Sentencia Administrativo Nº 692/2012, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 474/2008 de 27 de Septiembre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00692/2012

Recurso núm. 474 de 2008

Toledo

S E N T E N C I A Nº 692

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidenta:

Dª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez D. Miguel Ángel Pérez Yuste D. Miguel Ángel Narváez Bermejo D. Ricardo Estévez Goytre

En Albacete, a veintisiete de septiembre de dos mil doce.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número474/08el recurso contencioso administrativo seguido a instancia deTRANSPORTES FRIGORÍFICOS SANDOVAL, S.L., representado por la Procuradora Sra. Picazo Romero y dirigido por la Letrada Dª. Lorena Jiménez Montes, contra laCONSEJERÍA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA JUNTA DE COMUNIDADESDE CASTILLA-LA MANCHA,que ha estado representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Junta, sobreSANCIÓN DE TRANSPORTES;siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo .

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación de 'Transportes Frigoríficos Sandoval S.L.' se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de 4 de febrero de 2008 recaída en expediente NUM000 . Formalizada demanda, tras los hechos y fundamentos jurídicos en ella contenidos, se suplicó Sentencia por la que se acuerde anular y dejar sin efecto la resolución recurrida por no ser ajustada a derecho al haber caducado el expediente sancionador y subsidiariamente se acuerde la aplicación del principio de proporcionalidad imponiendo la sanción en grado mínimo.

SEGUNDO.- Contestada la demanda por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, después de las alegaciones vertidas se suplicó sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO.- No habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba, ni solicitado la formulación de conclusiones escritas o la celebración de vista, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 20 de Julio de 2012, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-Se cuestiona en la presente causa la adecuación a derecho de la resolución de 4-2-2008 de la Consejería de Ordenación del Territorio y vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por la cual se desestimó el recurso de revisión interpuesto contra la resolución sancionadora dictada por el Delegado Provincial de Toledo de 14-3-2006 que a su vez fue recurrida en alzada y confirmada por otra de la Dirección General de Transportes de 26-9-2007, que impuso una sanción de 201 euros en el expediente NUM000 , por la comisión de una infracción leve en materia de transportes terrestres.

La infracción consistió en realizar un servicio público de mercancías el 11-2-2005 conducido por conductor de un país tercero (Argentina) careciendo de certificado de conductor, conduciendo el vehículo ....-WXF . Se consideraron como preceptos infringidos y sancionadores respectivamente los artículos 142.9 LOTT, art. 143.1.b LOTT y arts. 143 LOTT y 201 ROT.

SEGUNDO.-Con carácter previo debe resolverse la excepción de inadmisibilidad del recurso por falta de presentación del acuerdo de ejercicio de acciones por persona jurídica al amparo de lo previsto en el art. 45.2.d) de la LJCA que debe desestimarse ya que dicha omisión ha sido subsanada en virtud del trámite conferido por la Sala para dicha corrección en virtud de proveído de fecha 16-7-2012, que dio lugar a que por parte de la sociedad sancionada se presentase la certificación de 1-9- 2012 que acredita la representación de la sociedad recurrente para la presentación del presente recurso contencioso administrativo por parte de los dos administradores mancomunados Sres. Alexander según apoderamiento conferido por la Junta General extraordinaria y universal de fecha 20-12-2001, que en principio, y por representar los intereses sociales es el órgano apropiado y competente para conferir la mencionada autorización.

El recurso se interpone contra una resolución que inadmitió a trámite la petición de revisión de oficio de actos administrativos al amparo de lo previsto en el art. 102 de la Ley 30/90 ; sin embargo y a pesar de la carencia de fundamento de la petición, dicha resolución entra a analizar los dos motivos que no son de nulidad según lo previsto en el art. 62.1 de l Ley 30/1992 , por lo cual, y visto los estrechos márgenes que permite el cauce elegido que exoneraba al órgano sancionador de su examen y consideración , debemos someter a revisión el fondo del asunto, como es la caducidad del expediente sancionador y la proporcionalidad de la sanción impuesta, visto el examen llevado a cabo en la instancia, pudiendo reconsiderar en su caso, vía recurso presentado, la corrección de la resolución dictada, todo ello con la finalidad de evitar cualquier atisbo de indefensión.

A continuación se alega por la actora la caducidad del expediente administrativo.

