Sentencia Administrativo Nº 709/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1678/2008 de 10 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SEDE EN GRANADA

SECCION PRIMERA

P.O. 1678/08

SENTENCIA Nº 709 DE 2014

Ilma Sra. Presidente:

Dña. Beatriz Galindo Sacristán

Ilmos Srs. Magistrados:

Dña. Mª Luisa Martín Morales

D. Rafael Rodero Frías

D. Antonio de la Oliva Vázquez

D. José Pérez Gómez

Granada, a diez de marzo de dos mil catorce.

La referida Sala de lo contencioso administrativo conoce del recurso nº 1678/08formulado por el recurrente D. Juan , en cuya representación interviene la procuradora Dña. Mª José Sánchez León Fernández, siendo parte demandada la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, en cuya defensa y representación interviene el Letrado de la misma.

La cuantía del recurso es de 13.221,73,- euros.

Antecedentes

PRIMERO.-Se ha formulado recurso contencioso administrativo contra la Orden de 24-4-08 dictada por la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por la que se desestimó el recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta respecto de la solicitud de admisión al régimen de pago único y solicitud de ayuda a la campaña 2006.

SEGUNDO.-Admitido el recurso, se ha requerido a la Administración demandada para la remisión del expediente administrativo; confiriendo un plazo de 20 días a la parte demandante para la presentación del escrito de demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que se han manifestado los hechos y fundamentos de derecho que sostienen su pretensión.

TERCERO.-La Administración demandada ha presentado escrito de contestación a la demanda, en la que ha esgrimido los hechos y fundamentos jurídicos que avalan sus pretensiones.

CUARTO.-Habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba mediante auto de fecha de 14-2-12, con el resultado obrante en las actuaciones, la Sala no estimó necesaria la celebración de vista pública, pero si la presentación de conclusiones escritas; procediéndose a señalar deliberación en la fecha referida en las actuaciones, siendo Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dña. Mª Luisa Martín Morales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la Orden de 24-4-08 dictada por la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por la que se desestimó el recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta respecto de la solicitud de admisión al régimen de pago único y solicitud de ayuda a la campaña 2006.

SEGUNDO.-La parte recurrente, en su escrito de demanda, solicita la estimación del recurso, con nulidad del acto administrativo recurrido, justificándolo en las siguientes argumentaciones:

1.- Cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra desestimación por silencio administrativo de una solicitud, por el transcurso del tiempo se entenderá estimado si, llegado el plazo para la resolución, no se hubiere dictado la resolución expresa sobre el mismo. Interpuesto el recurso de alzada el 9-1-2008, en el plazo de tres meses debió dictarse y notificarse la resolución del mismo, concretamente el 9-4-2008, pero la desestimación expresa del recurso de alzada se acordó por Orden de 24-4-2009, incumpliendo el plazo de resolución.

2.- Ante la complejidad del cambio que con la reforma de la PAC se aborda al establecer por primera vez el pago único, se establece en el art. 34 del Reglamento de la Comisión 1782/03 que en el primer año en que se solicite el régimen de pago único, la autoridad competente del Estado miembro enviará a los agricultores un impreso de solicitud. Consecuentemente, el Reglamento de la comisión 795/04 fija los plazos en los que los Estados podrán enviar los impresos de solicitud, determinando que el Estado miembro enviará el impreso de inscripción antes de una fecha que debe fijar el Estado miembro, pero a más tardar un mes antes de la fecha límite para la presentación de la solicitud al amparo del régimen de pago único. Se desarrolla esta normativa por Orden APA 1171/05, de 15 de abril, en consonancia con el RD 1617/05, de 30 de diciembre, cuyo art. 4.2 establece que 'las Comunidades Autónomas comunicarán a los agricultores identificados mediante Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, un mes antes de la fecha límite para la presentación de la solicitud de admisión al régimen de pago único, por cualquiera de las formas posibles que permitan a los mismos el conocimiento de sus propios datos, una solicitud de admisión al régimen de pago único'. La Dirección General de Fondo Agrario no cumplió con esta obligación legal, lo que supone un anormal funcionamiento de la Administración agraria, lo que supondría una causa excepcional que fundamentaría la admisión al régimen de pago único de la solicitud del recurrente. La Orden impugnada de 24-4-2008 que desestima el recurso de alzada interpuesto, parte del reconocimiento del incumplimiento administrativo, si bien lo cataloga de escasa importancia frente a la no presentación de una posterior solicitud de admisión al régimen de pago único, pero esto vulnera la imperativa incoación de oficio del procedimiento para la admisión al régimen de pago único, al no haber existido la remisión por el Estado miembro de una solicitud precumplimentada, pues la carta remitidas por la Dirección general de Fondos agrarios no pueden calificarse de tal.

