Sentencia Administrativo Nº 699/2003, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Rec 993/2002 de 24 de Febrero de 0036

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 993/02

ORDINARIO LEY 98

SENTENCIA NUMERO 699/2.003

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. ÁNGEL RUIZ RUIZ

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA

D. ROBERTO SAIZ FERNÁNDEZ

En BILBAO, a treinta de septiembre de dos mil tres.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 993/02 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna: el Decreto 40/2002, de 12 de febrero, del Gobierno Vasco, de estructura orgánica y funcional del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, publicado en el BOPV nº 36 de 22 de febrero de 2002; la impugnación se dirige contra el art. 16 por el que se atribuyen funciones a la denominada Dirección de Inmigración.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

- DEMANDADA: ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAIS VASCO, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. ÁNGEL RUIZ RUIZ

Antecedentes

PRIMERO.- El día 19 de abril de 2002 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que el ABOGADO DEL ESTADO actuando en nombre y representación de la Administración del Estado, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 40/2002, de 12 de febrero, del Gobierno Vasco, por el que se estableció la estructura orgánica y funcional del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, publicado en el BOPV nº 36 de 22 de febrero de 2002. La impugnación se dirige en concreto contra su art. 16 en el que se atribuyen concretas funciones a la denominada Dirección de Inmigración; quedando registrado dicho recurso con el número 993/02.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que declare la nulidad de pleno derecho del art. 16 del Decreto 40/2002 recurrido.

TERCERO.- En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se declare inadmisible el presente recurso contencioso administrativo o subsidiariamente desestime todos y cada uno de los pedimentos del recurso interpuesto y declare ajustada a derecho la disposición impugnada.

CUARTO.- Por auto de 21 de marzo de 2003 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.

QUINTO.- No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento a prueba así como la celebración de vista o de conclusiones, habiéndose oído al Ministerio Fiscal en relación con la inadmisibilidad del recurso por defecto de jurisdicción planteada por la Administración demandada; por resolución de fecha 25.09.03 se señaló el pasado día 30.09.03 para la votación y fallo del presente recurso.

SEXTO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La Administración del Estado recurre el Decreto 40/2002, de 12 de febrero, del Gobierno Vasco, de estructura orgánica y funcional del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, publicado en el BOPV nº 36 de 22 de febrero de 2002; la impugnación se dirige contra el art. 16 por el que se atribuyen funciones a la denominada Dirección de Inmigración.

Antes de trasladar los argumentos impugnatorios recogidos en la demanda, es preciso tener presente el contenido normativo del citado art. 16:

" Artículo 16. Dirección de Inmigración.

A la Dirección de Inmigración le corresponde, además de las que con carácter general le atribuye el artículo 6 del presente Decreto, el ejercicio de las siguientes funciones:

a) La definición de una estrategia propia para la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de inmigración.

b) La planificación de las actuaciones en materia de inmigración y la elaboración de proyectos normativos al respecto.

c) La propuesta de acciones y medidas destinadas a lograr la integración social de las personas inmigradas y su incorporación a los sistemas de protección social.

d) La propuesta de mecanismos e instrumentos de coordinación con el Estado y otras Administraciones Públicas en materia de inmigración, sin perjuicio de las competencias de la Vicepresidencia del Gobierno.

e) La propuesta y ejecución de medidas de sensibilización de la población de acogida y de apoyo a las actividades asociativas e interculturales ".

SEGUNDO.- Para la Administración del Estado el citado art. 16 del Decreto 40/2002 sería nulo de pleno derecho por infringir las competencias atribuidas al Estado en materia de extranjería e inmigración por el art. 149.1 2ª de la Constitución, competencia desarrollada por la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; se señala que la vulneración de la Constitución y de las Leyes Orgánicas citadas determina la nulidad de pleno derecho del art. 16, como parte de la disposición general impugnada, en aplicación del art. 62.2 de la Ley 30/1992, que considera nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a Ley y las que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales.