El plazo de caducidad aplicable es el de recogido en el artículo 205 del Real Decreto 1211/1990, de 28 septiembre , que aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, establece (tras su reforma por Real Decreto 1772/1994) el plazo de un año para la tramitación, pues el de seis meses introducido por obra del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en la redacción dada por la Ley 4/1999, no es de aplicación al caso de autos, dada la fecha de comisión de los hechos.

El acuerdo de incoación del procedimiento, dictado por el Delegado Provincial, lleva fecha 24 de mayo de 2005. La resolución sancionadora se notificó al interesado el 30 de marzo de 2006. Luego entre las dos fechas no transcurrió el plazo de caducidad.

Ahora bien, el actor invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001 , que desestimó un recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Diputación Provincial de Guipúzcoa, entendiendo que el plazo de caducidad se debe contar desde la fecha de la denuncia que es de 11-2-2005, habiendo transcurrido más de un año a la fecha de la notificación de la resolución sancionadora. Esta sentencia dice así, por lo que al caso interesa:

'PRIMERO.- En este recurso de casación en interés de ley se impugna la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de Donostia-San Sebastián, en virtud de la cual se declaró la nulidad del acto del Departamento de Transportes y Carreteras de la Diputación Foral de Guipuzkoa, que impuso a don Nazario . sanción pecuniaria de 20.000 pesetas por circular presentando exceso de horas de conducción en el disco diagrama. En la sentencia se declara caducado el procedimiento sancionador al haberse sobrepasado el plazo que para resolver se establece en elartículo 205 del Reglamento de Transportes Terrestres(RCL 19902072), conforme a la redacción dada por el Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto (RCL 19942441). Para llegar a esta conclusión se parte de que la fecha de iniciación del expediente sancionador es la de la extensión del boletín de denuncia.

La Administración recurrente, considerando gravemente errónea la doctrina de la sentencia, propone como correcta, la siguiente: «según prescribe elartículo 205.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en su redacción dada por el Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto, por el que se adecuan determinados procedimientos administrativos en materia de transportes y carreteras a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la iniciación del procedimiento administrativo sancionador aplicable a la imposición de sanciones por infracción de los preceptos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, tiene lugar por el acto administrativo del órgano competente que acuerda su incoación y en ningún caso tiene lugar por las denuncias formuladas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y Policías Autonómicas y Locales, que tengan encomendadas la vigilancia del transporte, o por personas, entidades o asociaciones interesadas».

SEGUNDO.-Esta Sala en su sentencia de 15 de noviembre de 2000, dictada en un recurso de casación en interés de la ley, sobre cuestión similar a la ahora examinada, razonó «que la denuncia únicamente supone iniciación del expediente sancionador en el supuesto de que se notifique en el acto a los denunciados, y esa iniciación debe entenderse deferida en otro caso al momento en que se produzca el acuerdo correspondiente...». De conformidad con ello se estableció como doctrina legal, para los supuestos en que la notificación de la denuncia no se verifica en el acto, la siguiente: «conforme alartículo 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionadoren materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente».

Esta doctrina, referida a las sanciones de tráfico, es perfectamente aplicable a las sanciones en materia de transportes, pues, aunque en este sector el Reglamento de laLey de Ordenación de los Transportes Terrestres no contenga un precepto análogo al del artículo 10de aquel otro Reglamento, no debe desconocerse que habrá ocasiones, como ocurrió en el caso de autos, en que también las denuncias efectuadas por los agentes que tengan encomendada la vigilancia de transportes se entiendan directamente con los hipotéticos infractores, y puesto que en ellas tiene que constar, según dispone el artículo 207 RLOTT, una sucinta exposición de los hechos, matrícula del vehículo interviniente en los mismos, así como aquellas circunstancias y datos que contribuyan a determinar el tipo de infracción y el lugar, fecha y hora de la misma, cabe decir que, cumplidas estas condiciones -consignación de datos y notificación-, si bien formalmente no puede hablarse de procedimiento, sí que lo hay materialmente, al concurrir todos los elementos objetivos y subjetivos precisos para ello.

Consecuentemente, en estos supuestos el día inicial para el cómputo del plazo del año que señala el artículo 205 de RLOTT para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador será el de la denuncia correctamente extendida y notificada, y no el del posterior acto del órgano competente, por lo que el recurso debe desestimarse'.