3.- Han quebrado los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, del art. 3.1 de la Ley 30/1992 .

La parte actora suplica la estimación de la demanda y la declaración expresa de que la resolución impugnada es nula de pleno derecho, instando que se reconozca el derecho de admisión al régimen de pago único y pago de la campaña 2006 y sucesivas por estimación presunta del recurso de alzada en su día interpuesto, o subsidiariamente, que se acuerde la admisión al régimen de pago único y pago de la campaña 2006 y sucesivas por concurrencia de la causa excepcional del art. 40.1 del Reglamento del Consejo 1782/03, de 29 de septiembre , consistente en el anormal funcionamiento de la Administración Pública para aplicación de los arts. 17 y 12 del Reglamento de la Comisión 795/04 ..

TERCERO.-La Administración demandada instó la desestimación del recurso presentado, fundamentado en que la resolución recurrida es ajustada a derecho.

CUARTO.-La reforma de la política agrícola común de la Unión Europea, aprobada en el mes de junio de 2003, se ha desarrollado mediante diferentes reglamentos. El Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001, agrupa diversos pagos directos recibidos actualmente por los agricultores al amparo de distintos regímenes en un régimen de pago único.

El art. 33 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, establece las condiciones que deben cumplir los agricultores para poder acogerse al régimen de pago único. La Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, sobre actualización de datos e identificación de agricultores para la aplicación del régimen de pago único, establece el procedimiento para que los agricultores tengan la oportunidad de actualizar los datos personales y los relativos a su explotación. No obstante, es necesario contemplar otros casos que hayan podido producirse con posterioridad y establecer el procedimiento para la asignación de derechos, tanto a los agricultores anteriormente mencionados, como a los que soliciten derechos de la reserva nacional.

De acuerdo con lo dispuesto en los arts. 37 , 40 , 42 , 53 y 62 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, se establecen las normas para el cálculo de los diferentes tipos de derechos de ayuda siguiendo las especificaciones que para ello se establecen en el Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores.

Con el fin de atender las situaciones previstas en el art. 42 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, y en el Capítulo 2 y en la Sección 3 del Capítulo 3 del Reglamento nº (CE) 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, es necesario constituir una reserva nacional y establecer, conforme a lo dispuesto a tales efectos en dichos reglamentos, el porcentaje de reducción a aplicar sobre los importes de referencia el primer año de aplicación y los importes que deban revertir a la mencionada reserva en determinadas circunstancias. Asimismo y teniendo en cuenta que el acceso a derechos procedentes de la reserva nacional puede estar limitado a las disponibilidades del momento, se establecen, de acuerdo con lo dispuesto en los reglamentos anteriores, los criterios de asignación de aquellos.

Con objeto de garantizar una correcta gestión del régimen se disponen las normas de aplicación para la cesión de los derechos de ayuda así como los plazos de notificación de dichas cesiones a la autoridad competente. Igualmente se concretan los aspectos específicos concernientes a los contratos de arrendamiento.

