Sentencia Administrativo Nº 70/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 200/2014 de 18 de Febrero de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000200 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02482/2014

Demandante:Dª Enriqueta

Procurador:Dª CARMEN JIMÉNEZ CARDONA

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ

D. RAMÓN CASTILLO BADAL

Madrid, a dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.

VISTO, en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 200/14, seguido a instancia de Dª Enriqueta , representada por el Procurador de los Tribunales Dª Carmen Jiménez Cardona, con asistencia letrada, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en su representación y defensa la Abogacía del Estado. El recurso versó sobre impugnación de Resolución del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, la cuantía se estimó indeterminada e intervino como ponente el Magistrado Don SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO. La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO:.- Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:

1. La recurrente es Licenciada en Psicología y solicitó la concesión del título de Especialista en Psicología Clínica, al amparo de las DDTT 2º y 3º del RD 2490/1998, lo que le fue denegado por la Administración mediante resolución de 9 de junio de 2008 que fue anulada por Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de marzo de 2011 , dada la falta de motivación de la resolución administrativa.

2. El 23 de marzo de 2012 la Comisión Nacional de la Especialidad de Psicología Clínica emitió un nuevo informe-propuesta en sentido negativo, que fue asumido por el Director General de política Universitaria. Que mediante resolución de 4 de marzo de 2013, nuevamente acordó denegar la concesión del título solicitado.

3. Interpuesto recurso de reposición fue inadmitido por resolución de 11 de marzo de 2014 dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte por entender que el recurrente debió plantear su desacuerdo con dicha resolución como un incidente de ejecución de la Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de marzo de 2011 y no como una impugnación autónoma.

SEGUNDO:.-Por la representación de la actora se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución precedente, formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:

1. Improcedente declaración de inadmisión del recurso interpuesto contra la resolución de 4 de marzo de 2013:

-Plantea esta cuestión en el escrito de conclusiones.

2. Falta de motivación del informe de la Comisión Nacional que sirve de base a la resolución denegatoria del reconocimiento del título que se solicita. Infracción del artículo 54.1 f) Ley 30/1992 :

-Denuncia el cambio de redacción de los distintos informes y el hecho de que el tomado como base de la decisión recurrida emplea fórmulas estereotipadas que impiden conocer las razones de la denegación de la petición formulada. Ni en qué concretos aspectos no se ha adquirido una formación o desarrollo profesional (DT 2º), ni cuáles de los períodos de trabajo acreditados por las recurrente no se toman en cuenta para el cómputo de los 4,5 años de experiencia necesarios para la obtención del título por la DT 3º.

3. Infracción de las DDTT 2 y 3 en la medida en que obligan a motivar específicamente los supuestos de resolución desestimatorias al no ser susceptibles de seguimientos de programas formativos complementarios o de superación de pruebas de conjunto:

4. Los expedientes no han sido evaluados por la Comisión Nacional de la Especialidad sino por un grupo de trabajo al margen de la normativa aplicable. Infracción del RD 2490/98 y Orden PRE/1107/2002:

-No consta ni el nombre de dichos expertos, ni las actas de sus deliberaciones, ni consta la atribución de competencia para actuar como tales.

5. Desconocimiento de los propios criterios que la Comisión Nacional se ha fijado. Inexistencia de puntuación con arreglo al baremo en el expediente de la recurrente:

-No se han aplicado los baremos de méritos aprobados en las reuniones de la Comisión de 11 de abril de 2003, 14 de noviembre de 2002, 25 de mayo de 2007 y 23 de junio de 2006.

-La recurrente ha acreditado su trabajo en el área de la promoción, prevención, evaluación, diagnóstico y tratamiento, dirección, administración y gestión, así como en la docencia e investigación, lo que de acuerdo con los criterios señalados supone que se encuadran el ámbito de la Psicología Clínica.

6. La recurrente realiza un examen detallado de su trayectoria profesional y concluye que cumple las exigencias establecidas en las DDTT 2 y 3.

TERCERO:.-La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida.

CUARTO:.-Practicada la prueba declarada pertinente, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.

QUINTO:.-Señalado el día 10 de febrero de 2016 para la votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.

SEXTO:.- Aparecen observadas las formalidades de tramitación que son las del procedimiento ordinario establecido en los artículos 45 a 77 de la Ley 29/1998 de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Fundamentos

PRIMERO:La cuestión que se plantea en el presente proceso es la relativa a determinar el ajuste legal de la Resolución de fecha 11 de marzo de 2014 dictada por el Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que inadmite el recurso interpuesto por la recurrente contra la resolución del Director General de Política Universitaria de 4 de marzo de 2013, por la que acordó denegarle la concesión del título de Especialista en Psicología Clínica.

