Sentencia Administrativo Nº 719/2005, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1182/2001 de 06 de Junio de 2005

Encabezamiento

PLAN DE REFUERZO

RECURSO Nº 1182/2001

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A Nº 719/2005

ILMOS. SRS:

Presidente

D. José Díaz Delgado

Magistrados

Dª. Desamparados Iruela Jiménez

D. Manuel J. Domingo Zaballos

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En Valencia, a seis de junio de dos mil cinco.

Visto el recurso interpuesto por La Asociación de Agricultores afectados por el Parque logístico de Riba-Roja (ASPLOR), representada por D. Juan A. Rodríguez-Manzaneque Alberca, contra Resolución de 6 de marzo de 2001, del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial de reserva para la ampliación de patrimonio público de suelo Parque logístico en el termino municipal de Ribarroja del Turia, habiendo sido parte demandada la Generalitat Valenciana, representada por la Generalitat Valenciana y asistida por letrado de su servicio jurídico.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Manuel J. Domingo Zaballos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando los actos impugnados.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba y quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el dia 15 de abril de 2005, teniendo lugar la misma el citado día y en posteriores por las incidencias procesales reflejadas en autos , concluyendo la deliberación el día siete de junio.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Entendiéndose contrario a Derecho dicho Plan Especial por la Asociación recurrente pretende que por sentencia lo declare la Sala su nulidad de pleno Derecho o anulación. Fundamenta esa pretensión, en síntesis, argumentando: a) El Plan se ampara y justifica por la propia Administración en las conclusiones de un previo estudio de localización y viabilidad del Parque logístico metropolitano de Valencia, que carece del necesario rigor, racionalidad y objetividad , pues las premisas o hechos determinantes que se establecen en dicho estudio -para la selección del área o zona más idónea- son claramente contradictorias e incongruentes con el resultado o conclusión del mismo. Como quiera que dicho estudio resulta absurdo, arbitrario e incoherente, el Plan especial que recoge las conclusiones de aquél no puede sino calificarse de igual manera. b) Tramitación incorrecta del Plan Especial, adoleciendo de la documentación y determinaciones necesarias, especialmente por falta de una evaluación de impacto ambiental. c) No existe la pretendida "utilidad pública y beneficio social" del Plan sino que obedece a intereses económicos privados concretos (catorce empresas de gran envergadura) utilizándose como beneficiaria de la expropiación al Instituto Valenciano de la Vivienda, empresa pública dependiente de la Generalitat cuyos recursos debieran destinarse a la promoción de viviendas de protección pública.

Invoca los siguientes artículos de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre (LRAU): 1.2º (en relación con los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución), 2.2º y 3º , 11 , 20 , 40.1, 24, 27.1, 28.2 y 54.2; Reglamento de Planeamiento de la C.V.; artos. 47 a 50 , así como el art. 91 en relación con el 50; Ley 2/1998 y Decreto 162/1990, de la Generalitat Valenciana , sobre Impacto Ambiental, Ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias.

La representación letrada de la Generalitat Valenciana ha defendido la legalidad del Plan, alegándose que se dicta por la Administración competente en recto ejercicio de sus competencias y , en concreto de los artículos 2.2, 12E, 24 y 37, así como del artículo 99; la tramitación se ajusta igualmente a la ley (artículos. 38 y 43 en relación con el 99),e incluye la documentación exigida (art. 27 de la LRAU, en relación con el 91 del Reglamento de Planeamiento), entre la que no se encuentra el Estudio de Impacto Ambiental, aunque existe emitido por la Conselleria de Medio Ambiente, el 20 de junio de 2002. Por lo que se refiere a la localización elegida , niega la irracionalidad denunciada por la contraparte , como se desprende de la Memoria y resto de documentación del Plan y termina negando que la iniciativa autonómica puesta en entredicho por la actora persiga fines privados sino que, con ella, se atiende a una demanda social de especial transcendencia.

Trae a colofón distintas Sentencias de esta Sala (2/283/1998, la de 15 de febrero de 2002, recaída en el Rº. Nº. 1/2961/1998, o S. nº 544/1998 , de 5 de junio), enjuiciando la conformidad a Derecho de Planes de esta naturaleza aprobados por la Generalitat para casos muy similares.

