Sentencia Administrativo Nº 696/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 53/2016 de 11 de Octubre de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010280

NIG:28.079.45.3-2011/0014726

RECURSO DE APELACIÓN 53/2016

SENTENCIA NÚMERO 696

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª . Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a once de octubre de dos mil dieciséis

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos de recurso de apelación número 53/2016, interpuesto por D. Belarmino , representado por el Procurador D. Pedro Antonio González Sánchez, contra la Sentencia dictada el 22 de julio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 27 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 71/2011. Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE MEJORADA DEL CAMPO, representado por la Procuradora Dª . Nuria Lasa Gómez.

Antecedentes

PRIMERO.-Notificada la Sentencia que ha quedado descrita en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal del recurrente, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por diligencia de ordenación en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.

SEGUNDO.-Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 6 de octubre de 2016, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

CUARTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 22 de julio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 27 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 71/2011, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí apelante contra la Resolución del Ayuntamiento de Mejorada del Campo, de fecha 7 de febrero de 2011, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 11 de noviembre de 2010, por la que se ordena al interesado la demolición de las obras de edificación ('nave industrial de 1.000 metros cuadrados aproximadamente, que consta de sótano, planta baja y primera planta con dos viviendas'), emplazadas en el paraje conocido como CAMINO000 núm. NUM000 , al carecer de licencia de obras que las ampare.

El recurrente-apelante discrepa de los criterios en que se sustenta la expresada Sentencia, por lo que solicita su revocación con la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones. Para ello alega los motivos de impugnación que, de forma sintética, se exponen a continuación: (i) Que el Plan de Núcleo de Población de Villaflores continua vigente en el PGOU de Mejorada del Campo, por lo que el Ayuntamiento ha venido a infringir el artículo 15 de la Ley 9/1985, de 4 de diciembre , especial para el tratamiento de las actuaciones urbanísticas ilegales en la Comunidad de Madrid; y (ii) Incompetencia del Ayuntamiento sobre la ejecución del núcleo de población u otorgamiento de licencias, de conformidad con los artículos 4 y 15 de la citada Ley autonómica 9/1985.

Por el contrario, el Ayuntamiento de Mejorada del Campo se muestra conforme con la precitada Sentencia, por lo que viene a solicitar su confirmación, con la consiguiente desestimación del recurso de apelación.

SEGUNDO.-Con la finalidad de centrar adecuadamente la cuestión debatida y enmarcar jurídicamente la actuación administrativa impugnada, consideramos necesario traer a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2012 (rec. 4119/2010 ), según la cual:

'Forma parte del acervo del Derecho urbanístico español la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida. Por decirlo en palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2011 (recurso de casación 6288/2008 ),

'es sabido que la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles ( sentencias de 15 de diciembre de 1983 , 3 de noviembre de 1992 , 24 de mayo de 1995 y 19 de febrero de 2002 )'.

La diferencia esencial entre unos y otros es que los primeros no tienen naturaleza sancionadora, y así lo ha resaltado la jurisprudencia constante, que una y otra vez ha proclamado su diferente caracterización jurídica. Así, a título de muestra, dice la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2002 (recurso de casación num. 11388/1998 ):

'la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística , a saber, la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente sancionador.

Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del orden jurídico urbanístico quebrantado -suspensión de las obras, demolición, etc.- requieren la única observancia de los trámites procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 . Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través de dos procedimientos separados e independientes'...'.

Esta claridad conceptual diferenciadora entre una y otra tipología de expedientes ha venido a ser mantenida por los distintos legisladores autonómicos, incluso el legislador murciano dado que si bien la Ley 1/2001 de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia unifica ambos tipos de expedientes en un solo procedimiento formal, que se califica globalmente de 'sancionador', no es menos cierto, por encima de esa unidad formal, subsiste dentro del mismo la distinción entre una y otra clase de expedientes ( artículo 226 y siguientes de dicha Ley ).

