Sentencia Administrativo Nº 717/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 112/2013 de 14 de Julio de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.

SECCION TERCERA.

RECURSO Núm. 112/2013.

Registro General Núm. 584/2013.

S E N T E N C I A

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.

Don Eloy Méndez Martínez.

Don Guillermo del Pino Romero.

En la ciudad de Sevilla, a catorce de julio del año dos mil dieciséis.

Vistos por la Sala en Sevilla de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, los autos correspondientes al recurso seguido en esta Sección Tercera con el núm.112/2013,interpuesto por doña Camino , y tras su fallecimiento, proseguido por sus sucesores, don Jose Enrique , don Aquilino , don Eugenio y doña Raimunda , representados por el Procurador don Jesús Tortajada Sánchez, y defendidos por Letrado, contra la Administración de la Junta de Andalucía (Consejería de Medio Ambiente), representada y asistida por el Letrado don Jaime Vaillo Hernández. La cuantía del recurso es indeterminada. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Victoriano Valpuesta Bermúdez, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso se interpuso contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 4 de octubre de 2012 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente dictada en el expediente NUM000 , por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada Cordel de las Herrerías, en su totalidad, incluido el descansadero-abrevadero de La Fuente del Valle, en el término municipal de Hornachuelos (Córdoba).

SEGUNDO.- En el escrito de demanda el recurrente solicitó que se dictara sentencia por la que se anule la resolución recurrida, por considerar la misma contraria a Derecho, en los términos allí interesados.

TERCERO.- En el escrito de contestación a la demanda la Administración se opuso a las pretensiones del recurrente, y pidió que se dictara sentencia por la que se inadmitiera el recurso o, subsidiariamente, se desestimara la demanda.

Recibido el recurso a prueba, y practicadas las propuestas que fueron admitidas, se dio ocasión a las partes para que formularan sus escritos de conclusiones, quedando a continuación las actuaciones conclusas para sentencia.

CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todas las prescripciones legales, salvo determinados plazos por la acumulación de asuntos que penden de esta Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 4 de octubre de 2012 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente dictada en el expediente NUM000 , por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada Cordel de las Herrerías, en su totalidad, incluido el descansadero-abrevadero de La Fuente del Valle, en el término municipal de Hornachuelos (Córdoba).

El primer motivo impugnatorio aducido por la demandante es la caducidad del expediente.

Consta que por resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente de 8 de julio de 2010 se acordó el inicio del deslinde y que, con invocación del art. 66 de la Ley 30/1992 , igualmente se acordó la conservación de las operaciones materiales de un procedimiento anterior archivado por aplicación del instituto de la caducidad (2514/2007). Realizada la propuesta de deslinde, se somete a exposición pública previamente anunciada en el B.O.P. de Córdoba núm. 65 de 5 de abril de 2011. El Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía emitió el preceptivo informe el 19 de octubre de 2011. Por resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 se acuerda la ampliación en nueve meses más del plazo establecido para dictar la resolución, que al fin se dicta con fecha de 4 de octubre de 2012.

La alegación de la demandante es que el art. 21 del Decreto 155/1998, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias, no es de aplicación por vulnerar la legislación básica, de suerte que el plazo máximo para dictar la resolución del expediente no podía ser superior a seis meses.

El plazo de tramitación del expediente de deslinde es el de dieciocho meses previsto en la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, así como en el artículo 21.1 del citado Decreto 155/1998, de 21 de julio , a cuyo tenor 'la resolución que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía'. Por su parte, el artículo 21.4 establece que 'no obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del Órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo fijado para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido'.

Ahora bien, a propósito de esta posible ampliación, tal posibilidad aparece efectivamente contemplada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su artículo 42.6 : 'Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

Consta en el expediente, como se dijo, resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 (folios 131 y 132) por la que se acuerda la ampliación en nueve meses más del plazo establecido para dictar la resolución, por el siguiente motivo: 'Dado que las alegaciones interpuestas requieren para su valoración un exhaustivo estudio de la documentación presentada por los interesados, resulta imposible resolver en plazo'. Dicha resolución no se notificó a los interesados.