Se va a decir en la demanda que las funciones que el art. 16 del Decreto recurrido reconoce la Dirección de Inmigración incidirían en el ámbito de actuación competencia del Estado y, así se dice, fundamentalmente las funciones atribuidas en el apartado a) en cuanto a definición de una estrategia propia para la Comunidad Autónoma en materia de inmigración, y b) sobre la planificación de las actuaciones en materia de inmigración en la elaboración de proyectos normativos al respecto, y ello según por establecerse sin matizaciones en cuanto a su ámbito de actuación concreto que pretendería justificar y atribuir a la Dirección de Inmigración una serie de competencias que exceden del contenido que, con arreglo a las normas del bloque de constitucionalidad, corresponden a la Comunidad Autónoma; se precisa que sólo en el ámbito de la asistencia social al inmigrante podría la Comunidad Autónoma, en aplicación del art. 10.12 del Estatuto de Autonomía, dictar normas y elaborar estrategias de actuación que no serían contrarias a la Ley, considerando finalmente la demanda que la redacción que se da al art. 16 no permite establecer limitaciones al concepto jurídico indeterminado que se regula en la norma, debiendo ser este Tribunal el que, en ejercicio de la función jurisdiccional que constitucionalmente le está atribuida, determine el contenido del precepto, que según la demanda se considera contrario a la Constitución y a la Ley en su redacción actual.

Con ello, se concluye la demanda solicitando la declaración de nulidad de pleno derecho del art. 16 del Decreto 40/2002.

TERCERO.- La Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en su contestación plantea con carácter previo la indadmisibilidad del recurso por defecto de jurisdicción, al señalar que se está planteando un genuino conflicto de competencia con relevancia constitucional, competencia del Tribunal Constitucional; a ese planteamiento se adhiere el Ministerio Fiscal en su informe, y lo rechaza el abogado del estado en conclusiones.

Causa de inadmisibilidad que por su naturaleza procede examinar en primer lugar, dando respuesta la Sala con los argumentos pasamos a exponer, que son los que viene reiterando en supuestos en los que se ha ido planteando debate análogo.

La Constitución en su art.161.1.c) atribuye al Tribunal Constitucional (TC) el conocimiento de los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA. Asimismo la Ley Orgánica 2/79, de 2 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), en sus artículos 59 y siguientes, atribuye al TC la competencia en relación con los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar ámbitos propios del Estado y de las CCAA.

El TC ha definido el conflicto positivo competencias como un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer en exclusiva dicho Tribunal (STC 143/1985 FJ 6- y 88/89 FJ 2-), cuya finalidad es determinar el titular de la competencia que en cada caso sea controvertida (SSTC 32/81 FJ 1-; 49/84 FJ 1-) y cuyo elemento específico y definitorio como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos yéndose así más allá de la mera solución del caso concreto origen del conflicto o controversia (STC 88/89 -FJ 6-), cuyo elemento subjetivo lo integran el Estado y las CCAA, y cuyo elemento objetivo lo constituye, bien una reivindicación de la titularidad de una competencia (vindicatio postestatis), bien, el restablecimiento de la misma ante su simple menoscabo por una actuación que no la respeta, o, en palabras de la última sentencia citada, una discrepancia sobre... cómo el titular de un poder lo ha ejercitado extralimitadamente por haber lesionado o desconocido al hacerlo el ámbito de atribuciones constitucionales de quien plantea el conflicto argumentando al efecto que también en este caso, aunque se discuta sobre el ejercicio de una competencia, el objeto de la controversia se refiere a los límites de las respectivas competencias de cada una de las partes enfrentadas en los conflictos (además, SSTC 110/83 FJ 1-, 11/84 FJ 2-, 45/86 FJ 4-, y 104/88 FJ 1-, 235/91 FJ 1-).

Las anteriores consideraciones conducirían, de no mediar la jurisprudencia del TS a la que más adelante se aludirá, a la inadmisión del recurso por falta de jurisdicción (art.69.a) LJCA) previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal rechazando los motivos de impugnación exclusivamente fundados en la invasión por el Gobierno Vasco mediante la disposición reglamentaria impugnada de las competencias que al Estado corresponden en materia de extranjería e inmigración ex art. 1491.1.2ª CE, toda vez que concurren en dicho planteamiento los requisitos subjetivos y objetivos propios de un genuino conflicto de competencias. El requisito subjetivo porque el recurso se interpone por la Administración del Estado frente a la Administración de la CAPV. El objeto del proceso lo constituye una disposición reglamentaria de la CAPV. Y finalmente la pretensión anulatoria ejercitada y causa de pedir se corresponden netamente con dicho procedimiento constitucional.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala Tercera del TS (SS de 28 y 30 de julio, 11 de octubre, y 2 de noviembre de 1999 y 27 de junio de 2002) ha admitido la yuxtaposición de jurisdicciones y por tanto la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de impugnaciones fundadas esencialmente en un vicio de incompetencia.

