prevé dicho artículo.
Por todo ello procede estimar parcialmente el recurso interpuesto en el sentido de reducir la sanción impuesta a 3.500 euros.
Por todo ello:
Fallo
Sin imposición de costas a ninguna de las partes.
Esta sentencia es firme y no cabe contra ella recurso de apelación.
Notifíquese a las partes.
Así por esta mi Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.