Sentencia Administrativo Nº 710/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 154/2008 de 29 de Junio de 2010

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00710/2010

SENTENCIA No 710

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Ramón Verón Olarte

Magistrados:

Da. Ángeles Huet Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu

D. José Luis Quesada Varea

Da. Berta Santillán Pedrosa

En Madrid, a veintinueve de junio de dos mil diez.

Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo 154/2008, interpuesto por D. Daniel , D. Imanol , «ZYE, S.A.», D. Rosendo , «PROMOCIONES URBANAS, S.L.» e «INMOBILIARIA SANDI, S.L.», representados por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén y dirigidos por el Letrado D. Jesús Manuel Rebolleda Vallejo, contra la resolución 29 de mayo de 2007 de la Jefatura del Área de Minas e Instalaciones de Seguridad y la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de fecha 3 de abril de 2008, que inadmite el recurso interpuesto contra aquélla en relación con la suspensión de los trabajos y la modificación del plan de restauración de las explotaciones mineras «Victoria» y «Castellana»; siendo parte el Letrado de la Comunidad de Madrid y «Tolsa, S.A.», representada por la Procuradora Dª. Carmen Azpeitia Bello y dirigida por el Letrado D. Miguel Ángel Pérez Morales.

Antecedentes

PRIMERO.- Previos los oportunos trámites, el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la parte recurrente, formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia que «declare la obligación de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de iniciar expediente de modificación del Plan de Restauración del espacio Natural afectado por los trabajos de aprovechamiento de recursos que actualmente realiza TOLSA, S.A. en el área de suelo urbanizable no sectorizado «Nueva Centralidad del Este UNP.4.03» del P.G.O.U. de Madrid de 1997, con el fin de adecuar dichos trabajos de restauración al destino final del suelo, incluso acordando provisionalmente la suspensión de actividades, conforme a los arts. 116 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y art. 142 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, previos, en su caso, los pertinentes informes que resultaren necesarios, conforme dispone el art. 4 del Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre , en el sentido de que los trabajos de restauración a desarrollar sobre el suelo en que se asientan las explotaciones mineras dejen apto el terreno para su posterior urbanización, y no para fines agrícolas como ahora se contempla, adecuando igualmente, en el sentido indicado, la Memoria Anual de Restauración a incluir en el Plan de Labores; y adoptando en su caso, en trámite de dicha suspensión, las pertinentes decisiones, por sí o mediante propuesta al órgano que ostente competencias para ello, derivadas del hecho de estar actualmente desarrollándose las actividades extractivas con flagrante vulneración de la Ley, al no contar TOLSA, S.A. con la preceptiva calificación urbanística habilitadora de tales actividades».

SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- La Procuradora Dª. Carmen Azpeitia Bello, en representación de «Tolsa, S.A.», en el mismo trámite de contestación a la demanda solicitó la inadmisión del recurso y, cautelarmente, la desestimación.

CUARTO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la propuesta por las partes y admitida por la Sala, con el resultado que obra en autos.

QUINTO.- No considerándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término para concluir por escrito.

SEXTO.- Se señaló para votación y fallo el día 27 de mayo de 2010, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales esenciales.

Es ponente el Magistrado D. José Luis Quesada Varea.

Fundamentos

PRIMERO.- Los actuales demandantes, D. Daniel , D. Imanol , «Zye, S.A.», D. Rosendo , «Promociones Urbanas, S.L.» e «Inmobiliaria Sandi, S.L.», son propietarios de terrenos enclavados en el ámbito urbanístico «Nueva Centralidad del Este UNP.4.03» del P.G.O.U. de Madrid vigente. Sobre dicho área se ubica asimismo la concesión de las explotaciones mineras «Victoria» y «Castellana», de las que es concesionaria «Tolsa, S.A.», aquí codemandada.