La primera de las sentencias citadas se dicta en el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de esta Sala desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra el Decreto 181/1989, de 27 de julio por el que se regula el registro de explotaciones ganaderas de reses de lidia y espectáculos taurinos y el registro de nacimiento de reses de lidia. La Administración de la CAPV opuso la falta de jurisdicción alegando que la controversia se correspondía con un conflicto de competencias y que debía plantearse ante el Tribunal Constitucional. La sentencia, dando respuesta a esta alegación, la rechazó, estableciendo la siguiente doctrina: ...La tesis de la Administración recurrida no puede ser aceptada en sus propios términos. Por el contrario, es preciso distinguir entre conflictos constitucionales de competencia y los recursos contencioso-administrativos en los que cabe suscitar la revisión de una disposición o resolución por cualquier contradicción con el ordenamiento jurídico, incluida la eventual vulneración del orden de competencias de las distintas Administraciones territoriales o la extralimitación en el ejercicio de las respectivas competencias. En este sentido, el Tribunal Constitucional, en una primera etapa de su doctrina, señaló que la finalidad específica del conflicto constitucional era la de interpretar y fijar la titularidad competencial de las respectivas Administraciones y no la mera solución del conflicto suscitado en torno a su ejercicio concreto, en virtud de la disposición impugnada (STC 88/1989, de 11 de mayo). O, dicho en otros términos, cuando no se discute dicha titularidad sino su concreto ejercicio, esto es, si es apreciable un vicio de competencia su enjuiciamiento corresponde a la jurisdicción contencioso - administrativo, faltando el necesario presupuesto de la jurisdicción reservada al Tribunal Constitucional para que tuviera el cauce del conflicto de competencias.

Ahora bien, la diferencia sustancial entre el conflicto de competencias y el recurso contencioso- administrativo en que se susciten temas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas estriba, sobre todo, en que el fundamento del primero ha de reducirse a un planteamiento estrictamente constitucional, mientras que el segundo, además de admitir, sin duda, la referencia al parámetro constitucional permite argumentos de legalidad ordinaria.

Existe, por tanto una zona de coincidencia del ámbito del conflicto competencial ante el Tribunal Constitucional y el recurso contencioso-administrativo ante esta Jurisdicción, con la diferencia señalada de que si el Gobierno opta por el conflicto de competencias, sólo puede fundamentarle desde la perspectiva constitucional y estatutaria, mientras que si, por el contrario, interpone recurso contencioso - administrativo amplía los posibles motivos esgrimibles, pudiendo hacer valer también los posibles vicios de legalidad ordinaria en que haya podido incurrir la disposición reglamentaria impugnada, aunque no disponga de la suspensión automática prevista en el artículo 161.2 CE..

La STS de 11 de octubre de 1999 recayó en virtud del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso - administrativo del TSJ de Cataluña por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden autonómica de 6 de julio de 1989 por la que se establecían las condiciones de seguridad en la navegación, por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso por incompetencia de jurisdicción por tratarse de un auténtico conflicto de competencia. En dicha sentencia se estableció la siguiente doctrina: ...La cuestión primera a dilucidar es la siguiente: si para los conflictos positivos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ostenta competencia en exclusiva el Tribunal Constitucional o si puede conocer también de dichos conflictos la jurisdicción contencioso-administrativa. Desde la configuración legal puede plantearse el conflicto ante una u otra jurisdicción desde el momento que puede darse identidad de objeto. Desde un punto de vista subjetivo, la Administración General Del Estado está legitimada para recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa, disposiciones y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas. De ahí una consecuencia: que el Estado o las Comunidades Autónomas cuyo ámbito de competencias quede afectado por un acto o disposición puedan optar por recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa o por promover un conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional. Lo primero porque la jurisdicción contencioso-administrativa controla la legalidad de la acción administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (art. 103.1 de la Constitución Española); lo segundo, siempre que el conflicto positivo de competencia tenga por objeto declarar la titularidad de la competencia controvertida. En el caso presente, tiene razón de ser que el Abogado del Estado haya acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa porque la Orden impugnada se ampara en las competencias que el Departamento de Comercio, Consumo y Turismo tiene en materia de defensa del consumidor y del usuario, pero viene a regular una materia que corresponde exclusivamente al Estado (art. 149.1.20 de la Constitución española)