La Administración demandada pone de manifiesto que en el presente caso la denuncia no se notificó a la empresa responsable de la infracción, sino al conductor del camión; de modo que hubo que notificar ulteriormente a la entidad responsable la imputación, así que no puede entenderse iniciado el procedimiento en el momento de la denuncia. Esta tesis ha sido aceptada por esta sala en alguna sentencia anterior. Ahora bien, es preciso saber que el mismo Tribunal Supremo dictó sentencia de 4 de junio de 2004 , en la que desestimó otro recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto ahora por la Generalidad de Cataluña, y que en tal sentencia declaró lo que sigue:

'PRIMERO.- La Generalidad de Cataluña interpone recurso en interés de Ley contra laSentencia de 26 de marzo de 2003 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Lérida. Esta Sentencia estimó el recurso formulado por don Adolfo contra la Resolución administrativa del Jefe de Servicio Territorial de Lérida de 4 de abril de 2002, y la del Director General de Puertos y Transportes del 2 de septiembre inmediato que desestimó la alzada contra la anterior, que le había impuesto una sanción de 601,01 euros por una infracción en materia de transportes.

La Sentencia recurrida entendió aplicable al caso la doctrina legal sentada ennuestra Sentencia de 23 de mayo de 2001por la cual se entiende que el plazo para el inicio del cómputo del plazo del procedimiento sancionador -y, en consecuencia, para el cómputo de la caducidad del mismo- es el de la denuncia efectuada con todas las garantías y notificada en el acto al infractor. (...)

SEGUNDO.- La Sentencia impugnada en casación examina en el fundamento jurídico segundo la relevancia que tiene, desde la perspectiva de la mencionada doctrina legal, el hecho de que el conductor autor de la infracción y al que se le notifica la denuncia sea distinto del sujeto responsable al que se le impone la sanción, que es la empresa de transportes para la que trabaja dicho conductor. Y, a ese respecto, recuerda la Sala de instancia que, según la doctrina sentada pornuestra Sentencia de 23 de mayo de 2001, el otorgamiento al boletín de denuncia del valor de acto de incoación del procedimiento sancionador no es incondicionado, sino que está restringido al supuesto de que esté correctamente extendido. Así, para determinar si en el caso de autos el boletín de denuncia implicaba o no el inicio del plazo de caducidad del procedimiento, había que precisar si en su notificación concurrían los elementos y requisitos suficientes para que se considerase correctamente notificado. A ese respecto, la Sala de instancia entiende que resulta de aplicación analógica la previsión delartículo 59.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúnen relación con la notificación en el domicilio del interesado a persona distinta del mismo, para lo que se apoya asimismo en la jurisprudencia aplicativa de dicho precepto.

Concluye la Sala su razonamiento señalando que, en materia de transportes, el lugar no ya habitual, sino incluso natural en el que notificar el boletín de denuncia es el propio vehículo que, además, es propiedad de la empresa responsable y conducido por un trabajador de ésta, circunstancia que lleva a la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial ya expuesta y que da lugar a que la correcta notificación del boletín de denuncia al conductor determine el inicio del plazo de caducidad del procedimiento.

TERCERO.- La Generalidad de Cataluña considera que dicha Sentencia es errónea y gravemente dañosa para el interés general. Lo primero, porque la doctrina legal en que se fundamenta la Sentencia de instancia sólo resultaría aplicable para el supuesto de identidad entre el conductor- infractor y el sujeto responsable de la infracción y, por tanto, cuando la notificación de la denuncia se dirige a este sujeto responsable. Así, se afirma lo siguiente:

«La contradicción con la doctrina jurisprudencial es frontal y manifiesta. Lo que se afirma en la Sentencia que combatimos es que la comunicación de la denuncia al conductor del vehículo produce los efectos de una notificación efectuada conforme alartículo 59.2 de la LRJ-PAC; sin tener en cuenta que, en la medida que no hay identidad entre el responsable de la infracción y el conductor del vehículo, ni esta notificación se puede tener por efectuada porque no cumple con los requisitos delartículo 59.2 de la LRJ-PAC, ni el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador puede iniciarse hasta que no se acuerde la incoación del expediente sancionador».

La Sentencia sería errónea al considerar

«en contra de lo que establece el artículo 205 del ROTT y la doctrina de laSentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001(..) que en los procedimientos sancionadores de transporte, el día de la denuncia es el dies a quo para el cómputo de la caducidad del procedimiento, incluso en el caso que no exista identidad entre el conductor y el titular de la autorización».