La primera cuestión que debe abordarse es la de la delimitación del acto recurrido. En principio nuestra resolución debería limitarse a verificar el ajuste legal de la causa de inadmisión del recurso, cuestión que en todo caso debe resolverse de forma favorable a los intereses de la recurrente pues es doctrina reiterada de esta Sala que los nuevos actos de denegación de la Especialidad, en la medida en que implican una nueva y completa evaluación de las circunstancias de la recurrente no son actos de mera ejecución de una Sentencia previa, sino que se trata de verdaderas resoluciones autónomas susceptibles de impugnación jurisdiccional separada. Por ello, en el presente caso, dicho recurso debió admitirse y la Administración debió resolver la cuestión de fondo planteada. No obstante lo anterior, dado el tiempo transcurrido desde la petición inicial y con el ánimo de evitar dilaciones indebidas para la recurrente, procederemos a resolver desde esta resolución la referida cuestión de fondo.

SEGUNDO:La DT 2º del RD 2490/1998 , efectivamente contempla una vía de acceso al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica para los Licenciados en Psicología que hayan desempeñado un puesto de trabajo en centros públicos o concertados, cuyo contenido funcional se corresponda con el ámbito profesional del Especialista en Psicología Clínica.

La Orden PRE/1107/2002/ de 10 de mayo regula de forma más explícita las vías transitorias de acceso al referido título y reseña, en su artículo 2, la documentación común que debe aportarse para todas las modalidades transitorias de acceso a la especialidad. En su apartado cuarto se refiere de forma expresa a la presentación de un historial profesional, que, entre otras menciones, se referirá a la acreditación de la experiencia profesional y formación complementaria en Psicología Clínica del solicitante.

Por otra parte, el artículo cuatro de la citada Orden describe la documentación específica que deben aportar los solicitantes que, como en el presente caso, se acogen a la modalidad de acceso prevista en la DT 2º.

La norma exige estar en posesión del título de Licenciado en Psicología y la acreditación del desempeño de las funciones que se correspondan con el ámbito profesional del Especialista en Psicología Clínica durante un período no inferior a 3 años dentro de los cinco anteriores a la entrada en vigor del RD 2490/1998 (2 de diciembre de 1998). Este período fue ampliado por el RD 654/2005 de 6 de junio, hasta la fecha de su entrada en vigor siempre que la actividad se hubiera iniciado antes de la entrada en vigor del RD 2490/98.

Esta normativa citada insiste especialmente en la forma y contenido que deben adoptar las certificaciones expedidas al efecto.

Así, por una parte, el Gerente del centro público concertado donde se realizó la asistencia sanitaria acreditará los servicios prestados en Psicología Clínica con expresión de la fecha de inicio y finalización de los mismos, el tipo de nombramiento o contrato que le vincule con la institución y la dedicación horaria.

Finalmente, el Jefe Servicio responsable la Unidad asistencial con el Vº Bº del gerente, deberá certificar si ha prestado las funciones mencionadas anteriormente, incluyendo una descripción de tallada de las actividades realizadas por el interesado y los datos complementarios necesarios para su evaluación.

Por otra parte, la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2.490/1998 , exige, para acceder a la Especialidad, ser Licenciado en Psicología y haber ejercido colegiadamente con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, las actividades profesionales propias de la Especialidad de Psicología Clínica durante un tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa formativo de la especialidad.

Este tiempo de ejercicio profesional requerido por dicha norma fue considerado conforme a Derecho por la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2002 .

TERCERO:No podemos compartir las tesis de la recurrente en cuanto a la falta de motivación de la resolución recurrida, pues ésta asume plenamente las consideraciones del informe propuesta de 23 de marzo de 2012. En esencia, el referido informe, tras realizar un análisis individualizado de los contratos de trabajo aportados por la recurrente, señala que ésta no ha acreditado la realización de las funciones propias de la Especialidad como son el diagnóstico, el tratamiento y la rehabilitación del paciente, calificando la labor de la recurrente como de ayuda y prevención de la drogodependencia que se traduce en funciones de intervención social y comunitaria. Este análisis se realiza tomando en consideración el Programa de Formación de la Especialidad. Por otra parte, se expone un listado de la formación necesaria que se incluye en el programa formativo de la Especialidad y que la recurrente no ha acreditado poseer.

Tal y como fácilmente puede concluirse, la resolución está suficientemente motivada y permite a la recurrente conocer con detalle las razones por las que se le denegó el título solicitado, tanto por la vía de la DT 2, como por la DT 3º, por lo que procede desestimar esta motivo de recurso.

CUARTO:Cuestión distinta es la queja relativa a la corrección de dicha motivación y el margen de actuación concedido a la recurrente a los efectos de proceder a su impugnación.