Por su parte la STS de 2 de noviembre de 1999 recayó en virtud del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso - administrativo del TSJ de Cataluña por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Administración General del Estado contra el Decreto catalán 80/1989, de 4 de abril de regulación del servicio de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia, por incompetencia de jurisdicción al entender que se trataba de un conflicto positivo de competencia. La sentencia que comentamos, estima el recurso de casación y en relación con la cuestión que aquí nos ocupa, establece la siguiente doctrina: ...el elemento específico y definitorio del conflicto positivo de competencia como proceso constitucional consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos (STC 88/1989, de 11 de mayo,...); por ello cuando el análisis de la controversia procesal descubra que su resolución no exige propiamente esa labor de fijación y determinación, bien porque ya ha sido llevada a cabo por quien es el máximo intérprete de la Constitución, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y calificación jurídica de la actuación controvertida, le cabrá al órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa entender que el conflicto carece de la necesaria relevancia constitucional y, por ende que su conocimiento no está atribuido en exclusiva a la jurisdicción del tribunal Constitucional.

Finalmente la STS de 27 de junio de 2002 (RJ 2002/7720), examinando, a diferencia de las anteriores, un recurso interpuesto por un particular fundado en la incompetencia de la Comunidad Autónoma autora del acto objeto de impugnación, en el que se suscitó la inadmisibilidad por falta de jurisdicción por corresponder al Tribunal Constitucional su conocimiento, tras examinar la cuestión con inusitada extensión, concluye que el monopolio que para el conocimiento de las controversias en materia competencial entre el Estado y las CCAA atribuyen al Tribunal Constitucional las SSTC 143/85 y 88/89, se ciñe exclusivamente a la declaración de la titularidad de la competencia controvertida, pero no a la pretensión anulatoria de los actos que desconozcan el reparto constitucional de competencias, acogiendo así la tesis favorable a la yuxtaposición de competencias entre el Máximo Intérprete de la Constitución y la jurisdicción contencioso- administrativa, al considerar concluyente el argumento de la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva ante la falta e legitimación de los particulares para acudir ante el Tribunal Constitucional.

No obstante, dicha sentencia se inclina, obiter dicta, contra el monopolio competencial del Tribunal Constitucional para el conocimiento de las controversias competenciales aun cuando los sujetos del proceso sean el Estado y las CCAA, monopolio que circunscribe, siguiendo el criterio de las anteriores, a la pretensión relativa a la titularidad de la competencia, pero no a la pretensión meramente anulatoria por indebido ejercicio de la competencia controvertida.

Pues bien, a la vista de las anteriores consideraciones, y teniendo en cuenta que en el caso de autos la controversia planteada, si bien se funda en puras razones competenciales, no tiene como pretensión una vindicatio potestatis, sino más limitadamente la anulación y expulsión del ordenamiento jurídico de un reglamento interno de organización autonómico que, en opinión de la Administración General del Estado menoscaba su competencia materia de extranjería e inmigración, hemos concluir que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo su conocimiento, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por la CAPV.

CUARTO.- Una vez superado el obstáculo procesal procesal vinculado a la jurisdicción del Tribunal para conocer el recurso y en relación con el debate de fondo planteado en la demanda, la Administración de la Comunidad Autónoma se va a oponer al recurso, a los alegatos de la demanda, señalando que no se estaría ejercitando competencia dentro del ámbito competencial reservado por el bloque de constitucional a la Administración del Estado en materia de extranjería e inmigración, sino de autoorganización al amparo del Estatuto de Autonomía en relación con las materias de asistencia social art. 10.12, vivienda art. 10.31, desarrollo comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y de la tercera edad art. 10.39, en relación con lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, que regula los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, donde se prevén derechos de los inmigrantes en materias de competencia autonómica, tales como educación, asistencia sanitaria, asistencia social y vivienda; se dice que la Ley Orgánica prevé la necesidad de establecer mecanismos de coordinación de las actuaciones de las Administraciones Públicas con competencias sobre la integración de los inmigrantes.

