Sentencia Administrativo Nº 705/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 146/2011 de 05 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso nº 146/2011

SENTENCIA Nº 705/2014

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE

DON EMILIO BERLANGA RIBELLES

MAGISTRADOS:

DON MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

DON FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ

DOÑA ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL

DON HÉCTOR GARCÍA MORAGO

DON EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA

En la ciudad de Barcelona, a cinco de diciembre de dos mil catorce.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 146/2011, interpuesto por Justiniano y Pio , representados por el Procurador D. Jaume Gassó Espina, y dirigidos por el Letrado D. Climent Fernández Forner, contra la Generalitat de Catalunya, representada por la Letrada de la Generalitat, Dña. Maria Brugués Mitjans Prunera, siendo parte codemandada el Ayuntamiento de Barcelona, representado por el Procurador D. Jesús Sanz López y dirigido por la Letrada Consistorial Dña. Leonor Baeza Pastor. Es Ponente D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA, Magistrado de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra Acuerdo adoptado por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, en fecha 21 de diciembre de 2010, de aprobación definitiva de la modificación de Pla General Metropolità a l'illa delimitada pels carrers del Danubi, del Pintor Tapiró, del Cardenal Reig i de la Travessera de les Corts i entorn, de Barcelona.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que tuvo a bien, interesa la anulación del acuerdo impugnado, 'almenys parcialment pel que fa a la determinació de preveure un polígon d'actuació sotmès a expropiació i a la previsió d'un termini de vuit anys per l'execució de les seves determinacions, amb expressa imposició de costes a l'Administració demandada'.

En concreto, son motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente: que el PGM aprobado en el año 1976 atribuía en parte a la finca de los recurrentes la calificación de zona 17/6, de renovación urbana de transformación del uso existente a sistema de parques y jardines, y en parte la calificación de sistema de red viaria, clave 5; que en fecha 6 de octubre de 2009 los recurrentes instaron del Ayuntamiento de Barcelona el inicio del trámite de expropiación de su suelo; que en fecha 21 de diciembre de 2010 tuvo lugar la aprobación definitiva de la modificación impugnada; que la aprobación inicial de la misma fue posterior a aquel escrito instando el trámite de expropiación, de modo que la modificación aprobada obedeció a una estrategia pergeñada a fin de obstar a la expropiación interesada; que las previsiones urbanísticas aprobadas incurren en vicio de incongruencia y arbitrariedad, por falta de motivación; que a resultas de la nueva ordenación la finca de los recurrentes se ve incluida en un subámbito de actuación, a ejecutar por el sistema de expropiación, con destino a sistema de espacios libres, parques y jardines urbanos de carácter local, siendo así que la única razón de la modificación es aplazar la ejecución a lo largo del plazo de ocho años previsto en el nuevo planeamiento para verificar sus determinaciones al respecto; que los motivos de la nueva ordenación recogidos en la memoria de la modificación no bastan para justificar ésta; que por ello la misma se halla incursa en vicio de desviación de poder, al perseguir el mantenimiento en el tiempo de la afección de la finca de los recurrentes; y quiebra del principio de confianza legítima dimanente de no haberse especificado en el certificado de aprovechamiento urbanístico que los actores solicitaron al instar la expropiación que se hallaba en trámite la modificación del planeamiento impugnada.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso. Aduce la misma como razones para la desestimación: que la modificación se justifica en la necesidad de adecuar las determinaciones del PGM de 1976, el cual ya preveía la afección de la finca de los recurrentes a destino público, sin incluirla en un ámbito sistemático de actuación, haciéndolo compatible con la preservación del tejido edificatorio existente; que la modificación impugnada comprende un ámbito discontinuo de 28.385 metros cuadrados, de los cuales 26.587 corresponden al subámbito en que ha quedado incluida la finca de los recurrentes; que el art. 171.2 PGM, para las edificaciones, instalaciones o usos existentes en terrenos calificados con la clave que correspondía en la anterior ordenación a la finca de los recurrentes, preveía expresamente su mantenimiento en tanto no se programase su actuación, o se procediese a su expropiación; que por ello la modificación impugnada no viene sino a cumplir las previsiones de tal artículo, programando la actuación del ámbito; que el polígono a ejecutar por expropiación tiene una superficie a expropiar de 6.800 metros cuadrados, 139 de los cuales correspondientes a la finca de los actores; que dadas las anteriores magnitudes no se entiende la alegación de desviación de poder; que el inicio del expediente de aprecio no se ha producido por ministerio de la ley, dado que la aprobación inicial de la modificación tuvo lugar antes del transcurso del plazo de un año desde la solicitud deducida por los actores; y que el certificado de aprovechamiento se libró por el Ayuntamiento en el mes de abril de 2008, no habiendo tenido lugar aquella aprobación inicial hasta diciembre de 2009, de modo que nada podía recoger al respecto aquélla.

