Sentencia Administrativo Nº 706/2016, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 231/2015 de 26 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 2 CON/AD

MURCIA

SENTENCIA: 00706/2016

UNIDAD PROCESAL DE APOYO DIRECTO

Equipo/usuario: G

Modelo: N11600

PALACIO DE JUSTICIA, RONDA DE GARAY, 5, 3ª PLANTA

N.I.G:30030 33 3 2015 0000809

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000231 /2015

Sobre:DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De D./ña. Nuria

ABOGADOJUAN LUIS FERRI GONZALEZ

PROCURADORD./Dª. MANUEL SEVILLA FLORES

ContraD./Dª. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

ABOGADO ABOGADO DEL ESTADO

PROCURADOR D./Dª.

RECURSO núm. 231/2015

SENTENCIA núm. 706/2016

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCIÓN SEGUNDA

compuesta por los Ilmos. Srs.:

D. Abel Ángel Sáez Doménech

Presidente

Dª. Leonor Alonso Díaz Marta

Dª. Pilar Rubio Berná

Magistradas

ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A nº. 706/16

En Murcia, a veintiséis de septiembre de dos mil dieciséis.

En el recurso contencioso administrativo nº. 231/2015, tramitado por las normas del procedimiento ordinario, en cuantía de 3.108,92 euros, y referido a: revisión de actos nulos.

Parte demandante:

Dª Nuria , representada por el procurador D. Manuel Sevilla Flores y defendida por el Abogado D. Juan Luis Ferri González

Parte demandada:

La Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Acto administrativo impugnado:

Resolución de la Confederación Hidrográfica del Segura desestimatoria presunta, por silencio de la solicitud de revisión de actos nulos formulada por escrito de 30 de abril de 2014 contra la resolución de 7 de marzo de 2007 que concluye el expediente sancionador NUM000

Pretensión deducida en la demanda:

Que se dice sentencia por la que:

1º.- Se declare la nulidad radical de la resolución de 7 de marzo de 2007 ex artículo 62.1.a), c ) y e) de la Ley 30/1992 por error en la determinación de la persona responsable de la infracción cometida al haberse realizado las obras objeto de sanción en una finca que no es de su propiedad

2º.- La devolución de las cantidades cobradas con motivo de la sanción reclamada en el expediente NUM000 según la relación siguiente:

- 1.200 € cobrados por vía ejecutiva

- 1.908,92 € que la Agencia Tributaria cobró por medio de acuerdo de compensación.

3º.- Subsidiariamente se solicita que se valore adecuadamente la obra realizada conforme a los principios de tipicidad y proporcionalidad

4º.- En todo caso sea decretada la improcedencia de la pieza de restitución de la legalidad pues los trabajos realizados en su caso, podrían ser objeto de expediente de autorización y en consecuencia la devolución de la cantidad de 1.908,92 e correspondiente al principal y recargos de la ejecución subsidiaria.

5º.- Todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada cuya actuación temeraria ha permitido que se origine un proceso innecesario a sabiendas de la inconsistencia de cualquier posible oposición a la pretensión ejercitada.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª.Pilar Rubio Berná, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 20 de marzo de 2015 y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.-La parte demandada se ha opuesto pidiendo la desestimación de la demanda, por ser ajustada al Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida.

TERCERO.-Ha habido recibimiento del proceso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en los fundamentos de Derecho de esta sentencia.

CUARTO.-Después de evacuarse el trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 16 de septiembre de 2016.

Fundamentos

PRIMERO.-Dirige la parte actora el presente recurso-contencioso-administrativo contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio, de la revisión de actos nulos formulada por escrito de 30 de abril de 2014 contra resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura de 14 de noviembre de 2007 que impone Dª Nuria una sanción de 1.200 euros de multa y la obligación de reponer el terreno a su estado anterior, por la comisión de una infracción leve del art. 116. 3 d) del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por R. D. Leg. 1/2001, de 20 de julio, en relación con el art. 77 de la misma Ley y artículo 70 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y con el 117.1 de dicho Texto Refundido (expediente NUM000 ), por haber realizado el vallado de una propiedad hasta la ribera del río Segura, cortando el camino a la acequia con una puerta metálica con candado en zona de servidumbre y policía (Parcela NUM001 , PARAJE000 , término municipal de Cieza), sin contar con la correspondiente autorización de dicho organismo, según denuncia formulada por la Guardia Civil en fecha 29 de octubre de 2006.