El Tribunal Supremo ha ido perfilando los contornos del mismo y ha deslindado cuidadosamente los aspectos de la actuación administrativa que son susceptibles de control y los que definitivamente quedan amparados por la discrecionalidad técnica conferida a la Administración. La STS de 24 de marzo de 2015, recurso de casación nº 1053/2014 , si bien referida a un supuesto relativo al acceso a la función pública, en su FJ 4 sintetiza la posición actual del Alto Tribunal en los siguientes términos:

'Para resolver sobre la discrecionalidad técnica no está de más recordar la Sentencia de 16 marzo de 2015, recurso de casación 735/2014 cuyas líneas maestras e hitos evolutivos se resumen en lo que sigue.

1.- La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como discrecionalidad técnica fue objeto de reconocimiento por la STC 39/1983, de 16 de mayo , que justificó y explicó su alcance respecto al control jurisdiccional con esta declaración: 'Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados. Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad, (...)'.

2.- La jurisprudencia inicial de esta Sala, desde el mismo momento del reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, ya se preocupó en señalar unos límites para la misma, que vinieron a consistir en la aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho. Así lo hizo la STS de 5 de octubre de 1989 , que se expresa así: 'Los órganos administrativos a quienes corresponde la valoración de las pruebas de acceso a la función pública gozan de un cierto margen de discrecionalidad en la apreciación de las pruebas, que incluso merece la calificación de técnica no revisable jurisdiccionalmente en lo que se refiere a los juicios que la Administración emita acerca de la apreciación de los méritos aportados o ejercicios realizados, pero ello no excluye el que los Tribunales puedan controlar la concurrencia de los límites generales jurídicamente impuestos a la actividad discrecional no técnica de la Administración que se refieren a la competencia del órgano, procedimiento, hechos determinantes, adecuación al fin perseguido y al juego de los principios generales del derecho, entre los que, en estos casos, cobran especial interés los de mérito y capacidad expresamente señalados al efecto por el artículo 103 CE '.

3.- La evolución jurisprudencial posterior, en aras de perfeccionar el control jurisdiccional y definir los espacios donde este control puede operar con normalidad, completó y aclaró esos límites inicialmente enunciados mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración técnica, entre el 'núcleo material de la decisión'y sus 'aledaños'.

El primero estaría representado por el estricto dictamen o juicio de valor técnico, y los segundos ( los aledaños) comprenderían, de un lado, las actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto juicio técnico para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también son exigibles a dichas actividades.

Esas actividades preparatorias o instrumentales serían las encaminadas a delimitar la materia que vaya a ser objeto de ese juicio técnico, a fijar los criterios de calificación que vayan a ser utilizados y a aplicar individualizadamente dichos criterios a cada uno de los elementos materiales que constituyan el objeto de la valoración; esto es, serían los pasos que resultan necesarios para llegar a la estimación cualitativa finalmente contenida en el estricto juicio técnico.

Y esas pautas jurídicas estarían encarnadas por el derecho a la igualdad de condiciones que asiste a todos los aspirantes, por la necesidad de que el criterio de calificación responda a los principios de mérito y capacidad y por el obligado cumplimiento también del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad.

La anterior distinción está presente en la STC 215/1991, de 14 de noviembre , como también en numerosas sentencias de esta Sala (entre otras, en las SSTS de 28 de enero de 1992, recurso 172671990 ; de 11 de diciembre de 1995 recurso 13272/1991 ; 15 de enero de 1996, recurso 7895/1991 ; y 1 de julio de 1996, recurso 7904/1990 ).

4.- Un punto más en esa línea evolutiva de la jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico.

Como ya se ha puesto de manifiesto, uno de los aledañosde ese juicio técnico está representado por la obligación de cumplir el mandato constitucional ( artículo 9.3 CE ) de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, en el criterio de este Tribunal Supremo, ese cumplimiento conlleva la necesidad de motivar el juicio cuando así sea solicitado por algún aspirante o cuando sea objeto de impugnación.

Así se expresa STS de 10 de mayo de 2007, recurso 545/2002 : '(...) Tiene razón el recurso de casación en que la sentencia de instancia no enjuició correctamente la cuestión de fondo que le fue suscitada y en la infracción del artículo 24 de la Constitución que con ese argumento se denuncia.

La doctrina de la discrecionalidad técnica con que la Sala de Zaragoza justifica principalmente su pronunciamiento no ha sido correctamente aplicada; y no lo ha sido porque, en relación a la actuación administrativa para la que se ha hecho esa aplicación, no se ha observado el límite constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ).

Como es bien sabido, dicha discrecionalidad técnica significa, por un lado, respetar las valoraciones de esa índole que hayan sido realizadas por los órganos cualificados por la posesión del correspondiente saber especializado y, por otro, admitir el margen de polémica o discrepancia que sobre determinadas cuestiones venga siendo tolerado en el concreto sector de conocimientos técnicos de que se trate.

Pero una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad y otra diferente la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice ese juicio técnico. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate'.

5.- La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cual debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada. Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas principales exigencias: (a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.