También se alude por la Comunidad Autónoma a la Sentencia del Tribunal Constitucional 35/1982 de 14 de junio, a lo recogido en su fundamento jurídico 2º, donde se trasladó que cuando las reserva estatal es sólo de ciertas potestades, correspondiendo otras a las Comunidades Autónomas que deseen asumirlas, éstas en el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia sobre esa materia considerando dentro de ellas la necesaria para fijar la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno; también se hace cita de la sentencia del Tribunal Constitucional 165/1994, que se pronunció sobre el título competencial exclusivo y representativo del Estado como son las Relaciones Internacionales, previsto en el art. 149.1.3ª de la Constitución, considerando que de ella se pueden extraer una serie de criterios aplicables al presente supuesto, tras lo que se transcribe parcialmente lo recogido en el fundamento jurídico 5 de la misma, puntualizando, entre otros aspectos, la fundamentación jurídica referida el apartado en el que se refiere que la dimensión externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3ª de la Constitución que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Tras ello, la Administración de la Comunidad Autónoma extrae las siguientes consecuencias: la existencia de una reserva competencial en exclusiva a favor del Estado no implica que la misma arrastre para sí cualquier competencia que tengan atribuidas las Comunidades Autónomas que guarden conexión con la citada competencia; las Comunidades Autónomas pueden desarrollar las políticas propias de desarrollo de las competencias que el bloque de constitucionalidad les ha atribuido, siempre que se atengan a los límites previstos en dicho ordenamiento y que como consecuencia lógica las Comunidades Autónomas pueden establecer los órganos que estimen oportuno para el ejercicio de sus competencias, sin que de ello derive forzosamente que se invada el ámbito competencial reservado al Estado.

Dice la Administración demandada que por el mero hecho del establecimiento de las funciones de la Dirección de Inmigración no se ha acreditado por la recurrente que se produzca perjuicio o daño alguno en cuanto a su posición y competencias, puesto que, aún admitiendo la reserva a favor del Estado en la materia de nacionalidad, inmigración, emigración y extranjería y derecho de asilo, según el art. 149.1.2ª de la Constitución, en nada obstaría para que la Administración de la Comunidad Autónoma a efectos de sus propias competencias que conforme al bloque de constitucionalidad le corresponden, y relacionadas con los derechos reconocidos a los extranjeros en España por el ordenamiento jurídico, así se reitera vivienda, asistencia social, educación, trabajo y asistencia sanitaria, y para facilitar la integración social de los mismos, adopte las disposiciones orgánicas que consideren necesarias para dicha finalidad, precisando que todo ello conforme a los principios generales de actuación administrativa de buena fe y confianza legítima recogidos en el art. 3.1 de la Ley 30/1992.

También dice la Comunidad Autónoma que del contenido de las Leyes Orgánicas 4 y 8 del año 2000 se trasluce el paso de una perspectiva en que predomina el control de los flujos migratorios a otra que predomina la preocupación por la integración de los inmigrantes residentes, se pondría de manifiesto sobre todo en la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero mediante un catálogo de derechos que corresponde a los extranjeros más detallado que en la legislación anterior; también se dice que la aplicación efectiva de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo 1 del Título I de la Ley Orgánica 4/2000, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi afecta a competencias sectoriales de su Administración en ámbitos que inciden en las personas inmigrantes en los factores a los que ya nos hemos referido; también se alude a que la propia Ley Orgánica en su articulado reconoce la existencia de competencias concurrentes de las diversas Administraciones Públicas en el ámbito de integración social de los inmigrantes al regular el Título IV epigrafiado como "Coordinación de los poderes públicos"; tras ello, se dice que si como se entiende en la demanda la competencia en materia de inmigración exclusiva del Estado atrajese para sí el haz de competencias sectoriales que corresponde por el bloque de constitucionalidad a las CC.AA por el mero hecho del carácter inmigrante de la persona destinataria de las actuacioanes, el citado Título IV sería superfluo, dado que no habría pluralidad de Administraciones Públicas que coordinar; también se alude al art 68 la Ley Orgánica que establece el Consejo Superior de Política de Inmigración, cuya finalidad es asegurar una adecuada coordinación de las actuaciones de la Administraciones Públicas con competencias sobre la integración de los inmigrantes.

Con ello se concluye este apartado señalando que no existiría vulneración de la Constitución de las Leyes Orgánicas que regulan los derechos y libertades de los inmigrantes, porque sería evidente que la Dirección de Inmigración desplegará su actividad en relación con las políticas de integración social de los inmigrantes que corresponden a la Comunidad Autónoma, en función de los diversos títulos competenciales enunciados, y que encontrarían amparo en dichas Leyes Orgánicas, defendiendo que lo que mantiene la demanda es un mero juicio de intenciones, sin soporte jurídico, sobre la posible actividad de dicho órgano.

