Sentencia Administrativo Nº 712/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1560/2011 de 14 de Junio de 2013

Encabezamiento

RECURSO Nº 1.560/2.011

PONENTE SR. Santiago de Andrés Fuentes

SENTENCIA Nº

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

Dña. María Jesús Muriel Alonso

D. José Luis Aulet Barros

D. Santiago de Andrés Fuentes

En la Villa de Madrid a catorce de Junio del año dos mil trece.

VISTO el recurso contencioso-administrativo número 1.560/2.011 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto, en su propio nombre y representación, por D. Braulio contra la resolución de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de fecha 8 de Junio de 2.011, por la que se desestima la solicitud formulada por el mismo en orden a que le fueran abonadas las retribuciones correspondientes a la Escala de Subinspección y al puesto de trabajo que desempeñó desde el 14 de Febrero del año 2.009 en adelante, por considerar que el desempeño de las funciones que realizaba en la Inspección de Guardia de la Comisaría Local de El Ejido (Almería), como Instructor y Secretario, correspondían a la Categoría de Subinspector de Policía. Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEGUNDO: El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos las resolución recurrida.

TERCERO: Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 12 de Junio del año en curso, en que han tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Santiago de Andrés Fuentes, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto en su propio nombre y representación por D. Braulio , se dirige contra la resolución de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de fecha 8 de Junio de 2.011, por la que se desestima la solicitud formulada por el mismo en orden a que le fueran abonadas las retribuciones correspondientes a la Escala de Subinspección y al puesto de trabajo que desempeñó desde el 14 de Febrero del año 2.009 en adelante, por considerar que el desempeño de las funciones que realizaba en la Inspección de Guardia de la Comisaría Local de El Ejido (Almería), como Instructor y Secretario, correspondían a la Categoría de Subinspector de Policía.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución referenciada por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho esgrimiendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, los siguientes argumentos: 1º.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de Marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad , el Cuerpo Nacional de Policía se integra de cuatro Escalas, a saber, Superior, Ejecutiva, Subinspección y Básica previsión que ha sido desarrollada por el Real Decreto 1.484/1.987, de 4 de Diciembre, sobre normas generales relativas a Escalas, Categorías, Personal facultativo y técnico, Uniformes, Distintivos y Armamento del Cuerpo Nacional de Policía, que en su artículo 5 dispone que la Escala Superior comprende dos categorías, la de Comisario Principal y la de Comisario, la Ejecutiva otras dos, la de Inspector-Jefe y la de Inspector, la de Subinspección una sola, la de Subinspector y, en fin, la Básica otras dos, la de Oficial de Policía y la de Policía; 2º.- El artículo 7 del Real Decreto 1.484/1.987 atribuye a la Escala de Subinspección la responsabilidad de los subgrupos dentro de las Unidades de Seguridad Ciudadana, Información e Investigación, y a la Escala Básica la realización de las funciones de prevención, vigilancia, mantenimiento de la seguridad ciudadana en general y las actividades que se le encomienden en materia de investigación e información cuando preste servicios en Unidades de éste carácter, precisando la Orden Extraordinaria nº 20 de 31 de Diciembre de 1.992, en su párrafo 1º ordinal 6, que la célula mínima de actuación en los servicios operativos es el Equipo, bajo la responsabilidad de un Oficial de Policía; 3º.- El artículo 9 del propio Real Decreto reflejado en el apartado precedente posibilita que, cuando no existan funcionarios de la Escala correspondiente y las necesidades del servicio así lo exijan, el personal del Cuerpo Nacional de Policía pueda ser adscrito al desempeño de funciones propias de la Escala inmediatamente superior a la que pertenezcan, en cuyo caso los mismos percibirán las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo que se desempeñe; 4º.- El Real Decreto 950/2.005, de 29 de Julio, que derogó el Real Decreto 311/1.988, regula las Retribuciones del Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, salvo el componente singular del Complemento específico, que se determina para cada puesto de trabajo en la correspondiente relación; 5º.- Desde el 14 de Febrero de 2.009 en adelante ha realizado funciones propias de la Categoría de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía, al desempeñar un puesto de trabajo, en la Inspección de Guardia de la Comisaría Local de El Ejido (Almería), como Instructor y Secretario en la realización de atestados, funciones impropias de la Categoría de Policía, ya que dicho puesto de trabajo está reservado a la Escala de Subinspección, teniendo asignado unas retribuciones distintas a las que percibió; 6º.- Su nombramiento, y frente a lo sostenido por la Administración demandada, se verificó en debida forma; y, en fin, 7º.- Diversos Tribunales Superiores de Justicia, entre ellos el de Madrid y esta propia Sección, han reconocido el derecho que hoy reclama.