SEGUNDO.- El Plan Especial sometido a enjuiciamiento de legalidad tiene como objeto la ampliación del Patrimonio público del suelo "Parque Logístico" en el término municipal de Ribarroja del Turia (Valencia). Enuncia la Resolución aprobatoria del mismo (Fº. de Dº. primero)que se fundamenta en el artículo 99 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre (LRAU).

Veamos el contenido del precepto invocado. En el apartado primero se nos dice que "los Ayuntamientos, las entidades locales supramunicipales y la Generalitat, en previsión de la ampliación de sus patrimonios públicos de suelo, podrán reservarse áreas para legitimar en ellas la expropiación de bienes inmuebles , cualquiera que sea su clasificación o calificación urbanística". El modo de proceder a la misma, sino estuviera previsto en el P.G.O.U. -continúa el mismo apartado- "se efectuará mediante Plan Especial y podrá ser previo a la Programación de los terrenos". La tramitación de dicho Plan Especial debe seguir los trámites previstos en el artículo 38 de la LRAU, con las particularidades del artículo 43 para la tramitación urgente, que se entiende implícita -por así establecerlo ese precepto- en el caso de los planes especiales promovidos por la Generalitat.

Por lo que respecta a la documentación exigible en este tipo de planes, la Sala se ha manifEstado recientemente en varias ocasiones, como en las Sentencias Números 1444/2003, de 2 de octubre , nº 1748/2002, de 18 de diciembre, reiteradas en la más reciente nº 134/2004, de 6 de febrero.

A la vista del art. 24 de la LRAU (los planes especiales "se formalizan mediante los documentos más adecuados a su objeto específico, debiendo redactarse con igual o mayor detalle que el planeamiento que complementen o modifiquen), ha proclamado esta Sala que "cuando de un Plan Especial para la reserva de suelo se trata, no tiene porqué contener especificaciones, gráficos y determinaciones normativas propias de un instrumento de planeamiento que ordene los espacios, clasifique o califique el suelo y disponga imperativamente la utilización del mismo , "pues tan sólo delimita un área y justifica en ella la expropiación forzosa , creando una bolsa de suelo público para la consecución de un fin social, pero sin ordenarlo ni regularlo, por lo que la documentación mencionada no sólo resultaría ociosa, sino impropia de este tipo de Plan Especial", por tanto, a la vista de la documentación del Plan, de que se trata, (Memoria, Planos de Información y Plano de Ordenación) cabe considerar la misma suficiente de acuerdo con lo dispuesto en el citado art. 24 en relación con el 91 del Reglamento de Planeamiento de 15 de diciembre de 1998 , sin que, en consecuencia y dado el objeto y finalidad del Plan, sea exigible estudio económico-financiero, cuyo defecto denuncia la recurrente".

TERCERO.- En el caso de autos, además de la documentación que integra el expediente (informes varios , acuerdos municipales), el Plan consta de Memoria, planos de información y de ordenación y relación de bienes y propiedades afectadas. En el entendimiento de la parte actora, debió disponer de evaluación de impacto ambiental, así como de la documentación prevista en el artículo 28.1 de la LRAU (justificación detallada de la Reforma pretendida , planos de ordenación pormenorizada , nuevo plano de ordenación de la vial primaria o estructural de dotaciones si implica variaciones en ellas).

La Sala no comparta ese criterio. En primer lugar porque el artículo 28 lleva por título "documentación adicional para Planes Parciales o de Reforma Interior de mejora"; es decir, no incluye a los Planes Especiales. Aunque el nº2 del mismo artículo se refiere a la documentación exigida en las modificaciones parciales de "cualquier plan que afecten a la clasificación del suelo o al destino público de este, no cabe incluir los planes especiales de reserva de patrimonio público del suelo, que no modifican propiamente la clasificación del suelo y tampoco contienen, en rigor, modificación "al destino público de éste" , que habrá de llegar con posterioridad a través del instrumento de planeamiento urbanístico pertinente, comenzando -como ha hecho notar la demandada en su escrito de conclusiones- por el Plan Especial de Ordenación de usos, aprobado por Resolución de 27 de junio de 2002 (DOGV de 24 de abril de 2003) , susceptible de impugnación en esta vía contescioso-administrativa.

