Sentencia Administrativo Nº 710/2006, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2045/2002 de 06 de Noviembre de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA.

SECCIÓN TERCERA.

RECURSO NÚM. 2045/02.

SENTENCIA NÚM. 710 DE 2.006

Ilma. Sra. Presidente:

Dª María Torres Donaire

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. Inmaculada Montalbán Huertas

D. Manuel Ponte Fernández.

En la Ciudad de Granada, a seis de noviembre de dos mil seis. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 2045/02, seguido a

instancia de la procuradora Dª Cristina Barcelona Sánchez, en nombre y representación de CRIMIDESA, S.A., asistido del

Letrado D. José María Catalán Alonso, siendo demandado, asistido del letrado. La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO: La parte demandante interpuso recurso contencioso administrativo el día 26 de Abril de 2002 contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Medio Ambiente de fecha 22 de Octubre de 2001, mediante la que se declaraba la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental, emitida sobre el proyecto de explotación de carbonato cálcico en la concesión de explotación derivada "Blanca Bis" nº 31.143 Bis por inactividad de la misma por un periodo superior a cinco años.

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO: En su escrito de demanda, la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala se dictase sentencia por la que, estimando el presente recurso se revoque y anule la resolución impugnada.

TERCERO: En su escrito de contestación a la demanda, el Letrado de la Junta de Andalucía se opuso a las pretensiones de los actores; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dictase sentencia por la que se desestime el recurso y confirme el acto recurrido, toda vez que el mismo es ajustado a Derecho.

CUARTO: Recibido el pleito a prueba, se practicó la admitida y se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso. Actuó como Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Manuel Ponte Fernández, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Medio Ambiente de fecha 22 de Octubre de 2001, mediante la que se declaraba la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental, emitida sobre el proyecto de explotación de carbonato cálcico en la concesión de explotación derivada "Blanca Bis" nº 31.143 Bis por inactividad de la misma por un periodo superior a cinco años.

La parte demandante argumenta, en síntesis, en apoyo de su pretensión de anulación del acto administrativo, que la declaración de impacto ambiental es un mero acto de trámite emitido en el curso de un expediente administrativo, por lo que no puede predicarse su ineficacia por caducidad al margen de la de la resolución administrativa que culmina el procedimiento de autorización, como pretende el órgano administrativo autor del acto recurrido. Asimismo, entiende la parte recurrente que la norma reglamentaria aplicada por la Administración es nula por aplicación del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , pues esta norma, constituida por el Real Decreto 292/1995 , desarrolla la Ley de Protección Ambiental 7/1994 , que no prevé regulación alguna referida a la caducidad de la declaración de impacto ambiental, y además contraviene normativa básica estatal en la materia. Además de ello, opone esta parte la nulidad del acto administrativo por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, pues la competencia para la declaración de caducidad de un derecho minero le corresponde a la autoridad minera de la Junta de Andalucía, que no es la Consejería de Medio Ambiente sino la de Empleo y Desarrollo Tecnológico, conforme al Decreto del Presidente 6/2000. Por último, alega el recurrente que la declaración de caducidad del derecho minero se dictó prescindiendo del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General del Régimen de la Minería, por lo que igualmente se encuentra viciado de nulidad conforme al artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , y en cuanto al fondo del asunto, alega que no es cierta la inactividad de la mina "Blanca", interesando, en definitiva, la anulación del acto recurrido.

Por su parte, la representación de la Junta de Andalucía se opone a las pretensiones deducidas de contrario, argumentando, en síntesis, que el Decreto 292/1995, de 12 de Diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, es plenamente conforme con la Ley 7/1994, de 18 de Mayo, de Protección Ambiental , añadiendo que la declaración de impacto ambiental no puede tener una duración permanente, estando sometida al plazo establecido en el artículo 25.7 del Decreto 292/1995. Igualmente añade esta representación que la caducidad de la declaración de impacto ambiental es un acto de trámite contra el que no cabe interponer recurso de alzada ni acudir a la vía jurisdiccional, negando por último la falta de competencia del órgano que dicta el acto recurrido.

SEGUNDO: Aunque no de manera explícita, la representación de la Junta de Andalucía opone la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por concurrencia de la causa prevista en el artículo 69.c) de la L.J.C.A . en relación con el artículo 25 del mismo texto legal, por entender que la resolución impugnada, mediante la que se declara la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental, constituye un acto de trámite, no susceptible de ser recurrido en vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

El artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional establece que "el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los acto expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos". Por su parte, la Ley 30/92, en su artículo 107.1 , dispone que la oposición a los actos de trámite que no determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable al derechos o intereses legítimos "deberán alegarse por los interesados, para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento". De esta regulación se infiere que dichos actos que no ponen fin a la vía administrativa y que, en consecuencia, no es admisible el recurso contencioso-administrativo contra ellos, sin perjuicio de que los motivos de oposición frente a los mismos puedan hacerse valer al impugnar el acto definitivo, pues el acto de trámite sólo es susceptible de impugnación cuando impide continuar el procedimiento o cuando produce indefensión o perjuicio irreparable, supuesto que abarca, entre otros, el de aquel en que se prejuzga el fondo del asunto, decidiéndolo directa o indirectamente, pues, siendo la finalidad del procedimiento administrativo el resolver de manera definitiva sobre los derechos o intereses afectados, tal acto impide a los interesados el pleno ejercicio de su derecho de defensa para hacer valer ante la Administración las alegaciones y pruebas pertinentes y puede comportar el incumplimiento de las garantías inherentes al acto de resolución del expediente.

