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Última revisión
31/01/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 702/2018, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 91/2017 de 14 de Diciembre de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 14 de Diciembre de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: RUIZ PIÑEIRO, FERNANDO LUIS
Nº de sentencia: 702/2018
Núm. Cendoj: 28079230082018100621
Núm. Ecli: ES:AN:2018:4746
Núm. Roj: SAN 4746:2018
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
Madrid, a catorce de diciembre de dos mil dieciocho.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, representada por el Abogado del Estado.
Antecedentes
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado
Fundamentos
Durante la tramitación del presente procedimiento, se ha aportado a autos la resolución de la administración demandada, de fecha 4 de diciembre de 2017, por la que se resuelve el recurso potestativo de reposición formulado por la actora. La recurrente no ha instado la ampliación del recurso a esta nueva resolución. Esta resolución, aun no siendo objeto directo de impugnación en el presente recurso, no puede ser desconocida por la Sala ni por las partes del procedimiento, de tal forma que no puede ser excluida de los autos, como pretende la recurrente, pues exterioriza razones de la administración para sustentar el reintegro que nos ocupa (además, confirma la decisión impugnada). En este sentido debemos señalar que ninguna indefensión sufre la parte, por el hecho de no haberse resuelto expresamente su incorporación a las actuaciones, pues ha dispuesto de los medios de alegación y defensa necesarios para combatir la actuación administrativa.
La resolución recurrida, declara que la actora ha incumplido de forma parcial la justificación de la aplicación de la subvención percibida, en el año 2010, y la obligación de proceder al reintegro de 350.810,14 euros, de los cuales 248.519,49 euros corresponden a la indebida justificación de la subvención, 35.137,66 euros corresponden a la falta de acreditación de la reinversión de los intereses e ingresos generados, y 67.152,99 euros a los intereses de demora.
La disconformidad de la parte recurrente, se centra en la no acreditación del otorgamiento de la Escritura de Obra Nueva en la que se haga constar la obligación de destino durante 20 años, recogida en el artículo 16.1 de la Orden SAS/1536/2010; rechazo de determinados gastos como no subvencionables, tales como gastos de auditoria, comisiones bancarias, gastos derivados de la IT de personal contratado, dietas y gastos de viaje y gastos de vehículos cuya titularidad no están justificada; ingresos generados por la subvención y no reinvertidos en el programa; cantidades no acreditadas respecto de su vinculación al programa de personal; exceso de gasto, por ser actividad fuera del periodo subvencionado; exceso de gasto, por límites del artículo 8 de la Orden de Convocatoria; y exceso de retribución, respecto de horas y meses realmente trabajados.
El Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 19 de marzo de 2018, recurso 2412/2015, examina la doctrina sobre el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones, la cual fija de la siguiente forma: "modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado".
Tal y como hemos recogido anteriormente, la resolución recurrida, por la que se acuerda el reintegro, es de fecha 7 de octubre de 2016, por lo que resulta evidente que no ha transcurrido el plazo señalado en el procedimiento de reintegro.
Existiendo cierto confusionismo en los escritos de demanda y conclusiones, sobre el concreto periodo a que se refiere la alegada prescripción y caducidad, cabe deducir que la actora está poniendo también de relieve el exceso de plazo que transcurre desde el inicio del procedimiento de control financiero y la apertura del procedimiento de reintegro, al referirse al transcurso de 27 meses. Pues bien, en cuanto al previo procedimiento de control financiero, consta en las actuaciones que dicho procedimiento se inicia en fecha 24 de octubre de 2013, por la Intervención Regional de Castilla y León, poniendo de manifiesto la existencia de incumplimientos de la normativa reguladora de subvenciones.
Respecto de esta cuestión, debemos señalar que la convocatoria de subvenciones se refiere a IRPF 2010 siendo concedida por resolución de fecha 2 de febrero de 2011 y abonada a la entidad recurrente el 18 de enero de 2011. La Orden SAS/1536/2010 prevé en su artículo 21.2, respecto del procedimiento de control financiero, que será 'de aplicación lo establecido en los artículos 49 a 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en los artículos 96 a 101 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio'.
Dispone el artículo 49.7 de la Ley 38/2003: 'Las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras, deberán concluir en el plazo máximo de 12 meses a contar desde la fecha de notificación a aquéllos del inicio de las mismas'. Por su parte, el artículo 51 de dicha Ley, en su apartado1, dispone: 'Cuando en el informe emitido por la Intervención General de la Administración del Estado se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del expediente de reintegro, notificándolo así al beneficiario'.
El Ministerio de Sanidad señala (folio 632) 'no haber llevado a cabo el control de la justificación de la subvención', lo que implica que nos situamos en el ámbito propio del procedimiento de control financiero, consecuencia del Plan Anual de Auditorías ( artículo 49.1 LGS). Por ello, el reintegro que se acuerda en la resolución impugnada, se inicia en virtud del artículo 42.2 Ley 38/2003, inciso final 'También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado'.