Por lo que se refiere a la exigencia del estudio de impacto ambiental (esta no viene exigida en la repetida LRAU, ni en la Legislación específica. El artículo 27 de la LRAU lo exige en los Planes Generales y de Acción Territorial, que tienen que desarrollar como parte específica de la

Memoria; el artículo 28.1.D lo exige de los Planes Parciales y de Reforma Interior de Mejora si reclasifican suelo no urbanizable. Tampoco se ve el concreto artículo de la ley invocada, Ley Valenciana 2/1989, de 3 de marzo, ni en su Reglamento ejecutivo (Decreto 162/1990, de 15 de octubre) que lo exija , por eso quizá la recurrente no ha podido concretarlo en el completo apartado VII de los Fundamentos de Derecho de la demanda, en el que -a diferencia de la cita de diversos artículos de la LRAU- nada se pormenoriza tras apelar, sin más, a la Ley 2/1984 y Decreto 162/1990 de la Generalitat Valenciana.

Por lo que respecta a la tramitación del procedimiento para la aprobación del Plan, la razón vuelve a estar del lado de la Generalitat , ya que no consta acreditada transgresión alguna de las reglas que articulan el procedimiento para su aprobación.

CUARTO.- Se alega por la parte actora que la Resolución impugnada "no se encuentra ni racional ni objetivamente fundada, obedeciendo "a intereses económicos privados muy concretos que pretenden beneficiarse con dicha actuación adquiriendo al final dicho suelo urbanizado barato, utilizando a la Administración para sus intereses... siendo -para más hinchazón- el beneficiario de la expropiación designado por la Generalitat el Instituto Valenciano de la Vivienda, empresa pública dependiente de la Generalitat".

Lo cierto es que el Plan Especial tiene por objeto la delimitación de un área de reserva de 1.122.117 m2 para la ampliación del patrimonio público (autonómico) de suelo "Parque logístico" en el término municipal de Ribarroja. Su Memoria explicita la necesidad de contar con un espacio adecuado para el depósito y reparación de los contenedores y la creación de la "Ciudad del Transporte", favoreciendo al tiempo la concentración de actividades que repercute en la potenciación de economías de escala.

Encuentra su fundamento en el artículo 99 de la LRAU y su aprobación definitiva implicará la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos según prescribe , en concreto , el artículo 181 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, aprobado por decreto 201/1998, de 15 de diciembre , precepto autonómico, que reitera una constante en nuestro Derecho histórico, por ejemplo: artículo 64 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 1 de abril de 1976. Esto es, el ordenamiento jurídico presupone el interés general en cuanto una Administración Pública aprueba un Plan en el marco de sus competencias.

La presunción de referencia no puede ceder ante vagas alusiones o meras conjeturas relativas a que el Plan se aprueba "en beneficio de un selecto grupo de 14 empresas de gran envergadura, que tienen sobrada capacidad económica y de organización". Denuncia de ese calibre viene a ser parecido a decir que la Administración incurre en desviación de poder: ejercicio de potestades administrativas para fines distintos a los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 70.2 LJCA), lo que exige una prueba contundente del apartamiento del órgano causante de la desviación de poder del cauce ético, jurídico o moral , que está obligado a seguir (S.S.T.S. de 26 de julio de 1993, R.J. 5662, de 19 de enero de 1996, RJ 505 etc.).

Esa falta de rectitud no ha sido acreditada en autos. Aún manifestándose en contra algún Ayuntamiento de municipio cercano, como consta en autos, además de los informes favorables de varios órganos autonómicos (Dirección General de Transportes, Comisión Territorial de Urbanismo), ha contado el Plan con el de la Administración corporativa (Cámara de Comercio, Industria y Navegación). La Administración competente aprueba el Plan para ampliar el patrimonio autonómico del suelo , no para que lo adquieran empresas de capital privado. Supuesto que, por cierto, admite la legislación de expropiación forzosa, pero que no es el caso.