En consecuencia propone la siguiente doctrina legal:

«La doctrina que proponemos, en interpretación delart. 205.1 del Reglamento de la LOTT, así como de la jurisprudencia derivada de lasentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001, dictada en casación en interés de la Ley, se centra entender que, en materia de transportes terrestres, cuando el conductor del vehículo no sea el transportista responsable de la infracción, no puede entenderse como válida, a efectos de entender iniciado el procedimiento sancionador, la entrega del boletín de denuncia al conductor y, por tanto, el inicio del cómputo de caducidad del procedimiento sancionador se tiene que establecer en el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador imputado al transportista responsable, y no en la fecha en que se entrega el boletín de denuncia».

(...)

QUINTO.- Como se ha indicado en el fundamento de derecho tercero, la Administración recurrente pretende que precisemos el alcance de la doctrina legal sentada ennuestra Sentencia de 31 de mayo de 2001para el supuesto contemplado en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de que no exista identidad entre quien comete materialmente la infracción (el conductor-infractor) y el sujeto responsable de la misma (la empresa de transportes responsable de la infracción y que resulta sancionada). Para ello, sin embargo, debe acreditar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 100.1 in fine, de nuestra Ley reguladora, que la interpretación sostenida en la Sentencia que se recurre es errónea y gravemente dañosa para el interés general.

El error de la Sentencia derivaría precisamente, en opinión de la parte recurrente, de que no sería de aplicación al mencionado supuesto de falta de identidad entre el infractor y el sancionado la doctrina legal sentada en la referidaSentencia de 31 de mayo de 2001. Ciertamente estaSentencia no contempla, como tampoco la de 15 de noviembre de 2000en la que se apoya, la diversidad de sujetos infractor y responsable que se da en el caso de autos. Pero ello no determina necesariamente su inaplicabilidad o, dicho de otra manera, que sea errónea su aplicación a este concreto supuesto.

El que la denuncia correctamente extendida y notificada al infractor suponga el comienzo del plazo para el procedimiento sancionador -tal como se contempla en elartículo 10 del Reglamento del Procedimiento Sancionadoren materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y como ha sido aplicado en materia de transportes terrestres-, se asienta sobre la base de que ambas partes, Administración sancionadora y sujeto responsable de la infracción, poseen a partir de ese momento los elementos y datos necesarios para el ejercicio de sus competencias y la defensa de sus intereses respectivamente. La Administración puede proceder al ejercicio de la potestad sancionadora en defensa de la seguridad vial y de los intereses generales asociados a la misma, puesto que tiene los datos necesarios para la instrucción del expediente, sin que haya razón alguna para que la iniciación del procedimiento quede diferida a un momento posterior a voluntad de la propia Administración. El infractor, por su parte, ha quedado notificado de la infracción supuestamente cometida y sabe que la Administración ha iniciado un expediente sancionador, por lo que queda excluida toda posible indefensión.

Pues bien, ninguno de estos parámetros queda alterado en lo esencial por la peculiaridad del supuesto de autos consistente en la diversidad entre infractor y sujeto responsable. En efecto, por parte de la Administración siguen dándose las mismas circunstancias que le permiten proceder desde ese mismo momento a la instrucción del expediente sancionador, puesto que cuenta, al igual que en el supuesto en el que no existe la referida diversidad de sujetos, con todos los datos necesarios para dicha instrucción, que quedan determinados por elartículo 207 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. De acuerdo con este precepto la denuncia debe consignar tanto los datos relativos a los hechos como los referidos a la identificación del responsable, entre los que se incluyen no sólo la identidad del conductor autor material de la infracción, sino también los referidos al vehículo, como la matrícula: «habrá de consignarse una sucinta exposición de los hechos, matrícula del vehículo interviniente en los mismos, en su caso, y la condición, destino e identificación, que podrá realizarse a través del número de registro personal del denunciante, así como aquellas circunstancias y datos que contribuyan a determinar el tipo de infracción y el lugar, fecha y hora de la misma» (artículo 207.1 del citado Reglamento). Tampoco hay, por tanto, razón alguna en este supuesto para que la iniciación del expediente quede diferida a un momento posterior a voluntad de la Administración sancionadora, quien puede proceder a partir de ese momento contra el sujeto responsable sin perjuicio alguno para los intereses generales protegidos por la potestad sancionadora que le corresponde.