Cierto es que una reiterada doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (SSTS 27 de Noviembre de 1999; 21 de Enero de 2004 , entre otras) ha puesto de relieve que la declaración de impacto ambiental no se configura como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo, pues éste queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará con su contenido las determinaciones de la declaración de impacto ambiental, de tal manera que la declaración de impacto ambiental no constituye la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. A esta conclusión coadyuva el tenor de la Ley 7/1994, de Protección Ambiental de Andalucía, cuyo artículo 15 dispone que "el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y la formulación de la consiguiente Declaración de Impacto Ambiental se desarrollará con arreglo a los que reglamentariamente se establezca, integrándose, según los casos, dentro de la tramitación de la autorización, aprobación o concesión que se precise para el desarrollo de la actuación de que se trate". En definitiva, en nuestro ordenamiento jurídico puede afirmarse que la declaración de impacto ambiental se configura como un acto que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional, sin que tampoco conduzca a ello el que la Declaración de Impacto Ambiental sea el precipitado de unos trámites precedentes ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica.

Ahora bien, es igualmente doctrina del Tribunal Supremo (SSTS 27 de Septiembre de 1989 y 16 de Marzo de 1993 , entre otras) la que señala que es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los acto de trámite si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, es decir, cuando aun bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios, de hecho son decisorios por poner término al procedimiento o hacer imposible o suspenderse de su continuación. Pues bien, en el presente caso, examinado el expediente administrativo, la Sala estima que el acto objeto de recurso reúne esta condición, siendo buena prueba de ello el que la propia Administración, en el acto recurrido, aboque al administrado a un nuevo procedimiento para el inicio de nuevo de la actividad y que haya admitido la interposición de recurso de alzada dando al tratamiento de acto de trámite cualificado. Por todo lo cual, en definitiva, la Sala entiende que debe rechazarse la inadmisibilidad opuesta por la representación de la Administración.

TERCERO: En lo que respecta al fondo del asunto, el recurrente opone en primer lugar la imposibilidad de predicar la ineficacia por caducidad de la DIA al margen de la resolución administrativa que culmina el procedimiento de autorización. Pues bien, la Sala no comparte el planteamiento de la entidad recurrente, pues como la propia parte apunta en su demanda la Declaración de Impacto Ambiental se integra con su contenido en el acto autorizatorio final. En palabras del Tribunal Constitucional (STC de 22 de Enero de 1988 ), la evaluación de impacto ambiental es "una técnica transversal que condiciona la totalidad de la actuación", formando parte de la autorización final del proyecto por lo que ha de atribuírsele el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización. En definitiva, no es posible predicar, como pretende la entidad recurrente, la eficacia de la autorización al margen de los condicionamientos impuestos por la Declaración de Impacto Ambiental, lo que incluye lógicamente la pérdida de vigencia de la misma, bien por el transcurso del tiempo sin llevarse a cabo la actividad, bien por un eventual cambio de circunstancias.

En segundo lugar, entiende la recurrente que la norma reglamentaria que permite a la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de Granada, constituida por el artículo 25.7 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto 292/1995 ) es nula conforme al artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , argumentando que la norma que desarrolla (Ley 7/1994 de Andalucía ) no contiene norma alguna que regule la caducidad de las declaraciones de impacto ambiental, por lo que no puede afirmarse respecto del Decreto mencionado su condición de norma de desarrollo de una legal, debiendo, en definitiva, entenderse vulnerada esta última norma. Este motivo de impugnación debe ser igualmente rechazado. Así, es sabido que la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las Leyes, por cuyo sometimiento al bloque de la legalidad es controlable por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 106 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 29/1998 , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Debe asimismo señalarse, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo (SSTS de 3 de Mayo de 2004 y 23 de Diciembre de 2004 , entre otras) que la potestad reglamentaria tiene un amplio espacio de discrecionalidad, que tiene como límite la proscripción de la arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución y el respeto a los derechos fundamentales, de tal manera que la discrepancia con la norma reglamentaria no es motivo bastante para calificarla como arbitraria, sí dicha regulación responde a unas razones que no son gratuitas ni ilógicas. En definitiva, el reglamento, como complemento indispensable de la norma que desarrolla puede ir más allá de ser puro ejecutor de las normas que desarrolla, a condición de que tal comportamiento del titular de la potestad reglamentaria sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico. Pues bien, en el caso que nos ocupa el artículo 25.7 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental de Andalucía incorpora un elemento temporal a la Declaración de Impacto Ambiental, exigiendo una nueva DIA si no se inicia la ejecución del correspondiente Plan, Programa o Proyecto, lo que en ningún modo puede entenderse vulneración de la norma que desarrolla o, en general, del bloque de la legalidad. Antes al contrario, resulta de toda lógica establecer un límite temporal a la vigencia de la DIA cuando se trata, en definitiva, de determinar, a los efectos medioambientales, la conveniencia o no de realizar un determinado proyecto o establecer las condiciones conforme ha de realizarse, en previsión de un posible cambio de las circunstancias fácticas que pueden condicionar el proyecto. En definitiva, mientras el reglamento ejecutivo no puede agravar cargas u obligaciones contenidas en la ley que desarrolla ni ampliar su ámbito preceptivo, sí es lícito que pueda precisar preceptos de la ley en lo que puedan tener de vago o incompleto, explicitar reglas enunciadas en la ley sólo a nivel de principios o incluso paliar las deficiencias eventuales de la propia ley o, en definitiva, establecer normas precisas para asegurar la plena efectividad de la ley, como ocurre en el presente caso al establecer un límite temporal a la declaración de impacto ambiental.