Son exponente de este último criterio jurisprudencial los pronunciamientos de este Tribunal Supremo sobre nombramientos de altos cargos jurisdiccionales (STS de 27 de noviembre de 2007, recurso 407/2006 ), sobre concursos de personal docente universitario ( STS de 19 de mayo de 2008, recurso 4049/2004 ), sobre convocatorias del Consejo General del Poder Judicial para puestos en sus órganos técnicos ( STS de 10 de octubre de 2007, recurso 337/2004 ); o sobre procesos selectivos en las distintas Administraciones Públicas ( STS de 18 de diciembre de 2013, casación 3760/2012 )'.

QUINTO:Un primer examen de la normativa aplicada RD 2490/1998 y la Orden PRE/1107/2002, nos permite afirmar que dicha normativa está concebida en términos generales, no discriminatorios 'ad personam' o grupos determinados,

La normativa mencionada contiene una fórmula clara y simple, concebida en términos amplios y generales, que permite el reconocimiento de la especialidad en Psicología Clínica a quienes, estando en posesión del titulo de Licenciado en Psicología, acrediten el ejercicio profesional en el ámbito de la especialidad en los términos expuestos en el FJ 2º de esta Sentencia y se sometan al juicio de apreciación técnica de la Comisión Nacional de Psicología Clínica.

La aplicación de dicha normativa, extremo sobre el que ejercemos un control de legalidad intenso, nos conduce a los siguientes resultados:

La Comisión Nacional de la Especialidad, tomando como referencia el programa formativo de la Especialidad, de forma excluyente señala que quien pretenda la obtención del reconocimiento de la Especialidad por la vía de las DDTT 2 y 3 deberá acreditar experiencias en actividades de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, lo que la recurrente no ha hecho y así lo razona la resolución recurrida analizando los contratos por ella aportados. En ninguno de ello se hace referencia al ejercicio de estas prácticas.

La recurrente aporta un dictamen pericial, ratificado judicialmente, que discrepa del planteamiento de base de la Comisión y estima que las actividades desarrolladas forman parte de la actuación de un Psicólogo Clínico. No pone de manifiesto la recurrente que resolución recurrida se haya basado en un presupuesto erróneo o que no se hayan valorado los contratos aportados por ella. Por el contrario, la Administración realizó un examen detallado de la actividad de la recurrente.

Todo el debate se centra pues, en la valoración que debe darse a actuación profesional de la recurrente y sobre este punto, debemos compartir las tesis de la Administración.

Efectivamente, la lectura de las funciones desarrolladas por la recurrente se circunscriben, esencialmente, a un perfil de psicólogo de intervención social o comunitaria, realizando funciones de apoyo, asesoría, educativas, de tutoría o de reinserción social, pero no consta en la documentación aportada que el objeto principal de dicha actividad haya sido el diagnóstico, el tratamiento y la rehabilitación de los pacientes. Por ello, debemos concluir que la Administración motivó suficientemente su resolución y que el contenido de la motivación se encuentra también protegido por el margen de discrecionalidad técnica de que dispone, sin que el dictamen pericial aportado haya puesto de manifiesto una quiebra en el razonamiento determinante de la anulación de la resolución. En el mismo se hace referencia con carácter general a todo tipo de funciones realizadas por la recurrente, incluyendo las de diagnóstico y tratamiento, pero un examen de los contratos aportados pone de manifiesto que la actividad de las empresas contratantes se centraba más bien en funciones de apoyo social, incluidas en el ámbito de la Psicología, pero no de la especialidad pretendida.

SEXTO:Por otra parte, el hecho de que la Comisión Nacional de Evaluación se apoye en su labor en la opinión de expertos independientes no desvirtúa sus competencias y funciones ya que la evaluación de la actividad de la recurrente se ha realizado por la propia Comisión, figurando la identidad de sus miembros y su cualificación profesional. Tampoco pueden estimarse infringidos los criterios de valoración que la propia Comisión hizo públicos, pues en los mismos se insiste en la relevancia que para el reconocimiento de la especialidad tiene el ejercicio de las funciones de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, elementos tomados en consideración de forma determinante por la resolución recurrida.

SÉPTIMO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la recurrente, parte vencida en este proceso, sin que se aprecien por la Sala la existencia de serias dudas que justifiquen un especial pronunciamiento sobre esta materia.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación, venimos a pronunciar el siguiente

Fallo

Desestimamosel recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Se imponen las costas a la recurrente. Así por ésta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 248 de la LOPJ , al tiempo de notificar la presente sentencia, se indicará a las partes que contra la misma cabe recurso de casación ordinario ante la Sala III del Tribunal Supremo, que podrá preparar ante este mismo Tribunal en los diez días siguientes a la notificación de la Sentencia.

PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.

En Madrid a 24/02/2016 doy fe.