La Administración demandada, por su parte, interesó la desestimación del presente recurso alegando, en esencia, que no está acreditado que las funciones ejercitadas por el recurrente fueran las que afirma, no existiendo nombramiento formal alguno para su desempeño.

SEGUNDO: Planteado el debate en los términos descritos en el Fundamento precedente debe ponerse de relieve que el Real Decreto 311/1.988, de 30 de Marzo, sobre Retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (actualmente derogado por el Real Decreto 950/2.005 de 29 de Julio), estableció un nuevo marco retributivo homologado al sistema general que rige la Función Pública, distinguiendo entre las retribuciones básicas a las que se refiere el artículo 3 , y las complementarias previstas en el artículo 4, que incluyen el complemento de destino (con el importe que tengan asignados los puestos de trabajo o correspondan por grado personal), el complemento específico (integrado por un componente general, que se fija para cada empleo y categoría, y un componente singular destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo), el complemento de productividad (que retribuye el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias no contempladas a través del complemento específico, y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo que redunden en mejorar el resultado de los mismos), y, por último, las gratificaciones por servicios extraordinarios (que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo). Tales conceptos retributivos se mantienen en el posterior Real Decreto 950/2.005 ya citado.

Fácilmente se comprende que las retribuciones complementarias anudadas al puesto de trabajo se identifican con el complemento de destino y el complemento específico, teniendo declarado reiteradamente esta Sala que la vinculación de tales complementos retributivos a los puestos de trabajo es innegable por su propia naturaleza y, por tanto, basta el desempeño de los puestos para que nazca el derecho a devengar aquellas retribuciones, siempre que se trate de puestos de trabajo dotados con los complementos que se reclamen o, cuando menos, del ejercicio de funciones de idéntico contenido a las propias del puesto de que deriven esos complementos, y todo ello por aplicación del principio constitucional de igualdad.

De otro lado, las funciones atribuidas a las correspondientes Escalas del Cuerpo Nacional de Policía, creadas por la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de Marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se han desarrollado en el Real Decreto 1.484/1.987, de 4 de Diciembre, sobre Normas Generales relativas a escalas, categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y armamento del Cuerpo Nacional de Policía. El artículo 5 del citado Real Decreto dispone que el Cuerpo Nacional de Policía está formado por cuatro Escalas: Superior, Ejecutiva, Subinspección y Básica, señalando que: 'a) la Escala Superior comprende dos categorías, la de Comisario Principal y la de Comisario; b) la Escala Ejecutiva comprende dos categorías, la de Inspector-Jefe y la de Inspector; c) la Escala de Subinspección comprende la categoría de Subinspector; y d) la Escala Básica comprende dos categorías, la de Oficial de Policía y la de Policía'. Y el artículo 7.4 dispone que '!a la Escala Básica corresponden la realización de las funciones de prevención, vigilancia, mantenimiento de la Seguridad Ciudadana en general y las actividades que le encomienden en materia de investigación e información cuando presten servicios en Unidades de éste carácter'.