A los efectos de lo descrito en el párrafo anterior y en aplicación de los dispuesto en el art. 10 del Reglamento (CE ) nº 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, se establecen las normas para la aplicación de retenciones a favor de la reserva nacional en ciertos casos de venta o arrendamiento.

En materia de solicitudes es de destacar el art. 34 del Reglamento comunitario 1782/03 que delimita que:

'1. El primer año en que se solicite el régimen de pago único, la autoridad competente del Estado miembro enviará a los agricultores contemplados en la letra a) del apartado 1 del art. 33 un impreso de solicitud en el que constarán:

a) el importe a que se refiere el capítulo 2 (en lo sucesivo denominado 'el importe de referencia');

b) el número de hectáreas contemplado en el art. 43;

c) el número y valor de derechos de ayuda, tal como se definen en el capítulo 3.

2. Los agricultores deberán solicitar el régimen de pago único dentro de un plazo que fijarán los Estados miembros, que no podrá ser posterior al 15 de mayo.

No obstante, la Comisión, con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 2 del art. 144, podrá permitir que se posponga la fecha del 15 de mayo en determinadas zonas cuando, debido a condiciones climáticas excepcionales, no puedan aplicarse las fechas normales.

3. Salvo en caso de fuerza mayor y de las circunstancias excepcionales mencionadas en el apartado 4 del art. 40, no se concederán derechos a los agricultores contemplados en las letras a) y b) del apartado 1 del art. 33 ni a los que reciban derechos de ayuda de la reserva nacional, si no solicitan el régimen de pago único antes del 15 de mayo del primer año de aplicación del régimen de pago único.

Los importes correspondientes a derechos no atribuidos se volverán a ingresar en la reserva nacional contemplada en el art. 42 y podrá disponerse de ellos para volver a atribuirlos a partir de una fecha que deberá fijar el Estado miembro pero que no podrá ser posterior al 15 de agosto del primer año de aplicación del régimen de pago único'.

Correlativamente el art. 12 del Reglamento comunitario 795/04 establece que: '1.A partir del año civil anterior al primer año de aplicación del régimen de pago único, los Estados miembros podrán proceder a la identificación de los agricultores con derecho a la ayuda a los que se hace referencia en el art. 33 del Reglamento (CE ) n° 1782/2003, al establecimiento provisional de los importes y del número de hectáreas contemplados, respectivamente, en las letras a) y b) del apartado 1 del art. 34 de dicho Reglamento y a una verificación preliminar de las condiciones enumeradas en el apartado 5 del presente artículo.

2.Para el establecimiento provisional de los derechos de ayuda, los Estados miembros podrán enviar el impreso de solicitud al que se hace referencia en el apartado 1 del art. 34 del Reglamento (CE ) n° 1782/2003, antes de una fecha que deben fijar los Estados miembros, pero a más tardar el 15 de abril del primer año de aplicación del régimen de pago único, a los agricultores mencionados en la letra a) del apartado 1 del art. 33 del mismo Reglamento o, cuando proceda, a los agricultores identificados de conformidad con el apartado 1 del presente artículo. En este caso y en los mismos plazos, los agricultores, salvo aquéllos contemplados en la letra a) del apartado 1 del art. 33 del Reglamento (CE ) n° 1782/2003, presentarán una solicitud para establecer sus derechos de ayuda.

3.Cuando un Estado miembro no recurra a la opción establecida en el apartado 2, el Estado miembro enviará el impreso de inscripción mencionado en el apartado 1 del art. 34 del Reglamento (CE ) n° 1782/2003, antes de una fecha que debe fijar el Estado miembro, pero a más tardar un mes antes de la fecha límite para la presentación de la solicitud al amparo del régimen de pago único.

4.El establecimiento definitivo de los derechos de ayuda que deben atribuirse el primer año de aplicación del régimen de pago único estará subordinado a la presentación de una solicitud al amparo del régimen de pago único, de conformidad con el apartado 3 del art. 34 del Reglamento (CE ) n° 1782/2003'.