Por último, el hecho de que mediante distintas resoluciones a la aquí impugnada -Resolución de 24 de abril de 2002 , del Conseller de Obras Públicas- se nombrara beneficiario de la expropiación al Instituto Valenciano de la Vivienda, S.A., no es motivo para cuestionar con éxito invalidatorio el Plan Especial que nos ocupa. Combatir en vía administrativa y, en su caso, jurisdiccional dicha decisión administrativa debió haber seguido su camino procedimental/procesal, sin que haya habido ampliación del recurso dada su denegación por Auto firme de 4 de febrero de 2003.

QUINTO.- La asociación recurrente invoca diversos preceptos de la LRAU antes anotados para subrayar los fines propios de la actividad urbanística y principios rectores de su desarrollo en conexión con los artículos 45 , 46 y 47 de la Constitución, singularmente en lo concerniente al régimen y usos en el suelo no urbanizable (artículos citados 1.2, 2.2 y 3 11) y el Planeamiento que puede incidir en él (artículos 20, 24, 27, 28 y 54), así como en su desarrollo reglamentario (artículos 47 a 50 y 91 del Reglamento de Planeamiento de la C.V. , Decreto 201/1998, de 15 de diciembre).

La cuestión relativa a la documentación exigible a este tipo de Plan ya ha quedado zanjada en el Fundamento Jurídico segundo. Queda acometer si la decisión autonómica adolece -como se le imputa por la recurrente- de falta de rigor , racionalidad y objetividad.

En la medida que el Plan Especial es una de las manifestaciones de la potestad de planeamiento recogidas en el ordenamiento urbanístico cabe traer a colofón lo que viene proclamando la jurisprudencia del Tribunal Supremo y que, naturalmente, sigue esta Sala reiteradamente , como por ejemplo, en su Sentencia nº 134/2004, de 6 de febrero de 2004, precisamente conociendo de recurso frente a un Plan Especial de Delimitación de un área de reserva para la ampliación de patrimonio público de suelo de la Generalitat Valenciana:

"En este sentido, como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1992 , «La discrecionalidad técnica connatural a la actividad planificadora no es ilimitada ni está inmune al control judicial. La S.T.S. de 6-12-1979 declara que no es función de los Tribunales juzgar el acierto o desacierto de las soluciones urbanísticas que la Administración haya elegido, ni anular ni sustituir esta elección, pero siempre y cuando no encubra una desviación de poder o resulte arbitrariamente desconectada de la realidad objetiva acreditada en autos o inadecuada al fin que persigue. Por su parte, las SS. 18-10-1983 y 27-4-1983 rechazan que las determinaciones del planeamiento puedan ser sustituidas por el criterio particular de los administrados, sobre todo cuando no se demuestra de forma convincente que esa determinación incurre en desviación de poder o es de imposible realización, o manifiestamente desproporcionada o carente de racionalidad. Igual orientación establecen las SS. 24-2-1987 y 6-4-1987 al señalar que el único límite de la potestad innovadora ("ius variandi") de la Administración en materia de planificación urbanística viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan. Las decisiones planificadoras han de ser proporcionales, coherentes y racionales, ya que de otra suerte implicarían una arbitrariedad , declara también la S. 27-2-1987.»

Cabe , pues , el control jurisdiccional del planeamiento y a la discrecionalidad y coherencia del mismo y su necesidad de justificación en la Memoria del modelo territorial elegido partiendo de la realidad existente», así, la ST.S. de 21-9-93, que establece:

«II.- Y ya con este punto de partida , sobre la base de la discrecionalidad del planeamiento será de recordar que el "genio expansivo" del estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de técnicas que permiten que el control jurisdiccional de la Administración, tan ampliamente dibujado por el Art. 106.1 de la Constitución , se extienda incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrinales al respecto: A) En primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facilidades discrecionales para su valoración. B) Y, en segundo lugar, mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas. Tales principios -Art. 1.º 4 del Título Preliminar del Código Civil - informan todo el ordenamiento -jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias , de aquellos -la Administración no está sometida sólo a la Ley sino también al Derecho, Art. 103.1 de la Constitución -. Claro es que esta doctrina es plenamente aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra el presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -Art. 9.3 de la Constitución- que, en lo que ahora importa aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas. Existe a este respecto una frondosa jurisprudencia -SS. 22 septiembre y 1 diciembre 1986, 19 mayo y 21 diciembre 1987 , 18-7-1988 , 23 enero y 17 junio 1989, 20 junio y 22 diciembre 1990, 11 febrero, 27 marzo y 2 abril 1991, 20 enero, 17 marzo y 14 abril 1992 , 15-3-1993, etc.-, III.- Más concretamente ha de señalarse que, como reiteradamente declara el Tribunal Supremo, de la "racionalidad en la actuación administrativa" deriva una necesidad de "coherencia en el desarrollo de los criterios de planificación" -S. 8-10-1990 - y puesto que ha de presumirse que las reglas generales del plan "obedecen a un designio racional apartarse de él supone una incoherencia" si tal desviación "no aparece respaldada por una justificación suficiente" - S. 20-3-1990 y esta coherencia del Plan, exigencia racional imprescindible salvo causa justificada , implica una importante reducción de la discrecionalidad, discrecionalidad esta prohibida en el momento inicial de la redacción y atenuada a medida que se va produciendo su concreto desarrollo. En efecto, sobre la base de una observación de la realidad y de una reflexión en la que atendiendo a ciertos objetivos se contemplan y «analizan» las «distintas alternativas posibles» ha de producirse la elección de un determinado modelo territorial que además ha de "justificarse", éste es el momento de máxima discrecionalidad pues son posibles varias -incluso muchas soluciones jurídicas e indiferentes. Pero después, una vez elegido el modelo y fijados los "criterios de la ordenación" propuesta, con las líneas generales del planeamiento se va atenuando la discrecionalidad como consecuencia de la propia decisión "elección"- del planificador: las concretas calificaciones del suelo han de resultar coherentes con la decisión inicial, de donde deriva que el amplio abanico primario de posibles calificaciones se va reduciendo siendo posible que incluso desaparezca la discrecionalidad cuando ya sólo resulte viable una única solución que se imponga por razones de coherencia Así , SS. 2-4-1991, 15-3-1993, etc. Es claro pues que la propia dinámica de la redacción del planeamiento lleva consigo una reducción progresiva de la característica discrecionalidad. IV.- Y puesto que el proceso intelectual y volitivo que queda expuesto es precisamente el contenido que nuestro ordenamiento jurídico impone expresamente a la Memoria del Plan -art. 38 del reglamento de Planeamiento : de él derivan las expresiones entrecomilladas en el penúltimo párrafo del fundamento anterior- resulta evidente la trascendental importancia de tal documento que va reflejando la progresiva autolimitación de la discrecionalidad. La Memoria resulta ser así un contexto dominante para el resto del plan. Su importancia es manifiesta. A) Desde el punto de vista del interés público, porque viene a asegurar que verdaderamente se va a hacer efectivo en la realidad el modelo territorial justificadamente elegido. B) En el terreno de la garantía del ciudadano, porque con la Memoria podrá conocer la motivación de las determinaciones del plan y por tanto ejercitar con el adecuado fundamento el Derecho a la tutela judicial efectiva -Art. 24.1 de la Constitución con lo que, además pondrá en marcha el control- judicial de la Administración -Art. 106.1 de la Constitución- [que demanda también el interés público. Así lo declara la jurisprudencia destacando que la Memoria es ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia , las determinaciones del planeamiento. Y esta Memoria no es un documento accidental que pueda existir o no sin una exigencia insoslayable de la Ley -Art. 12.3. a) del Texto Refundido de 1976 , a la sazón vigente, y hoy Art. 72.4. a) del Texto Refundido de 26-6-1992 -. Las normas en nuestro sistema jurídico pueden tener o no un preámbulo o exposición de motivos. Sin embargo el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa -SS. 7-2-1987, 17-10-1988, 9-5-1989, 6-11-1990, 22-5-1991, etc.- exige como elemento integrante esencial la Memoria la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del Derecho de propiedad -Art. 33.2 de la Constitución y SS. 2-2-1987 , 17-6-1989, 28-11-1990, 12 febrero, 11 marzo y 22 mayo 1991, etc.- explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento -SS. 9 julio , 20 diciembre 1991, 15-12-1992, etc. Va de suyo que las modificaciones que la redacción inicial puede sufrir a lo largo de su tramitación han de estar también motivadas -SS. 25 abril y 9 julio 1991, 13-2-1992, etc.- lo que incluye naturalmente las que se introducen por la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva -SS. 18 mayo y 15 diciembre 1992-».