Desde la perspectiva del sujeto titular del vehículo cuando no coincida con el conductor infractor, tampoco se produce ninguna alteración de los referidos presupuestos de la doctrina legal aplicada por la Sentencia recurrida, puesto que sus derechos de defensa no resultan perjudicados. En efecto, o bien la notificación efectuada al conductor le llega regular y puntualmente por su mediación o, en caso contrario, en nada le perjudica que el plazo del procedimiento sancionador esté corriendo ya, puesto que en todo caso deberá practicarse la audiencia al interesado prevista en elartículo 212 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

De lo expuesto se deduce que no puede estimarse el recurso formulado por la Administración catalana, ya que no se percibe ningún error en la aplicación por la Sentencia recurrida de la doctrina legal sentada ennuestra Sentencia de 23 de mayo de 2001, cuya ratio sigue siendo igualmente aplicable al supuesto de no coincidencia entre sujeto infractor y sujeto responsable, pese a las consiguientes diferencias en la forma de notificación de la denuncia en un supuesto y en otro'

TERCERO.-Las dos sentencias anteriores no fijan doctrina legal en el sentido del artículo 100.7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , pues, al ser desestimatorias, no la establecen en su fallo, sin perjuicio de poseer el valor propio de dos sentencias 'ordinarias' del Tribunal Supremo.

La Sala no puede dejar de mostrar los problemas con que se encuentra a la hora de aplicar la anterior doctrina. Podemos sistematizar los reparos que nos asaltan de la siguiente forma:

1º.- Las sentencias parten de una interpretación extensiva y aun analógica de la regla establecida en el artículo 10.1 del Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero , que aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Ahora bien, aparte de lo discutible que resulta, en general, la analogía en materia procesal o procedimental, debe repararse en que el artículo 10.1 mencionado contiene (y a nivel meramente reglamentario) una regla peculiar y aun extravagante y excepcional en relación con el panorama procedimental general, y en cualquier caso dictada para un procedimiento particular. En tal precepto se establece que la denuncia levantada por un agente, y no el acto dictado por un órgano administrativo titular de la correspondiente competencia, posee el valor de incoar un procedimiento administrativo. Esto contradice lo establecido en general por el artículo 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según el cual, aunque pueda estar motivada por denuncia, la incoación se efectúa siempre 'por acuerdo del órgano competente', sin que un agente de la autoridad pueda reputarse, desde luego, 'órgano administrativo'. En semejante sentido, el artículo 11 del Real Decreto 1398/1993, de 4 agosto 1993 , que aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, además de establecer regla similar, deja bien claro que la denuncia es, meramente, como se ha entendido tradicionalmente en todo el derecho español criminal y sancionador, meranotitia criminis: El acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa. Siendo la regla legal clara, la norma reglamentaria de tráfico podría ser cuestionada incluso en su misma adecuación a derecho, pues contradice una regla general de rango legal y aun un principio general común al derecho sancionador y al derecho procesal penal, cual es el de que la denuncia es meranotitia criminis. No obstante, sin necesidad de afirmar que el precepto no sea legal, sí que ha de ser tratado con la cautela y mesura propia de uno que se desvía de las normas comunes procesales, y no extenderlo a casos para los que no está previsto.

2º.- Además, el artículo 10.1 del Reglamento de procedimiento Sancionador en materia de Tráfico y Seguridad Vial es completo en sí mismo, pues anuda al inicio del procedimiento por denuncia el hecho de que en ese mismo momento nazca un plazo de alegaciones por 15 días. Sin embargo, en el Reglamento de Transportes terrestres no se contempla nada parecido, de modo que la iniciación por denuncia dejaría el procedimiento en punto muerto (no en una fase vigente) pendiente sólo, precisamente, de la incoación que regula el propio Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, a diferencia del reglamento sancionador de tráfico, como fase ulterior a la denuncia (artículo 205.2 del Reglamento).

3º.- Aunque la doctrina de las sentencias anteriores se refiere a los transportes terrestres, en realidad implica una indiscriminada afirmación de que el procedimiento sancionador se inicia por denuncia (contraria al entendimiento común sobre la cuestión), pues los datos de cuya inclusión en la denuncia se hace depender la incoación del procedimiento constan en cualquier denuncia mínimamente circunstanciada, y en cualquier clase de procedimiento es posible, y hasta deseable, que se notifique en el acto la denuncia al infractor. En realidad esta doctrina supone un acicate a la Administración para que extienda las denuncias con el menor contenido posible, con el fin de no dar lugar al inicio del plazo de caducidad, haciendo de peor condición a la Administración que elabora una denuncia bien circunstanciada (pues en tal caso no le corre el plazo de caducidad, y siempre cabe incorporar ulteriormente los datos omitidos al acuerdo de incoación, subsanando los posibles defectos de la denuncia) que a la que omite datos que debieran contenerse en ella.