Y el art. 40 del Reglamento comunitario 1782/03 (de aplicación directa a todos los Estados miembros), al que se remite el art. 34 anteriormente transcrito, establece los casos calificados de fuerza mayor para que el importe de referencia de la ayuda se calcule sobre años que no se hayan visto afectados por la fuerza mayor (dentro del mismo periodo de referencia) o sobre otros años distintos a los utilizados como periodo de referencia. Y precisamente este supuesto es el que opera también como excepción respecto del plazo en el que ha de presentarse por el agricultor el impreso de solicitud para la ayuda de pago único.

Concretamente el tenor de este precepto es el siguiente:

'1. No obstante lo dispuesto en el art. 37, los agricultores cuya producción, durante el período de referencia, se viese perjudicada por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, ocurridos antes del citado período o durante el mismo, tendrán derecho a solicitar que el importe de referencia se calcule sobre la base del año o años naturales del período de referencia que no se hayan visto afectados por los acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales.

2. En el supuesto de que la totalidad del período de referencia se haya visto afectado por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, el Estado miembro calculará el importe de referencia sobre la base del período comprendido entre 1997 y 1999. En este caso, el apartado 1 se aplicará mutatis mutandis.

3. El agricultor afectado notificará por escrito a la autoridad competente los casos de fuerza mayor o las circunstancias excepcionales, adjuntando las pruebas que dicha autoridad estime pertinentes, en el plazo que fije cada Estado miembro.

4. La autoridad competente reconocerá la existencia de casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, por ejemplo, en los siguientes casos:

a) fallecimiento del agricultor;

b) incapacidad laboral de larga duración del agricultor;

c) catástrofe natural grave que haya afectado seriamente las tierras agrarias de la explotación;

d) destrucción accidental de los locales ganaderos de la explotación;

e) epizootia que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado del agricultor.

5. Los apartados 1, 2 y 3 del presente artículo se aplicarán, mutatis mutandis, a los agricultores que durante el período de referencia hayan estado sujetos a compromisos medioambientales en virtud de los Reglamentos (CEE) n° 2078/92(24) y (CE) n° 1257/1999.

En caso de que los compromisos cubrieran tanto el período de referencia como el período indicado en el apartado 2 del presente artículo, los Estados miembros fijarán, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, un importe de referencia de conformidad con normas detalladas que la Comisión deberá definir con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 2 del art. 144'.

Con esta normativa comunitaria de referencia, ha de destacarse que el artículo 4 de la Orden APA 1171/2005, para la identificación de los agricultores para su inclusión en el régimen de pago único a efectos de la atribución de derechos de ayuda de la reserva nacional, delimita:

'A efectos de la atribución de derechos de ayuda de la reserva nacional se considerarán las siguientes situaciones:

1. Los agricultores que se encuentren en una situación especial de las establecidas en el artículo 42.4 del Reglamento (CE ) n.º 1782/2003 y en los artículos 18 a 23 bis del Reglamento (CE ) n.º 795/2004, y que se relacionan a continuación:

Productores lácteos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004.

Agricultores que reciban tierras de un agricultor fallecido o jubilado y que las tuvieran arrendadas a una tercera persona durante el período de referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004.

Agricultores que hayan efectuado inversiones o adquirido tierras de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004.

Agricultores que hayan arrendado o adquirido tierras arrendadas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004.

Agricultores que participaron en programas nacionales de reorientación de la producción de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento (CE ) n.º 795/2004.

Agricultores legitimados para recibir derechos de ayuda o para aumentar el valor de los derechos existentes por sentencias judiciales o actos administrativos firmes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 bis del Reglamento (CE ) n.º 795/2004.

2. Agricultores que hayan iniciado su actividad agraria después del 31 de diciembre de 2002, o en 2002, pero sin recibir ayudas directas dicho año y continúen ejerciendo la actividad, salvo en casos justificados de fuerza mayor, conforme a lo dispuesto en el articulo 42.3, del Reglamento (CE ) n.º 1782/2003.