En fin, en el artículo 9 de dicho Real Decreto 1.484/1.987 se prevé que 'Cuando por no existir funcionarios integrantes de la Escala correspondiente, las necesidades del servicio debidamente justificadas así lo exijan, el personal del Cuerpo Nacional de Policía podrá ser adscrito transitoriamente al desempeño de funciones propias de la Escala inmediatamente superior a la que pertenezcan. En dicho supuesto se percibirán las retribuciones correspondientes al puesto de trabajo que se desempeñe. Los puestos correspondientes serán ofertados para su provisión normal y definitiva, en la primera convocatoria posterior que se realice, cesando la adscripción transitoria al proveerse los indicados puestos'.

TERCERO: Los preceptos reseñados en el Fundamento Precedente fueron desarrollados por la Resolución de la Dirección General de la Seguridad del Estado de 24 de Agosto de 1.982, reguladora de la organización y funciones de las Inspecciones de Guardia en las Comisarías de Policía, hoy derogada por la Resolución de 10 de Julio de 1.995 de la Dirección General de la Policía sobre Organización y Funciones de las Oficinas de Denuncias y Atención al Ciudadano, que expresamente prevé que las Oficinas de Denuncias son los órganos encargados de la recepción y tramitación de denuncias y que su personal estará compuesto preferentemente por funcionarios de la Escala Básica, a excepción del Jefe de Turno que será un funcionario de la Escala Ejecutiva o de Subinspección.

Es de reseñar que la ya lejana Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de Octubre de 1.999 advirtió que 'ni el artículo 9 del Real Decreto 1.484/1.987 , ni la Resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de 24 de Agosto de 1.982, infringen el alegado principio de legalidad, por referirse la norma reglamentaria a una ordenación complementaria que ha de aplicarse cuando las necesidades del servicio, debidamente justificadas, lo exijan, por no existir funcionarios integrantes de la Escala correspondiente y porque, en cuanto a la Resolución de 24 de Agosto de 1.982, constituye una instrucción general para la mejor prestación de los servicios de Inspección de Guardia en las Comisarías de Policía, que está dentro de las competencias de dirección y ordenación de los servicios que corresponde a la autoridad que la dicta y que en nada se opone o contradice preceptos legales o reglamentarios'.

Resulta así procedente el derecho de un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía a percibir retribuciones complementarias correspondientes al desempeño de funciones propias de un puesto de trabajo que, en principio, debe ejercer un miembro de Escala superior, sin que sea exigible el nombramiento, siendo suficiente a los pretendidos efectos retributivos el efectivo y real desempeño del puesto cuyo complemento se solicita.

Y es a la parte recurrente a la corresponde acreditar los datos fácticos de su pretensión, y en el caso que nos ocupa, resulta que la misma no ha acreditado que en el Catálogo de Puestos de Trabajo aprobado por la CECIR el 19 de Diciembre de 2.007 existan puestos de trabajo definidos como Instructor o Secretario en la Inspección de Guardia de la Comisaría Local de El Ejido (Almería), ni tampoco que los mismos estuvieran reservados, en el meritado Catálogo, a la Escala de Subinspección. Resulta, por el contrario, que en el indicado Catálogo figuran los puestos de trabajo que llevan asignado complemento específico singular, entre los cuales constan en la Comisaría Local de El Ejido (Almería) 10 puestos de Personal ODAC (Oficina de Denuncias y Atención al Ciudadano) y 41 puestos de trabajo de Personal Operativo Policía, siendo así que todos estos 51 puestos de trabajo tienen señalado el mismo Nivel de complemento de destino, así como el mismo complemento específico. Figuran también puestos de trabajo, en la Comisaría Local de constante cita, de 'Jefe de Equipo Operativo', 'Jefe de Subgrupo Operativo' e, incluso, de 'Jefe de Grupo Operativo', pero en ningún caso, como dijimos, de Instructor o Secretario en la Inspección de Guardia.