Concretamente, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, observamos que el esquema conceptual expuesto se mantiene y así, bajo el Título V 'Disciplina Urbanística' nos encontramos con el Capítulo II, titulado 'Protección de la legalidad urbanística', comprensivo de los artículos 193 a 200, en el que contempla y regula la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido; mientras que el Capítulo III, titulado 'Infracciones urbanísticas y su sanción', comprensivo de los artículos 201 a 237, se regula la imposición de sanciones cuando la concreta actuación, además de ilegal, se halla tipificada como falta administrativa.

Centrándonos en los expedientes de restauración de la legalidad urbanística, podemos encontrar en los mismos tres etapas bien diferenciadas: identificación de las obras o edificaciones clandestinas, su legalización y, finalmente, su eventual orden de demolición caso de no ser legalizables. En rigor, la primera de las etapas es una actividad de carácter material, que, a lo sumo, vendrá acompañada de la averiguación de la situación de legalidad -o no- de las obras o edificaciones. Se trata de una actuación preparatoria del expediente administrativo de restauración de la legalidad.

En este peculiar sistema de control de la legalidad urbanística, donde debe primar el interés público, adquiere relevancia fundamental el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone proceder en plazo a solicitar la oportuna licencia. Según la jurisprudencia mayoritaria, este requerimiento previo es requisito necesario y suficiente para ulteriores actuaciones administrativas, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado. El procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística se inicia, en definitiva, con la orden de legalización de las obras y finaliza una vez que se notifica, en su caso, la orden de demolición, como reiteradamente ha declarado la jurisprudencia.

Sentado lo anterior y pasando al estudio de las particularidades del recurso contencioso-administrativo que aquí nos ocupa, conviene igualmente resaltar que el artículo 195.1 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , viene a condicionar el ejercicio por la Administración de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística a que 'no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas'. La naturaleza de dicho plazo viene siendo calificado de caducidad y no de prescripción (entre otras muchas, Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1985 y 2 de noviembre de 1994 ), por lo que dicho plazo no admite interrupción alguna salvo fuerza mayor.

Según doctrina reiterada del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 14 de mayo de 1990 ) la carga de la prueba del transcurso del expresado plazo no lo soporta la Administración, sino quien voluntariamente se ha colocado en una situación de clandestinidad en la realización de las obras y que, por tanto, ha creado la dificultad de conocimiento del 'dies a quo' que en el plazo se examina, y que, por ello, el principio de buena fe impide que el que se ha aprovechado de la clandestinidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias derivadas de esa ilegalidad. En definitiva, el principio de buena fe, plenamente operante en el campo procesal ( art. 11.1 de la LO 6/1985 , de 1 de julio, del Poder Judicial), impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad.

A efectos del cómputo del expresado plazo de cuatro años debe, necesariamente, partirse de la base del artículo 195.1 de la Ley 9/2001 , ya citado, que condiciona el ejercicio de acción de restablecimiento de la legalidad urbanística, como ya hemos indicado, a que no haya 'transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas'. Por tanto, el plazo comenzará a computarse desde 'la total terminación de las obras'.Aclarando el artículo 196 de la citada Ley 9/2001 que a los efectos de dicha Ley 'se presume que unas obras realizadas sin título habilitante están totalmente terminadas a partir del momento en que estén dispuestas para servir al fin o el uso previstos, sin necesidad de ninguna actuación material posterior'.

TERCERO.-Dicho lo anterior procede, que sin más preámbulos, entremos a examinar las alegaciones formuladas por el apelante, para cuyo análisis seguiremos idéntico orden al que aparecen formuladas en el escrito de recurso de apelación, adelantándose su íntegra desestimación en consideración a los razonamientos que a continuación exponemos.