4º.- Por otro lado, la caducidad, como la prescripción, es institución que, según jurisprudencia añeja que por conocida no precisa ser citada, debe ser interpretada restrictivamente, nunca extensivamente, por ser figura contraria a la justicia. Más aún, se trata de una figura de estricta creación legal, que no responde necesariamente en su concreta regulación a principios generales intangibles (fuera del principio de seguridad jurídica, que puede concretarse legalmente en muy variadas formas y no necesariamente en una determinada), y que debe aplicarse por tanto en los márgenes y circunstancias estrictos que la Ley establece para su juego, y nunca más allá. Decir quesi bien formalmente no puede hablarse de procedimiento, sí que lo hay materialmentesupone olvidar que no hay más procedimiento que el formal, y que la caducidad es también una institución estrictamente formal, extendiendo así su ámbito mucho más allá de lo que el legislador pretendió. Si formulada la denuncia hay un indebido retraso en la incoación del procedimiento, el legislador hace entrar en juego el instituto de la prescripción. El legislador quiere que la caducidad juegue sólo desde la incoación, y el mismo legislador dice cuándo se entiende iniciado o no un procedimiento.

CUARTO.-Ahora bien, a juicio de la Sala, la cuestión ha quedado superada con la modificación operada en el artículo 146 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en virtud de la Ley 29/2003, de 8 octubre. Esta norma introduce en dicho precepto una regla que estaba ausente del mismo en la redacción anterior sobre la cual se dictaron las sentencias del Tribunal Supremo que venimos mencionando, y que viene a establecer, ya sin duda alguna, que la única forma de incoación en esta materia, a diferencia de la de tráfico y seguridad vial, es la que coincide con la regla general establecida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Así, se establece, como regla ausente en la anterior redacción legal, la siguiente: 'El plazo máximo en que deberá notificarse la resolución del procedimiento sancionador será de un año, contado desde la fecha de iniciación del procedimiento. El procedimiento para la imposición de las sanciones previstas en esta Ley se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia'. Queda claro pues que la Ley liga inmediatamente la caducidad que regula al momento de incoación que también regula inmediatamente y a renglón seguido. Queda dicho sin alternativa posible que el procedimientose iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, aunque dicho acuerdo pueda estar motivado por orden superior, petición razonada, propia iniciativa o por denuncia. Dado que el agente de la autoridad, salvo habilitación expresa, no es un órgano competente para la incoación del procedimiento, no cabe entender tal cosa sin violentar la letra y espíritu de la Ley.

Desde luego, esta norma es de fecha posterior a la incoación del procedimiento de autos, y como tal no es de aplicación al mismo, según ya vimos. Ahora bien, a nuestro juicio, la norma es una clara guía interpretativa sobre cuál es, y cuál era, la opinión del legislador sobre transportes terrestres en materia de su régimen sancionador, materia en la que, de haberse querido una norma semejante a la de tráfico y seguridad vial, la habría establecido. Se trata esta norma de unanorma imperativaa partir de su vigencia, y de unaguía interpretativaen cuanto al pasado, de modo que, en atención a ello, debemos efectuar el cómputo del plazo de caducidad, según las reglas ortodoxas en la materia, desde la incoación formal por el órgano con competencia para ello, y no desde que se formuló la denuncia; de manera que la caducidad, aun contando la de 1 año, no se completó.

QUINTO.-Finalmente se trae a colación en la demanda la necesaria observancia del principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción, pero, aparte de la mención del precepto normativo que establece las circunstancias de graduación, y de alguna cita jurisprudencial sobre el control jurisdiccional de su aplicación, nada se dice de porqué se considera que la fijación concreta de la sanción en 201 € se aprecia como desproporcionada.

Desde luego no lo es habida cuenta del intervalo sancionador que contempla el art. 143.1.b), habiéndose impuesto prácticamente en el mínimo de lo permitido.

SEXTO.-Por lo expuesto procededesestimar el presente recurso sin que se hayan apreciado circunstancias que determinen una expresa imposición de costas conforme a lo previsto en el art. 139 de la LJCA .

Fallo

Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por'TRANSPORTES FRIGORIFICOS SANDOVAL S.L.'contra la resolución de Ordenación del Territorio y Vivienda de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha de 4 de febrero de 2008, sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia no procede la interposición de recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo , estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a veintisiete de septiembre de dos mil doce.