El interesado tiene su destino en la Comisaría Local de El Ejido, en un puesto de trabajo adecuado a su categoría profesional, de Personal Operativo Policía primero y de Personal ODAC después, que ha venido ocupando, sucesivamente, desde el día 14 de Febrero de 2.009, desempeñando en todo momento las funciones correspondientes a dichos puestos de trabajo y percibiendo las retribuciones complementarias que los mismos tiene reconocidas en el Catálogo.

CUARTO: Del resultado de la prueba practica en autos aparece que no se ha acreditado la existencia en el Catálogo de 2.007 y subsiguientes, de puestos de Trabajo definidos como, o denominados, 'Instructor' o 'Secretario' en la Inspección de Guardia en la citada Comisaría Local de El Ejido, sin que por haberse certificado que el interesado llevara a cabo funciones de Instructor y Secretario en la Oficina de Denuncias y Atención al Ciudadano, como así se acreditó en sede Jurisdiccional, a pesar de tener asignado el puesto de trabajo de Personal Operativo Policía o de Personal ODAC, se pueda considerar aquella existencia, con la consecuencias que ahora se verán.

Efectivamente, la resolución de la Dirección General de la Policía de fecha de 10 de Julio de 1995, regula la organización y funciones de las Oficinas de Denuncias y Atención al Ciudadano, siendo así que en su apartado A-3 indica que en las Oficinas de Escasa conflictividad puede asumir las Jefaturas de Turno un funcionario de la Escala Básica y en el apartado C-11, se determina que en las Oficinas de Denuncias y Atención al Ciudadano que, por su escasa conflictividad tengan exclusivamente un funcionario por turno, éste ejerce simultáneamente las funciones de los Apartados B y C. El contenido de dicha resolución hay que ponerlo en relación con lo indicado en la Resolución de la Dirección General de la Policía de fecha de 24 de Octubre de 2.003, por la que se dictan normas a tener en cuenta para la adaptación de los distintos servicios a la estructura establecida en la Orden del Ministerio del Interior, de 10 de Septiembre de 2.001, y al Catálogo de Puestos de Trabajo aprobado por Resolución de la CECIR, de fecha de 19 de Diciembre de 2.007, donde, entre otras materias, se recogen las funciones de los coordinadores de servicio.

Por otro lado, en orden a acreditar que dichas funciones desempeñadas en la correspondiente Oficina de Denuncias y Atención al Ciudadano correspondieran de manera concreta e idéntica al puesto como tal catalogado, tampoco la prueba practicada aparece como exhaustiva y determinante, surgiendo así su insuficiencia a tales efectos. Es más, tal y como señalamos en la Sentencia dictada por esta propia Sección con fecha 10 de Mayo de 2.011, recurso 178/2.009 , en la Comisaría Local de El Ejido los puestos de Instructor o Secretario en la Oficina de Denuncias no están reservados a la Escala de Subinspección sino que, dado el poco volumen de asuntos, de acuerdo con la Resolución de 10 de Julio de 1.995 (que regula la organización y funciones de las Oficinas de Denuncias y Atención al Ciudadano, en las Comisaría con escasa conflictividad, como es el caso-) las funciones de Instructor o Secretario pueden ser ejercidas por funcionarios de la Escala Básica.

Por lo tanto, teniendo en cuenta la falta de prueba de que el recurrente ocupase un puesto correspondiente a una Escala superior; teniendo en cuenta además la citada Resolución de la Dirección General, según la cual en las Comisarías de escasa conflictividad los puestos de Instructor o Secretario se pueden desempeñar por funcionarios de la Escala Básica; y teniendo, por último, en cuenta que el puesto de Instructor o Secretario de la repetida Comisaría no figura recogido como de la Escala de Subinspección en el vigente Catálogo de Puesto de Trabajo, debemos desestimar el presente recurso.