Alega la parte actora como fundamentos de su pretensión:

1) Incorrecta determinación del responsable de la infracción. Vulneración del principio de seguridad jurídica. La parcela en la que se encontraba el vallado no es propiedad de la recurrente. Indeterminación e incertidumbre sobre los hechos constitutivos de infracción. Infracción del principio de presunción de inocencia proclamado por la CE. Nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 .

2) Errónea valoración de las obras e indebida determinación de la sanción impuesta.

3) Inadecuación de la medida de restablecimiento de la legalidad, que resulta improcedente porque los trabajos realizados, en su caso, hubieran podido ser objeto de autorización.

4) Vulneración de los principios del procedimiento sancionador: Principio de legalidad, de presunción de inocencia y de proporcionalidad.

La Administración demanda, por su parte se opone al recursoy con carácter previo alega que aunque la actora habla de acción de nulidad, cuando no se dan las causas para ello, el recurso planteado es realmente la revisión de un acto firme por supuesto error de hecho en la resolución recurrida al considerar que la actora no es la dueña de la finca vallada que dio lugar a la imposición de la sanción y la adopción de las medidas de restablecimiento de la legalidad, por lo que entiende que la cuestión a resolver es la obligación o no de la Administración de pronunciarse sobre esa petición, y en ningún caso de la posibilidad de anular una sanción firme por inadmisión por silencio administrativo de una petición de revisión, por lo que la pretensión formulada es inadmisible en los términos establecidos en el artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el artículo 25.1 y 1.1 de la citada Ley de Ritos al constituir una auténtica mutatio libelli, por introducir pretensiones nuevas no contempladas en vía administrativa.

Por otro lado, el artículo 118 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece unas causas tasadas para promover el citado recurso extraordinario de revisión; y aunque el actor alega error de hecho, según el motivo primero del citado artículo, tal motivo no existe:

1.- Porque no se desprende de un documento obrante en el expediente administrativo. En el expediente administrativo no consta un solo documento que determine que la actora no era dueña de la parcela sobre la que se erigió ilegalmente la valla que ha dado lugar a la sanción; es más, en las alegaciones realizadas a la propuesta de resolución en fecha 26 de marzo de 2007, la propia actora reconoce la existencia y titularidad de la valla en cuestión, alegando de forma contradictoria con lo que ahora discute que la misma ya llevaba construida 20 años y que no impedía el paso o acceso al río Segura.

2.- Porque la norma exige que el error se desprenda de algún documento incorporado al expediente y la valoración que el actor pretende dar a la denuncia es la interpretación jurídica de la valoración de la prueba y la integración de los hechos en la norma que va más allá del concepto del error de hecho.

Y el resto de los motivos alegados sobre la indefensión o sobre el error en la titularidad, no son más que nuevos documentos que se pretenden incorporar o la manifestación de la intención de pretender utilizar la vía del recurso extraordinario para volver a discutir un acto firme por consentido.

SEGUNDO.-Alegada la inadmisibilidad del recurso es preciso que analicemos la misma con carácter previo pues, de ser estimada no podríamos entrar a conocer de la cuestión de fondo.

Entiende el Abogado del Estado que la pretensión formulada es inadmisible en cuanto se produce una mutación del objeto del recurso puesto que lo que se pretende es la nulidad de la sanción impuesta, que quedó firme cuando el acto recurrido es la inadmisión por silencio de la revisión de actos nulos formulada por la actora, de tal manera, considera la Administración demandada, que el Tribunal solo podrá pronunciarse sobre la obligación de la Confederación Hidrográfica del Segura de admitir y tramitar el recurso extraordinario de revisión que en realidad fue lo planteado en vía Administrativa.

La causa de inadmisibilidad así planteada, no puede tener favorable acogida ya que la falta de respuesta a la revisión de actos nulos formulada por la actora tiene el efecto previsto en el artículo 102.5 de la Ley 30/1992 , esto es, entender la misma desestimada por silencio, no inadmitida.

Aunque entendiéramos, de acuerdo con el artículo 110.2 de dicha Ley que, que pese a la denominación que se haya dado a la acción ejercitada (Revisión de actos nulos al amparo del artículo 102 de la LRJAP -PAC) lo verdaderamente formulado es un recurso extraordinario de revisión por error de hecho derivado del expediente (118.1.1ª de la Ley 30/92) el resultado sería el mismo, considerar que por el transcurso de tres meses sin haber sido resuelto de forma expresa, dicho recurso ha sido desestimado por silencio (Art. 119.3 )

En consecuencia, ni hay una mutación de lo pretendido en vía administrativa y en la judicial ni el objeto del presente recurso es la inadmisión por silencio del recurso extraordinario de revisión.