El informe de control financiero, realizado por la Intervención Regional citada, tiene entrada en el Ministerio de Sanidad en fecha 4 de septiembre de 2015, instándose de dicha Intervención, el 16 de septiembre, que sea visado el anexo al escrito de trámite de audiencia (folio 471). La intervención contesta en fecha 21 de octubre de 2015 (folio 480) y el Ministerio de Sanidad solicita, el 13 de noviembre, que la Intervención valide las cantidades a reintegrar, identifique las causas de determinados ajustes, confirmación de la cantidad global del concepto de gestión y administración y ajuste de las del importe a reintegrar que se detectan en dos informes distintos. Finalmente, como hemos reflejado, el inicio del procedimiento de reintegro tiene lugar el 22 de enero de 2016.
Al notificarse al Ministerio de Sanidad el informe de control financiero, se le indica a dicho Ministerio que, desde la recepción del informe (4 de septiembre) el citado Ministerio tiene el plazo de un mes para acordar el inicio del procedimiento de reintegro y notificarlo al interesado. Plazo que se prevé en el artículo 96.4.b) del Real Decreto 887/2006.
En todo caso, el incumplimiento de los plazos referidos, en el procedimiento de control financiero, provocan -en su caso- que no pueda entenderse interrumpido el plazo de prescripción, el cual debe situarse en 4 años desde el momento en que debió procederse a la justificación y el de la notificación del inicio del procedimiento de reintegro. Esta conclusión ha sido así declarada en la Sentencia de la Sección 1ª de fecha 27 de octubre de 2015, recurso 311/2013, en lo que se refiere al transcurso del plazo de un mes desde la emisión del informe de control financiero y el inicio del expediente de reintegro. En el específico supuesto de incumplimiento del plazo de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, en la sentencia de esta Sala, Sección 1ª, de fecha 4 de marzo de 2016, recurso de apelación 25/2015 hemos señalado que es un plazo de caducidad. En el mismo sentido se pronuncia la citada Sección, en sentencia de fecha 9 de febrero de 2016, recurso de apelación 23/2015.
En el supuesto que ahora examinamos, el inicio del procedimiento de control financiero se produce el 24 de octubre de 2013 y el informe de control financiero es de agosto de 2015, por lo que han transcurrido más de doce meses entre ambas fechas. No existe alegación alguna de la administración demandada que justifique el plazo transcurrido, de tal suerte que la esta Sala no puede apreciar la existencia de periodos de tiempo que sean imputables a la recurrente.
Cierto es que esta Sala ha emitido pronunciamientos aparentemente dispares respecto de esta cuestión, pues en ocasiones ha sostenido que la caducidad del procedimiento de control tiene como consecuencia la no interrupción del plazo de cuatro de prescripción para la exigencia del reintegro de la subvención ( SAN, Sección 4ª de 24 de febrero de 2016, recurso 197/2014). En otras ocasiones, como las ya citadas sentencias de 9 de febrero y 4 de marzo de 2016, hemos sostenido la caducidad del procedimiento y subsiguiente contagio de nulidad a la resolución sobre el reintegro.
Esta última tesis es la que nos parece más acertada. El plazo de caducidad del expediente de reintegro, cuando es el informe de control el que provoca la apertura del procedimiento de reintegro, conlleva que transcurridos los doce meses dicho informe de control esté incurso en causa de anulabilidad, por lo que no puede ser generador del procedimiento subsiguiente. En la sentencia de 9 de febrero de 2016 ya citada, se desestima el recurso de apelación, frente a sentencia del Juzgado Central nº 2, que dejaba sin efecto la resolución acordando el reintegro, sustentando dicha decisión en el transcurso del plazo de doce meses en el previo procedimiento de control financiero, afirmando:
"Al presente la doctrina de la Sala, desde la sentencia de Pleno, Sección 1ª, de 13 de enero 2011, recurso 31/2010. , es tajante en cuanto a la aplicación de la caducidad a los procedimientos de control financiero de las ayudas..... no cuestionándose por la parte apelante los trámites del procedimiento administrativo puestos de manifiesto en la sentencia impugnada, los cuales revelan que se rebasó el plazo de caducidad de 12 meses entre la notificación de la iniciación de las actuaciones de control financiero, mediante el informe del Subdirector General de Intercambios y Trafico Intercomunitario, de fecha 14 de febrero de 2002, y la resolución del procedimiento recurrida, fechada el 16 de abril de 2004, no cabe sino confirmar la caducidad del procedimiento administrativo y, por ello, desestimar el recurso de apelación.
Y ello, ya se entienda que a la entrada en vigor de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, había transcurrido ya el plazo de tramitación establecido en la normativa bajo la que se inició -seis meses-, o que el plazo previsto en aquella Ley -doce meses- venció con posterioridad a su entrada en vigor y antes de dictarse la resolución recurrida, atendidos los períodos de tiempo en que fueron ampliados los plazos concedidos a la interesada a su instancia para realizar alegaciones y aportar de documentos, como sostiene la sentencia recurrida, donde se aplica al caso este último plazo de caducidad, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda, regla 3, en relación con el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones 38/2003".
En conclusión, habiéndose excedido el plazo de doce meses en la tramitación del procedimiento de control financiero y no existiendo alegación de periodos de tiempo que sean imputables al recurrente, debe declararse la disconformidad a derecho de las resoluciones impugnadas, ante la previa anulabilidad del informe de control financiero.
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su