A los anteriores motivos de oposición se adhiere en su escrito de contestación el Ayuntamiento codemandado.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 22 de octubre de 2014.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto el Acuerdo adoptado por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, en fecha 21 de diciembre de 2010, de aprobación definitiva de la modificación de Pla General Metropolità a l'illa delimitada pels carrers del Danubi, del Pintor Tapiró, del Cardenal Reig i de la Travessera de les Corts i entorn, de Barcelona.

SEGUNDO.- El análisis de las razones impugnatorias esgrimidas por la recurrente bien puede partir por el del reproche de falta de justificación dirigido a la modificación recurrida. Tiene al respecto de aquella exigencia de motivación declarado esta Sala que en la Memoria de todo instrumento de planeamiento general deben analizarse cumplidamente las distintas alternativas posibles y justificase las diversas determinaciones, mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones, reflejándose con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, lo que integra la motivación del planeamiento, necesaria ante la profunda discrecionalidad administrativa en la materia, como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. Exigencia de motivación que, si bien no puede traducirse en el deber de motivar en forma explícita todas y cada una de sus concretas determinaciones, sí que debe alcanzar cuando menos a los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta, siendo sustancial al respecto que la administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuáles han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios.

En el supuesto de autos la Memoria aparece debidamente justificada, en base a las consideraciones que ambas demandadas han tenido a bien reproducir generosamente en sus respetivos escritos alegatorios, y que se estiman en esta sede, a falta de prueba que a la actora incumbió aportar, y de que no se ha servido, bastantes en orden a entender aquélla ajustada a derecho.

Por lo demás, es asimismo sabido que la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el «ius variandi» que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello, la revisión o modificación de un instrumento de planeamiento, no puede, en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este «ius variandi» reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público, actuando para ello discrecionalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución . Esta facultad innovadora de la Administración, plasmada en la ordenación urbanística, tiene sus propios límites, derivados del necesario acatamiento de los estándares urbanísticos previstos en la legislación general y básica sobre ordenación del suelo, no menos que a la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público, a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial, con ausencia de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de la problemática urbanística planteada dentro de una realidad social determinada ( STS de 23-4-1998 ), y siempre en armonía con los intereses de los particulares de modo que, éstos se vean afectados negativamente en la menor medida de lo posible dentro de ese contexto de la prevalencia del interés general ( STS 15-6-1998 ).

Los planes urbanísticos, ante todo, establecen una determinada ordenación en atención a lo que el interés público reclama, pero, a la vez, y como consecuencia, esa ordenación delimitan el contenido del derecho de propiedad. En efecto, la clasificación y calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente. Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa, como viene declarando el Tribunal Supremo reiteradamente, por todas en su sentencia de 20 de junio de 1.989 , que su contenido será, en cada momento, el que derive de la ordenación urbanística, siendo, pues, lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio, dado que las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento, pues el único límite al ius variandi viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan, sin que pueda prevalecer frente a ello el criterio del particular, a menos que éste demuestre que lo propuesto por la Administración es de imposible realización o manifiestamente desproporcionado o que infringe un precepto legal, situación que no concurre en el caso de autos.

Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2000 , entre otras, 'no existe vinculación del plan actual a las determinaciones del anterior, ni en consecuencia, su alteración implica desconocimiento de derecho adquirido alguno, salvo los supuestos indemnizatorios previstos en el artículo 87.2 TRLS ' ( artículo 41 a 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril y 109 y siguientes del TRLU).