3. Agricultores que se encuentren en zonas destinadas a programas de reestructuración o de desarrollo, relativos a algún tipo de intervención pública, conforme a lo dispuesto en el articulo 42.5 del Reglamento (CE ) n.º 1782/2003'.

Y el art. 4 del RD 1617/2005, de 30 de diciembre , establece que:

'1. Podrán acogerse al régimen de pago único los agricultores a que hacen referencia los arts. 33 y 40 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, que se encuentren en alguno de los tres casos siguientes:

a) Agricultores identificados según la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, sobre actualización de datos e identificación de agricultores para la aplicación del régimen de pago único.

b) Agricultores que no estando identificados según la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, reciban una explotación o parte de ella de un agricultor de los señalados en el párrafo a) así como aquellos agricultores que se identifiquen mediante la presentación de la solicitud de pago único o de admisión al régimen dentro del plazo establecido.

c) Agricultores que tengan derecho a recibir la asignación de derechos con cargo a la reserva nacional.

d) Agricultores que hayan sido beneficiarios de la ayuda al mercado en el marco de la OCM del azúcar, en las campañas 2004/2005 y 2005/2006 para el caso de la remolacha azucarera, y en las campañas 2003/2004 y 2004/2005 para el caso de la caña de azúcar.

2. Las comunidades autónomas comunicarán a los agricultores identificados mediante la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, un mes antes de la fecha límite para la presentación de la solicitud de admisión al régimen de pago único, por cualquiera de las formas posibles que permitan a los mismos el conocimiento de sus propios datos, una solicitud de admisión al régimen de pago único que contenga al menos la siguiente información:

a) El importe de referencia.

b) El número de hectáreas.

c) El número y valor de los derechos de ayuda provisionales.

3. El año 2006, primer año de aplicación del régimen de pago único, todos los agricultores deberán solicitar su admisión al mismo en el plazo que se establezca para la presentación de la solicitud única.

Los agricultores podrán solicitar la admisión al régimen de pago único a la vez que soliciten el cobro del pago único mediante la solicitud única. No obstante, los agricultores que no soliciten el cobro del pago único en 2006 deberán solicitar la admisión en dicho régimen y acreditar a satisfacción de la comunidad autónoma que son agricultores según la definición de la letra a) del art. 2 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003.

4. La solicitud de admisión al régimen de pago único se deberá presentar en las fechas y lugares establecidos para la presentación de la solicitud única. En el caso de que la comunidad autónoma en que se debe presentar la solicitud única no coincida con la que realizó la comunicación de los derechos provisionales se deberá entregar una fotocopia de dicho documento junto con la solicitud única.

5. En el primer año de aplicación del régimen de pago único, salvo causas de fuerza mayor o circunstancias excepcionales incluidas en el art. 7 de la Orden APA/1171/2005, de 15 de abril, no se concederán derechos definitivos de ayuda si no se solicita la admisión al régimen de pago único'.

QUINTO.-Atendidos los datos obrantes en el expediente administrativo y en las actuaciones, se constata que el recurrente tenía una asignación provisional de 6,62 Hectáreas y 5,856 toneladas de la línea de aceite de oliva.