Los primeros presentaron un escrito el 16 de enero de 2007 en la Dirección General de Industria, Energía y Minas exponiendo que la calificación urbanística de los terrenos sobre los que se asientan las concesiones mineras había cambiado y era necesario que las labores de restauración se ajustaran a dicha modificación, sustituyendo la reposición del terreno para usos agrícola por la reposición para suelo urbano, que es el que responde a la presente calificación urbanística y constituye el destino que le es asignado en la normativa aplicable. Por ello solicitaron la suspensión de los trabajos de las explotaciones, la modificación del antiguo Plan de Restauración y, en su caso, la adopción de las decisiones pertinentes por estar desarrollándose las actividades extractivas «con flagrante vulneración de la Ley» al no respetar los requisitos impuestos por la normativa urbanística.

Por oficio de 29 de mayo de 2007 del Jefe de Área de Minas e Instalaciones de Seguridad perteneciente a dicha Dirección General, se informó que para la modificación del Plan de Restauración del Espacio Natural afectado por las actividades mineras era necesario que el titular de la concesión presentara el correspondiente proyecto para ser informado por la Consejería de Medio Ambiente.

Los interesados interpusieron recurso de alzada contra la última resolución, que no fue tramitado como tal pero sí dio lugar a una nueva resolución de 3 de abril de 2008, esta vez del Director General, dictada tras oír a «Tolsa». En esta resolución se inadmitía la solicitud por no hallarse legitimados los peticionarios para instar la modificación del Plan de Restauración, que sólo corresponde al titular del derecho minero. La suspensión de la actividad era rechazada por no darse ninguna de las circunstancias legales para ello.

Contra ambas resoluciones se dirige el presente recurso contencioso, el cual se fundamenta en argumentos semejantes a los utilizados en vía administrativa.

Entienden los recurrentes que hay una inadecuación sobrevenida del Plan de Restauración por cambio del planeamiento urbanístico, pues la calificación del suelo como rústico fue modificada por la actual de suelo urbanizable no sectorizado. Consideran que es esencial a la hora de restaurar cuál ha de ser el destino final del terreno, pues si éste va a albergar edificios es indudable que las labores de restauración deben hacerse de manera que permitan las cimentaciones. La restauración del suelo conforme al Plan primitivo para su uso agrícola supone un incremento de los futuros costes de urbanización.

El Letrado de la Comunidad de Madrid reitera en la contestación a la demanda la falta de legitimación de los actores para promover la modificación del Plan de Restauración, lo que sólo compete al titular del derecho minero. Asimismo, sostiene que la Administración minera no está facultada para exigir el cambio de dicho Plan pese a las novaciones urbanísticas, y concluye que los recurrentes no acreditan que la restauración que se está realizando suponga un perjuicio para las personas, instalaciones o medio ambiente.

La concesionaria «Tolsa» alega la falta de legitimación activa de los recurrentes porque sólo el titular de la concesión puede instar la modificación del Plan de Restauración y porque aquéllos no han acreditado que las labores se estén realizando en terrenos de su propiedad. Por otro lado, la Dirección General de Minas no puede alterar el Plan de Restauración aprobado al no darse los requisitos para la revisión de oficio de los arts. 102 y 103 LRJ-PAC . Insiste esta codemandada en que el oficio del Jefe del Área de Minas de Instalaciones de Seguridad de fecha 29 de mayo de 2007 no es recurrible, y el dictado por el Director General no pone fin a la vía administrativa al ser susceptible de alzada. En cuanto al fondo, «Tolsa» da por reproducidas las alegaciones evacuadas en vía administrativa y afirma que cuando obtuvo la licencia de actividad en el año 1973 no era exigible la calificación urbanística y que el Plan de Restauración se gradúa en todo caso, al ser aprobado, en función de la utilización del suelo antes de las explotaciones.

SEGUNDO.- Debe rechazarse la alegada irrecurribilidad en vía contenciosa de las resoluciones administrativas objeto de la litis.