Para la Comunidad Autónoma, estando a lo dispuesto en la Ley Orgánica, sería evidente que debería establecer órganos que permitan un ejercicio eficiente y de servicio a los ciudadanos conforme a lo dispuesto en el art. 103 de la Constitución y 3 de la Ley 30/1992.

En la contestación también alude a que la demanda pretendería sustentar su pretensión en una supuesta utilización de conceptos jurídicos indeterminados de las letras a) y b) del art. 16 recurrido que avalarían la invasión competencial; en relación con ese argumento de la demanda, se dice que el Decreto 40/2000 en modo alguno utiliza conceptos jurídicos indeterminados, señalando que de forma clara se deduce que el objeto no es otro que coadyuvar a la integración social de los inmigrantes, tanto en la función de definición de una estrategia propia para la Comunidad Autónoma como la planificación y elaboración de proyectos normativos que estarían íntimamente unidos a las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma en el ámbito de la integración social así como el resto de apartados del art. 16.

Se concluye señalando en la contestación que el objeto del órgano no puede ser otro que desarrollar funciones de planificación y, en su caso, elaboración de proyectos dentro de los ámbitos competenciales de la Comunidad Autónoma, precisando que en la demanda lo que se viene a solicitar del Tribunal que éste determine el contenido del precepto de lo que se desprendería que en realidad la pretensión se sustenta no tanto en una invasión competencial patente y demostrable a simple vista, sino que se limite el sentido o alcance del art. 16, especialmente en relación con sus letras a) y b).

Para la Comunidad Autónoma la existencia de una dirección de inmigración con funciones en la materia no perjudica su actividad ni determina que haya de incidir forzosamente en el ejercicio de la competencia estatal en el área de inmigración ni puede implicar capacidad alguna de actuar que no derive del estricto reparto competencial.

Finaliza la contestación haciendo alusión a que diversas Comunidades Autónomas, pacíficamente, habrían creado y regulado órganos en sus administraciones como el objeto de la presente causa, trasladándose cita del Decreto 138/2000 que creó la Dirección General de Coordinación de Políticas Migratorias de la Junta de Andalucía; el Decreto 270/2001 de 13 de diciembre, de estructura orgánica de la Consejería de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid; el Decreto 293/2000, de 31 de agosto, por el que se creó la Secretaría para la Inmigración en la Generalidad de Cataluña y el Decreto 188/2001, de 26 de junio, de la Generalidad de Cataluña por el que se desarrolló la aplicación de la Ley Orgánica 4/2000 de Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su integración social.

QUINTO.- Desde el propio planteamiento argumental de la demanda hemos de concluir que han de quedar al margen del debate impugnatorio las previsiones del art. 16 recurrido en sus apartados c), d) y e), dado que la propia demanda viene incluso a dejarlos en un segundo nivel; por lo demás, si estamos a su contenido, al que hemos de remitirnos, son de acoger los alegatos de oposición de la contestación de la Administración de la Comunidad autónoma, que no es necesario reiterar dado que acaban de ser expuestos.

Vemos como la demanda considera punto central de su impugnación, incluso se dice que son los apartados que fundamentalmente inciden en la competencia estatal en materia de inmigración, en relación con los apartados a) y b) que van a referir como funciones de la Dirección de Inmigración la definición de una estrategia propia para la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de inmigración y la planificación de las actuaciones en materia de inmigración y la valoración de proyectos normativos al respecto; también veíamos como el planteamiento impugnatorio se soporta en la consideración de que la norma no hace matizaciones en cuanto a su ámbito de actuación concreto defendiendo que sólo en el ámbito de la existencia social al inmigrante podía la Comunidad Autónoma, en aplicación del art. 10.12 del Estatuto, dictar normas y elaborar estrategias, incluso se alude como veíamos a concepto jurídico indeterminado y a que sea este Tribunal el que determine el contenido del precepto; vemos como por tanto y finalmente se viene a trasladar una petición de que por el Tribunal se dicte lo que se ha venido en denominar sentencia interpretativa.