En mayo de 2005 el Director General del FAGA remite al recurrente una carta en la que se manifiesta el inicio del proceso de asignación de derechos de ayuda de pago único, comunicándole que podía presentar las comunicaciones que estimase oportunas para informar a la Administración del caso de encontrarse en alguna de las situaciones contempladas en la Orden APA 1171/05 como herencias de explotaciones, compraventa de las mismas, fusiones o escisiones, así como cambios de denominación o de personalidad jurídica de quien las explotara. En virtud de tal comunicación, se presenta por el recurrente información sobre compras en las que aparece como comprador, y concretamente, compra de 4,99 hectáreas y 2,88 toneladas de la línea de aceite de oliva (siendo el vendedor D. Benjamín ) y compra de 5,06 Has y 3,04 toneladas (siendo el vendedor D. Edmundo ). Y además comunica la adquisición por escisión de 33,21 % de la asignación provisional de derechos de pago único que ostentaba D. Jacobo , que cede 1,84 Has y 1,298 toneladas. La Jefa del Servicio de Pago único de la Dirección General de Fondos Agrarios, en informe que efectúa en fecha de 26-6-12 y que obra unido a las actuaciones judiciales, establece que las alegaciones efectuadas sobre las compraventas y cesiones fueron aceptadas pero no tuvo lugar la efectiva cesión de derechos interesada en la misma porque el recurrente, D. Juan , no presentó en plazo la solicitud de admisión al régimen de pago único, razón esta por la que tampoco pasó a definitiva la asignación provisional que tenía aprobada, y a la que anteriormente se ha hecho referencia.

SEXTO.-Las cuestiones que se someten a debate en el presente recurso son las relativas a si opera aquí el silencio positivo por no haberse resuelto en plazo el recurso de alzada formulado frente a anterior desestimación presunta, si ha mediado irregularidad en la actividad administrativa a desplegar en el ámbito de presentación de solicitudes para pago único en el primer año de operatividad (2006) y si el plazo determinado legalmente para su presentación podría verse excepcionado en el presente caso de entender que ha existido tal irregularidad.

En relación al doble silencio administrativo y el efectivo estimatorio final que produce respecto de la petición ejercitada por el ciudadano, ha de destacarse que, aun cuando con la resolución originaria el silencio que operó ha de ser negativo por derivar así de lo establecido en Ley autonómica 1/90 que comprende como tales supuestos de silencio negativo los de concesión de subvenciones o de cualquier otro tipo de ayuda pública, mas al haberse interpuesto frente a esta resolución recurso de alzada, que fue resuelto fuera del plazo de tres meses, previsto en el artículo 115.2 de la Ley 30/1992 , el recurso deberá entenderse estimado conforme al citado artículo 43.2 párrafo segundo de la Ley 30/1992 , existiendo un acto administrativo positivo.

De esta forma, con carácter general, encontrándonos ante un supuesto de acto administrativo producido por silencio positivo, tal acto ha de entenderse ordinariamente como válido y producir los efectos que le son propios, siendo solo atacable por las vías de revisión de oficio o impugnación previa declaración de lesividad previstas en los artículos 102 y siguientes de la dicha Ley 30/1992 .

Consecuentemente, resultaría de aplicación el artículo 115.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre y, por lo tanto, su solicitud presentada el 26-9-2006 debe entenderse estimada por silencio.

Dice el artículo 115.2, a propósito del plazo que tiene la Administración para resolver un recurso de alzada que ' El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el art. 43.2, segundo párrafo.'

Por lo tanto, la regla general es que el transcurso del plazo de tres meses sin que se haya dictado y notificado la resolución que resuelva el recurso de alzada supone que el recurso deba entenderse desestimado, esto es, el silencio en el recurso de alzada es negativo.

Dicha regla general conoce, sin embargo, una excepción, que es lo que se denomina el doble silencio, esto es, que la alzada se interponga frente a un anterior acto presunto desestimatorio de la pretensión deducida, ya que en este caso este segundo silencio debe entenderse que es positivo y supone por ello la estimación de la solicitud.

Ahora bien, esta excepción, que es a la que se acoge el actor, no opera en todos los casos en que la alzada se interpone frente a un acto obtenido por silencio administrativo negativo, ya que el indicado artículo 115.2 acota los casos en los que el mismo es de aplicación y estos no son otros que los recogidos en el marco del artículo 43.2, segundo párrafo.