Así, en primer lugar, el recurrente-apelante viene a sostener que el Plan de Núcleo de Población de Villaflores, elaborado y aprobado de conformidad con la Ley 9/1985, de 4 de diciembre, especial para el tratamiento de las actuaciones urbanísticas ilegales en la Comunidad de Madrid, continua vigente en el PGOU de Mejorada del Campo, por lo que el Ayuntamiento al dictar el acto aquí impugnado ha venido a infringir el artículo 15 de la precitada Ley 9/1985 .

Pues bien, la precitada alegación deberá ser rechazada por cuanto que, a los efectos que aquí nos ocupa, resulta intranscendente la existencia del citado Plan de Núcleo de Población de Villaflores y su eventual incorporación al planeamiento general de Mejorada del Campo (previsión contenida en el citado artículo 15), dado que la demolición de la edificación ordenada no lo es en razón a su eventual disconformidad con la concreta ordenación urbanística que resulte de aplicación, sino que obedece a la inexistencia de licencia urbanística que la ampare, supuesto en el que, como acertadamente se advierte en la Sentencia de instancia, la única respuesta posible y admitida por el ordenamiento jurídico es la completa demolición de lo indebidamente edificado o construido; y así lo ordenan, precisamente, las resoluciones administrativas impugnadas, por lo que las mismas, en tal sentido, deben ser consideradas plenamente conformes a Derecho.

Y en segundo lugar, el recurrente-apelante sostiene la incompetencia del Ayuntamiento para el dictado de las resoluciones impugnadas, sosteniendo que es la Comunidad de Madrid la única competente, en aplicación de los artículos 4 y 15 de la precitada Ley 9/1985 .

Pues bien, es cierto que la citada Ley 9/1985, de 4 de diciembre, especial para el tratamiento de las actuaciones urbanísticas ilegales en la Comunidad de Madrid, venía a residenciar en la Administración autonómica la adopción de medidas de disciplina urbanística en relación con las actuaciones urbanísticas ilegales relacionadas en el Anexo único de la misma.

Ahora bien, no es menos cierto que la propia Ley, en su Disposición Adicional segunda, establecía que el plazo de vigencia de la misma sería el de dos años, 'a partir de la fecha de su entrada en vigor, sin perjuicio de las prórrogas que, en su caso, pudieran establecerse por la Comunidad de Madrid'. Esto es, la propia Ley preveía un concreto plazo de vigencia (algo relativamente frecuente en el Derecho Administrativo), por lo que trascurrido el plazo previsto (dos años) debe entenderse perdida su vigencia, salvo que hubiese habido una prórroga legal, lo que no ha sucedido. Dicho de otra manera, si no se prorroga su vigencia por otra norma, como aquí sucede, el mero transcurso del plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley provoca su pérdida de vigencia.

Por tanto, no estando vigente la citada Ley 9/1985 en la fecha del dictado de las resoluciones administrativas impugnadas es claro que éstas no pudieron infringir precepto alguno de aquélla, de donde se sigue la desestimación de la alegación examinada.

Todo lo razonado, en consecuencia, conduce a la desestimación íntegra del recurso de apelación, con la consiguiente confirmación de la Sentencia dictada en la instancia.

CUARTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se imponen al apelante las costas causadas en la apelación, con el límite ( artículo 139.3 LJCA ) de 1.200 € en cuanto a la minuta de honorarios del Letrado de la parte recurrida, atendida la complejidad del caso enjuiciado, el escrito de oposición al recurso y la actividad desplegada en este recurso de apelación.

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con DESESTIMACIÓN del recurso de apelación interpuesto por D. Belarmino , representado por el Procurador D. Pedro Antonio González Sánchez, contra la Sentencia dictada el 22 de julio de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 27 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 71/2011, debemos CONFIRMAR y CONFIRMAMOS la referida Sentencia; condenando a la recurrente al abono de las costas causadas, con la limitación establecida en el último fundamento jurídico.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que la misma es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justificando el interés casacional objetivo que se pretenda.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

D. José Ramón Chulvi Montaner Dª . Fátima Blanca de la Cruz Mera