En sentencia de esta misma Sala y Sección de 22 de junio del corriente año ( recurso 564/2013) ya decíamos que el Tribunal Supremo, entre otras, en sentencia de 21 de abril de 2015 (rec. 1100/2013, Sección Quinta ), se expresa así: '(.../...) El único motivo de casación ha de ser rechazado de conformidad, precisamente, con la doctrina jurisprudencial sobre el carácter excepcional de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA cuya revisión solicita la Administración recurrente.

Así lo recuerda nuestra STS de 19 de marzo de 2013 (Recursos de casación 839/2012 ):

'En relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente en la STS de 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ): '... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero:

a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una 'propuesta razonada del órgano instructor'; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es más, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

1. 'El número de solicitudes formuladas'.

2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:

1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', queda limitada a la posibilidad de 'habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'.

2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder 'acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación'.

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

1.'Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes', y

2.'Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles'.

f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que

1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse 'no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento'. Y que,

2. 'Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique ---'deberá ser notificado'--- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

Esa notificación que ha de efectuarse a los interesados sirve no solo para acreditar ante ellos la regularidad de la actuación administrativa, sino también, por lo que ahora importa, para que tengan conocimiento de que el transcurso del plazo, que estaba previsto para el dictado y notificación de la resolución, no comporta, en los procedimientos en los que se ejercen potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, a los que se refiere el artículo 44.2 LRJPA ---entre los que están los del deslinde marítimo-terrestre---, su caducidad.

Debe destacarse que la incoación del procedimiento de deslinde conlleva importantes consecuencias jurídicas, como son la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección ( artículo 12.5 LC y 21 del Reglamento de esa Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre), e incluso la suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra, en los términos previstos en el artículo 22.b ) de ese Reglamento.

Por ello, cuando la Administración considere que no puede cumplir el plazo máximo de 'veinticuatro meses' establecido en la propia Ley de Costas para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, y estime necesario hacer uso de la facultad excepcional de la ampliación de ese plazo, por concurrir las circunstancias previstas en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJAP , deberá ---además de acreditar esas circunstancias--- cumplir también el mandato que impone ese precepto de notificar ese acuerdo de ampliación de plazo a los interesados, lo que ha de efectuar antes del vencimiento del plazo previsto para la resolución del procedimiento, como antes se ha dicho.

El hecho de que el acuerdo de ampliación del plazo no sea susceptible de recurso no determina que no tenga consecuencias jurídicas el incumpliendo por parte de la Administración del deber de su notificación a los interesados. Esa notificación se impone por evidentes razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ) y el incumpliendo por la Administración de ese deber determina ---frente a lo que resulta de la sentencia de instancia--- que esa ampliación carezca de eficacia para los interesados.

(...) Así lo ha señalado ya esta Sala en la citada sentencia de 30 de enero de 2013, dictada en el Recurso de Casación 6753/2009 , en relación con la misma Resolución aquí impugnada; Resolución en la que se indica:

'En este sentido ha de destacarse que en esa Resolución se hace referencia, en los Antecedentes de Hecho, (I) a la fecha de incoación del expediente de deslinde (el 18 de junio de 2004); (II) a la fecha en que se solicitó por el Servicio de Costas de Almería mediante escrito de 20 de enero de 2006, a la Dirección General de Costas que habilite los medios personales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, medios que ese Servicio estima en un mínimo de tres Técnicos con experiencia en la materia, y ello por la gran longitud del expediente de deslinde y la gran cantidad de interesados.

También se hace mención a que en ese escrito de dicho Servicio se solicitaba la aplicación del párrafo 2º del mencionado artículo 42.6.