Dicho artículo se refiere a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (artículo 43), por lo que hay que entender que la excepción no opera en el caso de los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. La Letrada de la Junta de Andalucía considera que el procedimiento en cuestión de ayuda al aceite en Régimen de Pago único se inicia de oficio pero esta consideración es incongruente con la manifestación posterior, en la que considera que el derecho al pago queda subordinado a la presentación de una solicitud por parte del agricultor. Bien es cierto que la normativa comunitaria a la que se ha hecho referencia en el fundamento jurídico anterior establece una fase inicial en el régimen de pago único por la que la Administración ha de facilitar los datos a los agricultores para que éstos puedan tener conocimiento de las asignaciones provisionales a que tienen derecho, pero tal comunicación efectuada por la Administración no convierte el procedimiento en uno de los iniciados de oficio, pues para que pueda tramitarse el mismo se requiere la presentación de la solicitud por parte del agricultor, sin que del art. 4.2 del RD 1617/05 quepa deducir que esa comunicación de la solicitud de admisión que debe efectuar la Administración suponga la iniciación del expediente, puesto que, en todo caso, se exige la presentación de la solicitud de admisión por parte del agricultor en el plazo conferido y si no se presenta no podrán concederse derechos definitivos de ayuda. Por ello, ha de entenderse que es esta solicitud de ayuda presentada por el agricultor la que inicia el procedimiento, para calificarlo incoado a instancia de parte.

Con ser cierto lo anterior no puede desconocerse que existen casos auténticamente extremos en los que lo así obtenido por silencio administrativo positivo sería nulo de pleno derecho, de una forma patente y manifiesta de forma tal que en este caso se puede acudir a la doctrina tradicional -aplicable sobre todo en el ámbito urbanístico, concretamente en materia de licencias- de que el silencio positivo no puede servir de cauce para la obtención de derechos contrarios al ordenamiento jurídico. En este sentido podemos traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2007, rec. 5184/2003 , que expresa:

'En todo caso, y a mayor abundamiento, el silencio administrativo no podría considerarse obtenido, ya que el mismo precepto que la recurrente considera infringido -esto es, el artículo 1 del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo - condiciona la procedencia del mismo no solo al transcurso de dos meses desde la solicitud sin obtención de respuesta expresa, sino también a que la peticiones se encuentren debidamente documentadas 'y estas se ajusten al Ordenamiento jurídico'.

La sentencia citada, aplicable a un supuesto de hecho ya posterior a la vigencia de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, viene a reproducir la doctrina clásica sobre los efectos del silencio administrativo y permite templar el rigor en la aplicación de la norma sobre dicho silencio administrativo positivo por el mero transcurso del plazo establecido para resolver. Sin embargo entendemos que no cabe extender la doctrina de esta sentencia más allá de los supuestos excepcionales en que se constata que lo que se obtendría por silencio administrativo positivo sería disconforme con el ordenamiento jurídico, por suponer de una forma patente una nulidad de pleno derecho. En tales casos se puede entender que no jugaría la norma general sobre aplicación del silencio positivo. Esta interpretación puede verse amparada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 , que con referencia a los actos tanto expresos como presuntos, prevé como nulidad de pleno derecho de los mismos el que carezcan de los requisitos esenciales para la adquisición de los correspondientes derechos y facultades.

Tal flagrancia en la vulneración del ordenamiento jurídico se ha apreciado en STSJ de Castilla y León (sede de Valladolid) de 17 de junio de 2.008, recaída en el recurso 2405/2004 , en el que se trataba de un supuesto de falta de cobertura presupuestaria o en la sentencia de la misma Sala de 22 de octubre de 2008, recurso núm. 131/2005 , en el que se entendía que el silencio administrativo no permitía amparar situaciones en que se hubiera carecido de los mínimos requisitos para obtener un reconocimiento de servicios prestados en el ámbito de la Administración Publica careciendo de los mínimos requisitos para ello.