Pues bien, en el caso que nos ocupa, y en lo que importa a la impugnación de que aquí se trata, resulta que la modificación no hace sino perseverar en el destino público que ya la ordenación metropolitana de 1976 preveía, acotándolo acaso a la clave de parques y jardines de nueva creación de carácter local (clave 6b), programando ya el ámbito, y dotando así de contenido a la misma previsión del ya citado art. 171.2 PGM. De modo que a la modificación recurrida difícilmente cabe imputarle irracionalidad o arbitrariedad alguna, hallándonos acaso ante un ejercicio de aquella prerrogativa del planificador que implica la concreción de determinaciones previas con seguimiento de un hilo conductor perfectamente discernible.

El motivo de impugnación ha por ello de decaer.

TERCERO.- Sostiene asimismo la recurrente que el ejercicio de la potestad de planeamiento acaso se hallaría aquí viciado de desviación de poder, toda vez que, se dice, su único objetivo consistiría en obstar a la petición de expropiación dirigida por los actores a la Administración municipal en orden a materializar la afección que pesaba sobre su finca ya desde 1976.

Tampoco este motivo merece acogida en esta sede, pues a lo anteriormente razonado pueden añadirse nuevas consideraciones, tales como la magnitud de la operación urbanística comprendida en la modificación, que comparativamente deja en la insignificancia el protagonismo de la finca de los recurrentes en su seno, o los escasos meses transcurridos entre la solicitud de expropiación (6 de octubre de 2009) y la aprobación inicial de la modificación litigiosa (25 de enero de 2010), necesariamente precedida de la correspondiente fase de estudio y preparación en sede administrativa. Ni que decir tiene, a tenor de los anteriores datos, que no se vislumbra indicio alguno de desviación en el ejercicio de la potestad de planeamiento allí donde la decisión de ejercerla necesariamente hubo de preceder con mucho en el tiempo a la solicitud de expropiación de los actores y, a mayor añadidura, el suelo aportado por los actores al subámbito apenas alcanza el 2% de su total, en lo que a suelo a adquirir por expropiación con vistas a su destino público se trata.

Finalmente, y en lo que a la quiebra del principio de confianza legítima concierne, mantiene la STS de 9 de julio de 2012 (RC 6433/2010 ) que 'La quiebra del principio de confianza legítima, asimismo invocado, se muestra como un eje sobre el que gira el examen de las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si hay o no justificación para soportar el daño causado ilícitamente.

El anterior principio se encuentra plenamente incorporado a nuestro ordenamiento por lo que debe ser respetado por las administraciones públicas (art. 3.1 LRJAPAC) si bien es de amplia raigambre en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Y justamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea evidencia la responsabilidad patrimonial de un estado miembro de la Unión Europea por infracción del Derecho de la Unión basada en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional ( Sentencia de 26 de enero de 2010, asunto 118/2008 , Transportes Generales y Servicios Generales SAL).

Y en la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de abril de 2007, recurso de casación 6924/2007 , se recordaban pronunciamientos anteriores vertidos en las Sentencias de 20 de mayo y 24 de noviembre de 2.004 sobre que 'Es cierto que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha; pero no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado.'

Cabe aquí preguntarse qué actuar administrativo ha determinado legítimas expectativas de expropiación en determinado plazo de los recurrentes. Pues la modificación impugnada no sólo no contradice la anterior, sino que la concreta y acaso fija plazo para la actuación mediante expropiación. De modo que ninguna expectativa, más allá del deseo de los recurrentes de obtener cuanto antes la resolución expropiatoria y el precio a ella aparejado, tan legítimo como ajeno a lo que aquí importa, puede considerarse defraudada merced a aquel actuar.

Por todo lo expuesto, el recurso merece ser desestimado.

CUARTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , no ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Desestimar el recurso interpuesto por Justiniano y Pio contra Acuerdo adoptado por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, en fecha 21 de diciembre de 2010, de aprobación definitiva de la modificación de Pla General Metropolità a l'illa delimitada pels carrers del Danubi, del Pintor Tapiró, del Cardenal Reig i de la Travessera de les Corts i entorn, de Barcelona.

Segundo. No efectuar especial pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en el presente recurso.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que no es firme, pudiendo interponerse frente a ella (sin que puedan simultanearse ambos recursos y en los términos establecidos en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª Sección 1ª y de Pleno, de 30 de noviembre de 2.007 ), bien recurso de casación ordinario ante el Tribunal Supremo, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la ley jurisdiccional , bien recurso de casación para la unificación de doctrina, que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los 96 y siguientes de la misma ley.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.