En sus Consideraciones esa Resolución se limita (1) a reproducir ese artículo 42.6; 2) a afirmar, sin mayores explicaciones, que 'No es posible habilitar medios personales por el Servicio de Costas de Almería'; 3) a señalar que 'Teniendo en cuenta la gran longitud del tramo deslindado y el gran número de afectados, procede la aplicación de lo previsto en el artículo 42.6 ampliando el plazo de resolución y notificación'. En el punto 4) se hace mención a que el Servicio Jurídico de este Ministerio ha informado favorablemente.

Como se ha adelantado, no es una adecuada motivación para la ampliación del plazo 'la gran longitud del tramo deslindado' que se menciona en esa Resolución de 6 de marzo de 2006 para justificar la ampliación del plazo que en ella se establece, pues esa longitud ya se conocía ---y también podía deducirse que los afectados eran numerosos, precisamente por esa longitud--- por el Servicio de Costas de Almería cuando se propuso mediante escrito de 30 de noviembre de 2003, según consta en el expediente remitido ---vigente ya el plazo de 'veinticuatro meses' establecido en el artículo 12.1 LC por la citada Ley 53/2002, de 30 de diciembre---, el deslinde en el tramo de que se trata y se autorizó por la Dirección General de Costas por Resolución 30 de octubre de 2003.

La ampliación del plazo que se contempla, con carácter excepcional, en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJPA , no puede justificarse en circunstancias del propio deslinde que ya existían cuando se inició el procedimiento, pues en ese momento ya sabía la Administración que tenía un plazo impuesto por la ley de 'veinticuatro meses' para notificar la resolución del procedimiento.

Además, en la Resolución de 6 de marzo de 2006 no se acredita que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de la ampliación del plazo que en la misma se contiene, como establece el artículo 42.6 LRJAP , pues no basta la mera afirmación, sin mayores precisiones, que se contiene en esa Resolución de que 'No es posible habilitar medios personales para el Servicio de Costas de Almería'.

No está de más añadir: a) que esa acreditación corresponde a la Administración, como resulta de la antes citada STS de 15 de noviembre de 2012 , lo que aquí no se ha efectuado; y b) que la 'complejidad' de los procedimientos de deslinde, como también se indica en esa sentencia, no es una justificación suficiente para la ampliación del plazo, pues, precisamente, por la peculiaridad y complejidad que tienen esos procedimientos, se estableció por el legislador en el mencionado artículo 12.1 LC el citado plazo de 'veinticuatro meses' para efectuar la notificación de la resolución a contar desde la incoación en esos procedimientos'.

Pues bien, la proyección al caso enjuiciado de la anterior doctrina jurisprudencial, que la parte recurrente afirma expresamente conocer, priva de toda consistencia a la queja formulada contra la resolución recurrida, por cuanto la Administración recurrente pretende desconocer que el carácter notorio de la complejidad de la tramitación de los procedimientos de deslinde y la existencia de un gran número de personas eventualmente afectadas por los mismos son dos de las circunstancias que la doctrina jurisprudencial que venimos refiriendo ha establecido como insuficientes para enervar la exigencia de específica motivación de las resoluciones de ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA ; sin que, por otra parte, deje de ser reseñable el significativo silencio que guarda la Administración recurrente sobre otra de las razones de índole procedimental que llevan a la Sala de instancia a adoptar el pronunciamiento alcanzado, cual es la de que 'Además, y si bien puede considerarse acordada la ampliación por órgano competente, al actuar la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar por delegación, a tenor de la OM ARM/499/2009, de 24 de febrero, tampoco ha habido ni 'propuesta razonada del órgano instructor' ni, en su caso, propuesta del superior del órgano competente para resolver, requisito de procedibilidad exigido por la norma y también incumplido en el caso'.