Atendiendo a tales consideraciones, la falta de presentación de solicitud de recurrente dentro del plazo (fijado para el 15 de julio, que pasó al día 15 de agosto de 2005 conforme establece el artículo único de la Orden APA/2261/2005, de 13 de julio, por la que se prorroga el plazo para la presentación de la comunicación y justificación de datos necesarios a efectos de la aplicación del régimen de pago único en el marco de la política agrícola común) no puede entenderse como una circunstancia que haga cambiar el sentido del silencio en fundamento a la doctrina ahora referida, pues el recurrente sí tenía reconocida la asignación provisional de sus derechos y le fue también admitida la asignación para las adquisiciones efectuadas por compra y por cesiones, con lo que los presupuestos para ser beneficiario del pago único concurrían en el mismo.

Por todo ello, debe entenderse que el recurrente tiene derecho a la ayuda por operatividad del silencio positivo administrativo. Además, es de destacar que esta solución a favor del doble silencio positivo ya fue aportada por sentencia de 16-9-08 de esta Sala, con sede en Sevilla, en materia de fomento.

SÉPTIMO.-Aunque conforme a lo concluido en el anterior fundamento jurídico no sería necesario analizar las cuestiones relativas a si medió irregularidad en el actuar de la Administración y si de concurrir la misma podría calificarse de fuerza mayor, para posibilitar la aplicación del art. 40 del Reglamento comunitario 1782/03 para excepcionar el plazo en que el agricultor debía presentar su solicitud de admisión, la Sala va a abordar someramente estas cuestiones, a pesar de que no tiene mucha incidencia para este recurso contencioso administrativo su análisis, dada la procedencia de la estimación del recurso en atención a haber admitido la operatividad del doble silencio positivo.

La Administración le comunicó los datos con los que contaba, y de los que podía derivar la asignación provisional de derechos. Del tenor de los preceptos señalados ha de destacarse que la Administración debe efectuar esta comunicación un mes antes de finalizar el plazo para presentar la solicitud de admisión por el recurrente, pero esto no es la solicitud en sí, sino que ha de presentarse por el interesado dentro del plazo. Lo único que pudiera imputarse a la Administración es que no especificó en la carta remitida al recurrente cuál era el plazo que tenía para presentar la solicitud de admisión, pero esta exigencia no puede extraerse ni del art. 12.3 del Reglamento comunitario 795/04 ni del art . art. 4.2 del RD 1617/2005, de 30 de diciembre .

Y no considerando que exista tal irregularidad no puede ser objeto de aplicación el art. 40 del Reglamento comunitario 1782/03 (de aplicación directa a todos los Estados miembros) en el que se establecen los casos calificados de fuerza mayor para que el importe de referencia de la ayuda se calcule sobre años que no se hayan visto afectados por la fuerza mayor (dentro del mismo periodo de referencia) o sobre otros años distintos a los utilizados como periodo de referencia. Aunque ha de precisarse que, de todas formas, no sería objeto de aplicación este precepto, porque la causa de fuerza mayor ha de quedar referida a la producción del período de referencia, y ha de ser la causa del perjuicio de esta producción, para que el cómputo del periodo de referencia sea modificado. Y esta no es la circunstancia en la que se encontraba el recurrente, que alega la existencia de una irregularidad administrativa (que no es tal como hemos precisado) en un momento posterior al periodo de referencia para calcular la ayuda.

OCTAVO.-No procede la condena en costas, de conformidad con el art. 139.1 ley de jurisdicción contenciosa administrativa de 13 de julio de 1998, al no mediar mala fe o temeridad en la parte recurrente.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal de D. Juan contra la Orden de 24-4-08 dictada por la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por la que se desestimó el recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta respecto de la solicitud de admisión al régimen de pago único y solicitud de ayuda a la campaña 2006; y consecuentemente, se revoca el acto administrativo impugnado por no ser ajustado a derecho, entendiéndose que el recurso de alzada estaba estimado por silencio administrativo positivo, con el consiguiente reconocimiento del derecho del recurrente de admisión al régimen de pago único y pago de la campaña 2006 y sucesivas.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma no cabe recurso de casación, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.