TERCERO.-Conviene aclarar, en primer lugar, que nos encontramos ante el ejercicio de la acción de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, prevista con carácter general en el artículo 102 de la Ley 30/1992 - estableciendo la posibilidad de revisar los actos administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el mismo artículo y que vienen a coincidir con los del artículo 62.1 de la LRJAP -PAC. Por tanto, tratándose de un acto firme y consentido, solo será posible utilizar la vía de esta acción de nulidad, cuando verdaderamente se trate de supuestos de nulidad radical o de pleno derecho, siendo inviable para obtener de los órganos jurisdiccionales, la revisión de actos que ya son firmes. La acción de nulidad que se ejercita, es una excepción al sistema general de recursos, que puede entrar en pugna con el principio de seguridad jurídica, por lo que su utilización no puede quedar abierta a actuaciones ajenas a la buena fe, predicando la nulidad de actos que, pese a haber tenido la posibilidad de impugnarlos por la vía ordinaria de recursos, se han dejado firmes y consentidos, por propia voluntad del que ahora aboga por la nulidad de los mismos, y que en nuestro caso, todavía resultan mas llamativos cuando no solo se consintieron los acuerdos sancionadores sino que también se desoyeron de forma reiterada los requerimientos de ejecución de las obras de restablecimiento dando lugar a la ejecución subsidiaria de la misma, sin que opusiera ningún reparo e incluso reconociendo en sus alegaciones de forma implícita que si era la titular de la parcela NUM001 del Polígono NUM002 y responsable del vallado constitutivo de la infracción, sin que en ningún momento pusiera de manifiesto el error.

Como declara la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2005 'la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 - aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1 - a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares' y ello lleva al TS en la sentencia antedicha a considerar que quien ha tenido sobradas oportunidades de ejercitar las acciones de nulidad o anulabilidad oportunas al amparo de los artículos 62 y 63 de la Ley 13/95 , pese a lo cual ha dejado precluir los plazos legales para efectuarlo, no puede ejercitar tardíamente su pretensión de anulación por la vía del recurso de revisión del artículo 102-1, y el intentar hacerlo así contraviene sin duda alguna la buena fe que ha de presidir el desarrollo de las relaciones jurídicas y la finalidad perseguida por el ordenamiento al establecer un sistema de recursos ordinarios sometidos a plazos taxativamente exigibles para postular tal anulación.

Estas mismas circunstancias ocurren en nuestro caso en el que podría calificarse de mala fe la actuación de la actora que ha tenido sobradas oportunidades para oponerse al expediente sancionador y a la sanción impuesta y sin embargo, deja transcurrir siete años para hacerlo.

Estas consideraciones conducen a concluir que la interpretación que se hace del precepto que reconoce la posibilidad de esta acción, debe ser restrictiva y estricta, limitándose al análisis de aquellas alegaciones que verdaderamente puedan enmarcarse en los supuestos del artículo 102 de la Ley 30/1992

CUARTO.-En cuanto a las causas que pueden determinar la nulidad de un acto sancionador firme, el artículo 102 de la Ley 30/1992, de de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común establece que1. Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.

El artículo 62.1, por su parte, dispone:

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

Por lo tanto la única cuestión planteada es de carácter jurídico y consiste en determinar si se da una de las causas tasadas establecidas en el art. 62.1 de la Ley para la procedencia de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho promovida por la actora en vía administrativa.

Curiosamente, no se señala en concreto ninguno de los motivos tasados previstos para el ejercicio de la acción, haciendo una alusión genérica a la vulneración de los principios que rigen la potestad sancionadora, como es el principio de legalidad, presunción de inocencia y proporcionalidad, debiendo entender que se esta denunciando la lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, aunque en realidad, de las alegaciones vertidas en el escrito de demanda únicamente podría tener encaje en el motivo de nulidad previsto en el artículo 62.1.a) es el error en la determinación de la persona responsable, puesto que todos los demás motivos que se invocan serían en su caso de anulabilidad y no pueden ser oponibles frente a un acto firme y consentido.