El mismo sentido desestimatorio ha de correr la alegación de la posible contravención de la normativa de minas por parte de la tan citada norma reglamentaria, al vulnerar, argumenta el recurrente, el Título VIII de la Ley de Minas 22/1973 , regulador de las caducidades de los derechos mineros, pues no cabe confundir la caducidad de la DIA, declarada en el presente caso por la Administración en aplicación de una normativa de carácter transversal como es la medioambiental que se aplica en el presente caso, con la caducidad de las concesiones de explotación de los derechos mineros, por tratarse de instituciones jurídicas absolutamente diferentes, una de ellas ubicada dentro del ámbito estricto de la revocación del título habilitador -concesión administrativa- por la concurrencia de cualquiera de las causas previstas legalmente y la otra como técnica singular que introduce la variable medioambiental en la toma de decisiones sobre proyectos con incidencia en el medio ambiente, cuya emisión le corresponde a la autoridad competente en materia de medio ambiente, que se integra en el procedimiento para el otorgamiento de la primera pero de la cual es nítidamente diferenciable.

Esta misma argumentación sirve para rechazar la nulidad del acto administrativo por manifiesta falta de competencia del órgano que lo dicta. Conviene reiterar que el acto administrativo que se recurre no es la declaración de caducidad de la concesión de explotación de recursos mineros por aplicación de alguna de las causas que enumera el artículo 86 de la Ley de Minas de 1973 , sino la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental. No cabe afirmar, en consecuencia la incompetencia de la Consejería de Medio Ambiente para esta declaración que en ningún caso corresponde a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano competente en materia de minas, que dicta la resolución de autorización y al que igualmente le corresponde acordar las caducidades (artículo 88 de la Ley de Minas ).

Por último, la parte recurrente niega que la actividad de explotación no se haya iniciado en el plazo que establece el artículo 25.7 del Decreto 292/1995. Igualmente , tal motivo de oposición ha de ser desestimado, siendo los informes obrantes en el expediente administrativo sumamente concretos y expresivos. Así, en el informe emitido por los agentes de medio ambiente (folio 65 del expediente) se señala que "los agentes de la zona realizan visitas frecuentes a este paraje y nunca detectaron trabajos de extracción", no existiendo tampoco en el Ayuntamiento de Iznalloz expedición de licencia de actividad ni evidencia de actividad alguna (voladuras) que hubiera sido comunicada al cuartel de la Guardia Civil de Guadix. Igualmente se constata en el informe que el camino de acceso a la explotación se encuentra en mal estado evidenciándose el escaso tránsito por el mismo. Las anteriores conclusiones no pueden entenderse desvirtuadas por la documentación aportada por el recurrente, pues la Administración, como se ha puesto de relieve ha constatado el abandono de la explotación, mediante inspección directa, lo que es posible al tratarse de una explotación a cielo abierto, sin que pueda olvidarse que el acta de visita goza de presunción de veracidad fundada en la imparcialidad y especialización que ha de reconocerse a los técnicos actuantes.

Por todo ello, estima la Sala que procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con confirmación del acto administrativo recurrido por entender que el mismo es conforme a Derecho.

CUARTO: En lo que respecta a las costas procesales, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A . conforme al cual no procede efectuar especial pronunciamiento al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

Que debe desestimar y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Dª María del Carmen Chico García, en nombre y representación de CRIMIDESA, S.A., contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Delegación Provincial de Granada de la Consejería de Medio Ambiente de fecha 22 de Octubre de 2001, confirmando los actos administrativos por ser conformes a Derecho, sin hacer especial pronunciamiento respecto de las costas procesales.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, interesándose acuse de recibo.

Notifíquese esta resolución en la forma prevenida en el Art. 248.4 de la L.O. 6/1.985, de 1 de julio , del Poder Judicial, con advertencia de que, contra la misma, no cabe recurso alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.