Es lo cierto es que el Catálogo de puestos de trabajo del Cuerpo Nacional de Policía aprobado el año 2.007, no recoge los puestos de trabajo de Instructor y/o Secretario de la Inspección de Guardia en la Comisaría Local de El Ejido, de forma que los funcionarios adscritos a aquellas funciones no podían evidentemente percibir las retribuciones complementarias correspondientes a unos puestos de trabajo que no existían, ni existen, en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo.

Recordar que las retribuciones complementarias, como es bien sabido, están ligadas a un puesto de trabajo concreto que tiene asignado un determinado nivel (complemento de destino), o a las condiciones particulares de tales puestos de trabajo (dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad) en el caso del complemento específico, de forma que la existencia del puesto de trabajo es condición previa necesaria para el devengo de tales retribuciones complementarias.

De otra parte, en el sistema de empleo instaurado por la Ley 30/1.984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, las relaciones o catálogos de puestos de trabajo (RPT) son el instrumento técnico que sirve a la Administración para realizar la ordenación del personal y fundamentalmente para ordenar su estructura interna mediante la definición de cada puesto de trabajo, comprendiendo sus características esenciales, los requisitos para su desempeño y las retribuciones complementarias que corresponden a ese puesto de trabajo, que se asignan en función precisamente del contenido concreto y las funciones del puesto de trabajo de que se trate, de manera que la creación del puesto de trabajo por la RPT es siempre anterior a la atribución a tal puesto de las retribuciones complementarias que le correspondan.

Las retribuciones complementarias presuponen pues que previamente exista el puesto de trabajo cuyo nivel y características retribuyen, a diferencia de las retribuciones básicas, que no precisan necesariamente de la existencia de ese puesto de trabajo, toda vez que lo que retribuyen estas últimas es la pertenencia a la función pública, diferenciándose en virtud del grupo de titulación, del cuerpo al que pertenezca el funcionario y la mera antigüedad de éste.

Así las cosas la pretensión del recurrente no puede prosperar, porque el problema en su caso no es que carezca de nombramiento oficial para un puesto de trabajo concreto y determinado, ni que no haya tomado posesión de dicho puesto, o que efectivamente no lo haya desempeñado, sino más sencillamente, que ni siquiera puede hablarse del mero desempeño del puesto de trabajo en cuestión, aún sin nombramiento o toma de posesión, lo que sí sería título suficiente para que se devengaran a su favor las retribuciones complementarias del puesto de trabajo en cuestión, y ello porque ese puesto de trabajo no se encontraba en el citado Catálogo en el tiempo a las retribuciones complementarias que pretende el recurrente se le abonen, lo que ya hemos visto que no es posible porque, siendo de esencia a las retribuciones complementarias que exista previamente el puesto de trabajo cuyo nivel y características retribuyen, la inexistencia del puesto de trabajo en cuestión que no estaba contemplado en la RPT o Catálogo vigente al tiempo de las retribuciones complementarias que se reclaman, impide por principio su devengo.

La existencia de la unidad o servicio administrativo al que se encuentra adscrito un determinado funcionario público, si tal unidad o servicio no tiene aún unos puestos de trabajo propios creados por una RPT o Catálogo, no es título suficiente para que nazca el derecho del funcionario en cuestión a percibir las retribuciones complementarias correspondientes a aquellos puestos de trabajo en tanto esos puestos de trabajo no se creen por la RPT o el Catálogo, de forma, incluso, que la creación posterior en tal unidad o servicio de sus correspondientes puestos de trabajo y las retribuciones complementarias que la RPT o Catálogo que los creó les asignen, no permite al funcionario reclamar el pago de las retribuciones complementarias anteriores a esa creación, porque solo hay retribuciones complementarias si previamente está creado el puesto de trabajo.

QUINTO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, en su propio nombre y representación, por D. Braulio contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero la cual, por ser ajustada a derecho, confirmamos; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma nocabe interponer Recurso de Casaciónde conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, Ilmo. Sr. D. Santiago de Andrés Fuentes, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.