Como ha expuesto la Sala de instancia, la razón principal dada por la Administración cuando ---antes del vencimiento del plazo de legalmente establecido para la tramitación del procedimiento de deslinde--- podía suponer que se iba a producir 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', fue 'el gran número de expedientes de deslinde que está tramitando (sic) simultáneamente el Servicio Periférico de Costas', junto con los procedimiento relacionados con las concesiones y autorizaciones, a lo que añade 'el estado de tramitación del expediente, estando pendiente de remitir el proyecto de deslinde'. Se trata de una afirmación genérica, indeterminada y sin concreción numérica suficiente, que, en modo alguno, permite una valoración del cumplimiento del requisito de referencia exigido y que no puede ser considerada una motivación suficiente. En todo caso, como se ha expuesto, la acreditación de tal requisito ---lo que no ha acontecido- -- lo que hubiera permitido era la posibilidad de ' habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo' .

Pero, para poder llegar a la posibilidad de la prórroga, tampoco resulta suficiente y concreta la acreditación del agotamiento de los medios disponibles, habiéndose limitado la Resolución a señalar que 'La habilitación de medios personales adicionales resulta imposible si se tiene en cuenta las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza'. Es más de lo mismo, generalidad e indefinición para una habilitación excepcional.

Finalmente, tampoco puede ser acogida la alegación relativa al alcance de los defectos de los que adolece la tramitación del procedimiento en relación con la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el artículo 42.6 de la LRJPA ; y ello, por cuanto, si la consecuencia del incumplimiento de los citados requisitos para la procedencia de la ampliación del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos previstos en el citado artículo 42.6 es, según la doctrina jurisprudencial aplicable, la caducidad del procedimiento, la consecuencia ineludible de tal declaración, de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la LRJPA , es el archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar posteriormente otro procedimiento al amparo de los correspondientes preceptos (7 y 11) de la Ley de Costas y 132.1 de la Constitución.'

Aplicando tal doctrina al caso que nos ocupa, la resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de 30 de diciembre de 2011 que acuerda la ampliación en nueve meses más del plazo establecido para dictar la resolución, pudiera en principio considerarse que está fundada en esas dos concretas causas legalmente previstas: El número de solicitudes formuladas o el número de 'personas afectadas', si damos por supuesta la circunstancia según la cual los muchos documentos que han presentado los interesados que han hecho alegaciones 'requieren para su valoración un exhaustivo estudio'. Ahora bien, en ningún caso se hace referencia al 'agotamiento' previo de todos los medios a disposición posibles. Tampoco consta la habilitación para la ampliación prevista legalmente en los términos exigidos por la jurisprudencia. Además, era necesaria la notificación de dicha decisión a los interesados, y no consta dicha notificación, 'ni siquiera acto alguno de exteriorización de dicha voluntad administrativa dentro del periodo preceptivo', como así lo expresa la sentencia de la Sala de Granada de 20 de octubre de 2014 (recurso 1529/2009 ).

En conclusión, dado que desde la incoación del expediente el 8 de julio de 2010 hasta su resolución con fecha 4 de octubre de 2012 y notificación a los interesados, se ha excedido con creces el plazo máximo dieciocho meses, procede estimar el alegato de caducidad del expediente lo que exime de más consideraciones.

SEGUNDO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de esta instancia a la Administración demandada.

Vistos los preceptos legales citados, los concordantes, y demás de general aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Camino , y tras su fallecimiento, proseguido por sus sucesores, don Jose Enrique , don Aquilino , don Eugenio y doña Raimunda , contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 4 de octubre de 2012 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente dictada en el expediente NUM000 , por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada Cordel de las Herrerías, en su totalidad, incluido el descansadero-abrevadero de La Fuente del Valle, en el término municipal de Hornachuelos (Córdoba), con imposición de costas a la Administración demandada.

Notifíquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma pueden interponer recurso de casación fundado en los motivos previstos en el art. 88 de la L.J ., el cual habrá de prepararse en el plazo de diez días a contar desde la notificación de esta resolución, previo el depósito correspondiente.

Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará en legal forma a las partes, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.