QUINTO.- Por lo que se refiere a la indebida identificación de la persona responsable y la falta de titularidad sobre la finca en la que se ha cometido la infracción, explica la actora en su demanda que el expediente sancionador de referencia se inició por remisión de la denuncia presentada ante la Guardia Civil de Cieza por Don Feliciano , con DNI NUM003 y, domicilio en CALLE000 nº NUM004 , NUM005 de la localidad de Cieza, con fecha 29 de octubre de 2006. Y que realizada la inspección ocular por los agentes estos manifiestan que se ha realizado el vallado de una propiedad hasta la ribera del río Segura, cortando el camino de la acequia con una puerta metálica con candado, en zona de servidumbre y policía del PARAJE000 , parcela NUM001 del término municipal de Cieza (Murcia), sin la correspondiente autorización administrativa de la Confederación Hidrográfica del Segura. Sin embargo, puede comprobarse en el expediente que dicho documento ha sido modificado con lápiz en aquellos datos de especial relevancia para la determinación de las fincas objeto de sanción, siendo evidente la inseguridad jurídica que para el administrado representa esta modificación. Asimismo, pone de manifiesto que las fotografías que lo acompañan, lejos de aclarar la situación, nos llevan a pensar que la confusión de la entidad demandada es evidente al incoar el expediente sancionador contra La Sra. Nuria por una actuación llevada a cabo sobre la parcela NUM006 , que no es de su propiedad, de donde concluye que la parcela del término municipal de Cieza, PARAJE000 donde se encontraba el vallado objeto de la sanción no es propiedad de Doña Nuria . Y añade que la prueba de que la finca es propiedad de doña Nuria es una carga que ha de corresponder a la administración sancionadora, así mismo, la determinación de dónde están realizadas las obras objeto de sanción tiene especial trascendencia a la vista de los principios que deben observarse a la hora de iniciar un procedimiento sancionador.

A la vista del expediente, la conclusión que saca esta Sala es bien distinta de la alegada de forma interesada por la actora. Precisamente en el documento nº 1 del expediente se recoge la denuncia formulada por los Agentes de la Guardia Civil en la que se incluye el resultado de la inspección ocular y las comprobaciones realizadas, en las que queda evidenciado que el vallado realizado afecta a las parcelas NUM001 y NUM006 del Polígono NUM002 , t.m. de Cieza, y en ningún caso se atribuye a la Sra. Nuria la titularidad de la finca NUM006 , cuyo titular catastral es D. Jesús Carlos , sino de la finca NUM001 , respecto de la que, curiosamente nada se dice en la demanda. Las modificaciones a lápiz de las que se habla en la demanda son una simple rectificación en relación con las fincas afectadas, sin mayor relevancia. Tanto en las fotografías como en el cuerpo de la denuncia se distingue con claridad los hechos que afectan a la parcela NUM001 y los que afectan a la NUM006 , así como las infracciones que los titulares de cada una de ellas ha cometido, acompañando incluso los planos catastrales en los que se señalan cada una de las parcelas perfectamente diferenciadas.

La titularidad catastral de la parcela nº NUM001 fue comprobada por los Agentes y nunca ha sido negada por la hoy actora, por lo que no era necesaria la aportación de otras pruebas; Por otro lado, nunca se le ha atribuido la propiedad de la parcela nº NUM006

En consecuencia, no se aprecia el error aducido en cuanto al responsable de la infracción, responsabilidad que por otro lado viene a reconocerse implícitamente en las alegaciones formuladas.

El resto de cuestiones planteadas deben ser rechazadas, por no hacer alusión a motivos de nulidad de pleno derecho y, en consecuencia, la parte debió hacerlos valer mediante los recursos ordinarios.

SEXTO.-En razón de todo ello procede desestimar el recurso, declarando la conformidad a derecho de la resolución recurrida en cuanto a lo aquí discutido; todo ello con expresa imposición de costas a la actora por ser la parte cuyas pretensiones han sido totalmente rechazadas, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional .

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUENOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº. 231/15 interpuesto por la representación procesal de Dª Nuria contra Resolución de la Confederación Hidrográfica del Segura desestimatoria presunta, por silencio de la solicitud de revisión de actos nulos formulada por escrito de 30 de abril de 2014 contra la resolución de 7 de marzo de 2007 que concluye el expediente sancionador NUM000 , por ser la misma, en cuanto a lo aquí discutido, conforme a derecho; con expresa imposición de costas a la actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , siempre y cuando el asunto presente interés casacional según lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley . El mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA .

En el caso previsto en el artículo 86.3 podrá interponerse recurso de casación ante la Sección correspondiente de esta Sala.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.