De acuerdo con la jurisprudencia y con la doctrina más consolidada, un acto administrativo es, en esencia, una declaración formal de voluntad administrativa creadora de una situación subjetiva y que posee carácter decisorio, y estos atributos fácilmente se perciben en el acto del Jefe del Área de Minas de 29 de mayo de 2007. Nótese que los interesados solicitaban de la Administración la suspensión de los trabajos mineros, la modificación del Plan de Restauración y el inicio de un procedimiento administrativo en relación con la ilegalidad de las actividades mineras. De estas peticiones obtuvo contestación la segunda de ellas, y en un claro sentido desestimatorio por cuanto se declaraba que habría de ser el titular de la concesión el demandante de la modificación del Plan. Con ello se negaba la condición de interesados de los solicitantes para promover el cambio del Plan de Restauración, de igual forma que hizo después la resolución de la Dirección General al referirse a la falta de legitimación.

Formulado recurso contra este acto de la Jefatura del Área de Minas, transcurrió el plazo para su resolución, por lo que los solicitantes hicieron uso de la facultad que les confiere el art. 43.3 LRJ-PAC e interpusieron el presente recurso contencioso- administrativo contra la desestimación, por silencio, del recurso de alzada. Durante la sustanciación procesal fue dictada resolución por el Director General en la que se daba respuesta a las alegaciones que los solicitantes efectuaban en escrito del recurso administrativo. Por esta causa este último acto fue correctamente interpretado como resolutorio del recurso interpuesto contra lo decidido por el Jefe del Área de Minas y, en consecuencia, pedida la ampliación del proceso contencioso en aplicación del art. 36.4 LJ .

La Dirección General había considerado que la resolución del Jefe del Área de Minas no era tal, sino un acto de trámite, y de ello dedujo que la auténtica resolución de la solicitud de los aquí recurrentes era su propio acto. Por tal motivo hizo constar que el mismo no era firme en vía administrativa y cabía recurso de alzada.

Lógicamente, la indebida interpretación que realiza la Administración acerca de la naturaleza de estos actos no puede perjudicar al ciudadano, como tampoco la omisión de la información de los recursos procedentes contra la primera de las resoluciones y la información errónea sobre el cauce de impugnación de la segunda. La más elemental aplicación del principio «por actione» exige proveer a favor de los recurrentes los obstáculos procesales derivados de esa irregular tramitación administrativa.

TERCERO.- El mencionado principio general debe presidir también la cuestionada legitimación de los actores, la cual se desenvuelve en el ámbito administrativo y en el jurisdiccional.

En lo que respecta al primero, la legitimación para instar la iniciación del procedimiento corresponde a los interesados (art. 68 LRJ-PAC ), que son quienes lo promueven como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos (art. 31.1, letra a, de dicha Ley ). Conforme a la interpretación amplia del concepto de interés legítimo (tributaria precisamente de la noción procesal de legitimación activa), tal interés es identificado con cualquier ventaja o utilidad que puede reportar beneficios o evitar perjuicios de diversa índole, siempre que excedan del mero interés en el respeto de la legalidad que es privativo de la acción popular (SSTC 60/1982, de 11-10, 257/1988, de 22-12, 93/1990, de 23-5, 97/1991, de 9-5, y otras; así como SSTS de 4-2-2002, 22-9-2004, 6-6-2005 y 27-9-2006 ).

En lo que aquí nos afecta, los solicitantes en vía administrativa son titulares de terrenos del área de suelo urbanizable no sectorizado «Nueva Centralidad del Este UNP.4.03», en el que se hallan las dos explotaciones mineras de «Tolsa». Los propietarios de terrenos vienen obligados a intervenir en la actividad urbanística, a la cesión de los terrenos y al sufragio de los gastos de urbanización, ostentando una expectativa a obtener la cesión de los terrenos resultantes de los proyectos de reparcelación o compensación. No puede olvidarse que todos los propietarios de terrenos incluidos en la unidad de ejecución forman parte necesariamente de la comunidad de reparto de los beneficios y las cargas derivados del planeamiento (arts. 82 y siguientes de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y art. 89.3 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo). Por tal motivo, las actividades que se desarrollan en el ámbito de esa unidad de ejecución afectan a todos los propietarios siempre que conciernan a la actividad urbanística y, por supuesto, cuando implican un incremento de los costes de urbanización que luego han de recaer proporcionalmente sobre cada propietario. Es apreciable, así pues, un interés en sentido propio, cualificado o específico, de cada uno de los dueños de las fincas que integran la unidad de ejecución, interés concretado en la evitación del deterioro de las condiciones físicas del área destinada a la urbanización.