Al estar ante una impugnación directa de una disposición normativa hemos de operar bajo el prisma de normador negativo, en cuanto que el art. 71.2 de la vigente Ley de la Jurisdicción establece que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos en una Disposición General en sustitución de los que anularon; también hemos de decir, como ha recogido la jurisprudencia, e incluso ha reiterado la doctrina del Tribunal Constitucional en su ámbito propio de actuación, así podemos citar por todas las sentencias 11/81 y 337/94 que no se debe efectuar un control del modo en que la Ley, en nuestro caso la Norma, es aplicado, bien por los Tribunales o por la Administración; igualmente hay que decir que nuestro ámbito de control no ha de estar presidido de forma singular desde la perspectiva del denominado juicio de la corrección técnica sobre la disposición normativa impugnada.

El planteamiento impugnatorio de la demanda viene a desprender, aunque expresamente así no se plasme, una discrepancia con la propia denominación de la dirección prevista en el art. 16 como "de Inmigración" en cuanto que, evidentemente, si se viniera a establecer con esa denominación la asunción de todas las competencias en materia de inmigración en los términos previstos en el art. 149.1.2ª de la Constitución, sería una previsión disconforme al ordenamiento jurídico, en concreto respecto a dicho precepto constitucional en cuanto establece la competencia exclusiva sobre dicha materia, y ello sin necesidad de hacer mayores precisiones al respecto.

Ahora bien, la expresión inmigración no puede desligarse de un entendimiento amplio, en el que sin duda pueden incluirse las personas inmigrantes que se encuentren en territorio español, y en nuestro caso en la Comunidad Autónoma del País Vasco, ámbito en el que la Comunidad Autónoma puede incidir en relación con las competencias que tiene asumidas, pudiendo referirnos a las ya citadas en la contestación de asistencia social, expresamente también referida en la demanda, vivienda, desarrollo comunitario, condición femenina, política infantil, juvenil y tercera edad, además de la sanitaria; esto es, el reconocimiento constitucional de la competencia exclusiva en materia de inmigración no puede determinar a favor del Estado que tal competencia, como se dice en la contestación, arrastre para sí cualquier competencia que tengan atribuidas las Comunidades Autónomas en conexión con la misma, en concreto, en relación con la persona inmigrante; esas previsiones del art. 16 no desprenden por sí solas y de forma directa incidencia negativa en la competencia estatal en materia de inmigración, más aún desde la perspectiva manifestada en la contestación de la Administración de la Comunidad Autónoma de incidencia en el ámbito de los inmigrantes en relación con las competencias estatutariamente asumidas conforme a los principios de buena fe y confianza legítima referidos en el art. 3.1 de la Ley 30/1992.

Como la disposición normativa impugnada tiene una lectura acorde con el ordenamiento jurídico, en cuanto que las previsiones del art. 16 al atribuir funciones a la Dirección de inmigración, han de entenderse dentro de los ámbitos competenciales de la Comunidad Autónoma, ha de determinar la desestimación del recurso, todo ello sin perjuicio de que ello no obvia que en relación con actuaciones concretas, y en el ámbito de la competencia estatal exclusiva en materia de inmigración, puedan darse incidencias negativas que desconozca la competencia exclusiva del Estado, pero ésta es una hipótesis que no es trasladable en este momento a la hora del control directo de la disposición normativa impugnada.

Por todo ello, hemos de concluir en la desestimación del recurso y declarar la conformidad a derecho del art. 16 del Decreto 40/2002 de 12 de febrero.

SEXTO.- Estando a los criterios en cuanto costas establecidos en el art. 139.1 de la LJCA no se hace especial pronunciamiento al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes.

Es por los anteriores fundamentos por los que este Tribunal pronuncia el siguiente,

Fallo

Que, con rechazo de la causa de indadmisibilidad del recurso por defecto de jurisdicción planteada por la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco y apoyada en su informe por el Ministerio Fiscal, y entrando a resolver el recurso contencioso administrativo nº 993/2002 interpuesto por la Administración del Estado contra el Decreto 40/2002, de 12 de febrero, del Gobierno Vasco, de estructura orgánica y funcional del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, publicado en el BOPV nº 36 de 22 de febrero de 2002; la impugnación se dirige contra el art. 16 por el que se atribuyen funciones a la denominada Dirección de Inmigración, DEBEMOS;

1º.- Declarar la conformidad a derecho del art. 16 del Decreto 40/2002, de 12 de febrero.

2º.- No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la sala de lo contencioso - administrativo del tribunal supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta sala en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el/la Secretario doy fe en BILBAO a 9 de octubre de 2003.