Los actuales demandantes solicitaron de la Administración no ya sólo la modificación del Plan de Restauración de la concesión, sino también la suspensión de la explotación y que fuera dictada la resolución que procediera sobre la incompatibilidad de la actividad minera con la nueva calificación urbanística. En principio, disponen de interés en ello por cuanto estas peticiones tienden a preservar el estado del terreno o incluso a mejorarlo con vistas a la construcción, y aunque únicamente la Administración es competente para adoptar las medidas de suspensión y las relativas a la vigencia de la concesión, nada impide excitar su actividad mediante la solicitud o denuncia de los interesados. Por otra parte, resulta excesivamente riguroso negar toda competencia a la Administración Pública destinada a salvaguardar de oficio los intereses protegidos mediante el Plan de Restauración cuando éste se revela manifiestamente inadecuado por causas sobrevenidas. Obsérvese que esa modificación puede obedecer no a intereses meramente privados de índole económica, como en este caso, sino a otros superiores de carácter público vinculados a la protección del medio ambiente o a la racional explotación de los recursos minerales.

Sin que sea necesario ahondar más por el momento sobre esta última eventualidad, debe resolverse favorablemente la cualidad de interesados en vía administrativa de los actuales recurrentes, y, en consecuencia, su legitimación activa para intervenir en calidad de demandantes en este proceso en aplicación de lo dispuesto en el art. 19.1 a) LJ , dada la indiscutible utilidad económica que obtendrían de prosperar la pretensión ejercitada.

CUARTO.- En lo que respecta al fondo del asunto debe indicarse que los intereses de los demandantes parecen quedar salvaguardados en la actualidad mediante la promulgación del Real Decreto 975/2009, de 12 junio , sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, que deroga el Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre , sobre Restauración de Espacio Natural afectado por Actividades Mineras, este último aplicable al pleito por razones temporales.

El nuevo Real Decreto exige lo que denomina «revisión del plan de restauración» en su art. 7 . La revisión debe practicarse cada cinco años a instancia de la entidad explotadora con las modificaciones que procedan si se han producido cambios sustanciales que afecten a lo previsto en él «incluidos cambios en el uso final del suelo una vez se concluya el aprovechamiento». Asimismo, el art. 13 establece que las medidas de rehabilitación del espacio afectado por el aprovechamiento han de adoptarse «en función del tipo de rehabilitación que haya sido considerado según los usos finales del suelo como espacio natural, agrícola, de ocio, suelo industrial u otros previstos legalmente». De tales disposiciones se deduce que el fin urbano del suelo instaurado por el planeamiento durante la vigencia de la concesión no es irrelevante y ha de provocar la revisión del Plan de Restauración para acoplarlo al nuevo uso.

Ahora bien, esta legislación no estaba vigente al tiempo de dictarse los actos recurridos.

Para el Real Decreto 2994/1982 la protección y conservación del medio ambiente afectado por las labores mineras era el valor prioritario. Por eso sus disposiciones contemplaban la restauración como la actividad destinada a reponer el espacio natural tras la explotación, y ello en atención a la utilización o destino del suelo en el momento de la concesión. El art. 4, apartado tres , establecía: «En todo caso, la restauración se graduará en función de la fisonomía, configuración, características, valor y utilización del suelo, antes del inicio de las explotaciones». Por tanto, lo que determinaba el objeto de la restauración era el destino del suelo en el momento inmediatamente anterior al comienzo de las labores mineras. El cambio normativo del uso del suelo no se prevé en la legislación derogada como una causa de ineficacia total o parcial del Plan de Restauración original. La única alteración admisible era la exigida en el art. 9 a las explotaciones vigentes mediante la presentación en plazo de un año de un estudio de impacto ambiental, supuesto ajeno a este caso.

Desde luego las modificaciones del Plan de Restauración no pueden encauzarse en el procedimiento de aprobación del Plan de Labores anual. Dentro de este último Plan, el de Restauración constituye un mero anexo cuya única función es programar los trabajos a realizar en ese período en cumplimiento del Plan de Restauración previamente aprobado (así, el art. 6, uno, letra a, del Real Decreto 2994/1982 ). Así pues, las actividades de restauración comprendidas en el Plan de Labores constituyen únicamente una especificación temporal del proyecto de restauración total del terreno afectado por la explotación.

La ausencia de previsión normativa de la modificación del Plan de Restauración por el cambio de calificación o destino del suelo, unido a la obligación de respetar el contenido del pacto concesional y de no agravar la posición del concesionario, dado el contenido esencialmente patrimonial de la concesión minera, impiden aceptar la interpretación que propugna el recurrente antes de la vigencia del Real Decreto 975/2009 .

QUINTO.- La misma solución desestimatoria debe ofrecerse a la suspensión de la actividad y a la denunciada carencia de calificación urbanística habilitante.

La suspensión está prevista en el art. 116 de la Ley de Minas para los casos de urgencia con peligro para la seguridad de las personas, la integridad de la superficie, la conservación del recurso o de las instalaciones o la protección del ambiente y en los de intrusión de labores fuera de los perímetros otorgados. A estos casos debe unirse la suspensión en caso de comisión de infracciones por el concesionario que contempla el art. 121 . Es evidente que la modificación del destino del suelo por cambio de la planificación urbanística no constituye, por sí sola, causa suficiente para acordar dicha medida cautelar.

Asimismo, el cambio de calificación urbanística no esta comprendida entre los motivos de caducidad de la concesión previstos en los arts. 86 y 87 de dicha Ley , por lo que no hay razón para que la Administración minera acometa el procedimiento tendente a la extinción o resolución de los derechos del concesionario. Es la legislación urbanística la que prevé el cese de las instalaciones o actividades incompatibles con la ordenación mediante la oportuna indemnización, gasto que forma parte integrante de los costes de urbanización (art. 97 de la Ley 9/2001 ya citada). En definitiva, es en el ámbito urbanístico donde deben dilucidarse estos problemas relativos a la validez de la licencia de la industria minera por el cambio de planeamiento.

SEXTO.- En virtud de las precedentes consideraciones, el recurso debe estimarse en dos extremos: el relativo a la indebida inadmisión del recurso formulado por los recurrentes contra la resolución del Jefe del Área de Minas y el que se refiere a la inadecuada fundamentación del rechazo de las pretensiones de los actores en su falta de legitimación para formular las distintas solicitudes de su escrito.

No obstante, la demanda resulta improsperable en cuanto al fondo.

SÉPTIMO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

ESTIMAMOS parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación de D. Daniel , D. Imanol , «ZYE, S.A.», D. Rosendo , «PROMOCIONES URBANAS, S.L.» e «INMOBILIARIA SANDI, S.L.», contra la resolución 29 de mayo de 2007 de la Jefatura del Área de Minas e Instalaciones de Seguridad y la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de fecha 3 de abril de 2008, anulando dichas resoluciones en el único extremo relativo a la causa de la inadmisión de la solicitud original y del recurso de alzada formulado por los actuales demandantes, y DESESTIMAMOS el resto de las pretensiones deducidas, sin declaración en cuanto a las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado D. José Luis Quesada Varea, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.