En definitiva , importa recordar , tal como afirma el Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de febrero de 1994, que el «genio expansivo» del Estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de técnicas que permiten que el control jurisdiccional de Administración, tan ampliamente dibujado por el artículo 106.1 de la Constitución, se extienda incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas. Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrinales al respecto:

A) En primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su valoración.

B) Y, en segundo lugar , mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas. Tales principios -artículo 1.º.4 del Título Preliminar del Código Civil- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos -la Administración no está sometida sólo a la Ley sino también al derecho, artículo 103.1 de la Constitución-.

Claro es que esta doctrina es plenamente aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá , en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -artículo 9.º.3 de la Constitución- que, en lo que ahora importa , aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas.

Existe a este respecto una frondosa jurisprudencia -Sentencias de 22 septiembre y 15 diciembre 1986, 19 mayo y 21 diciembre 1987, 18 julio 1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo y 22 diciembre 1990 , 11 febrero, 27 marzo y 2 abril 1991, 20 enero, 17 marzo y 14 abril 1992, 15 marzo y 21 septiembre 1993 , 28 enero 1994 , etcétera-.

Tercero. El Plan Especial impugnado es instrumento apto, conforme a lo dispuesto en el art. 99 de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre , reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) para, en previsión de patrimonios públicos del suelo, reservar áreas para legitimar en ellas la expropiación de bienes inmuebles, "cualquiera que sea su clasificación o calificación urbanística", la reserva puede, incluso, ser previa a la Programación de los terrenos que, no obstante , pueden instar los particulares en consideración al interés público para el logro de los fines sociales pretendidos al efectuarla. Su finalidad, como instrumento de ordenación, está prevista en el art. 12.E)".

QUINTO.- En el caso de autos, la representación de los actores esgrime razones que, de concurrir contrastados los hechos que constituyen su punto de partida habrían de llevar a la estimación en todo o en parte del recurso.

Es indiferente en lo que concierne a este pleito cuál sea el verdadero propósito de la asociación recurrente. El letrado de la Generalitat niega que sea proteger de unas determinadas inundaciones, sino impedir la constitución del centro logístico especializado "en base a meros intereses económicos particulares que tienen que ver con su rechazo a ser expropiados", pero en último extremo y aunque no existiera un interés particular y directo de los propietarios agrupados en la asociación actora, la acción pública urbanística -artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 26 de junio de 1992- ampara la viabilidad de intentar obtener del Tribunal Sentencia anulatoria , con independencia del verdadero propósito de la parte actora, como tiene proclamado el TS (S. de 20 de diciembre de 2001, E.D. 53334), al situar "fuera del ámbito procesal las motivaciones últimas de quien actúa la acción pública".

Llevando razón la representación letrada de la Generalitat en cuanto entiende limitado el juicio de legalidad del Plan a sus propios términos (no a la valoración que corresponde con ocasión del proyecto de Expropiación o del Plan Especial de Ordenación de Usos aprobado por resolución autonómica de 27 de junio de 2002), sería contrario a Derecho el Plan Especial de Reserva en el supuesto de acreditarse la inconsecuencia o irracionalidad entre la localización de los terrenos reservados y el destino previsto para los mismos , así como su conexión con otros intereses públicos protegibles (control jurisdiccional de los hechos determinantes).

Sobre la localización en el Término municipal de Ribarroja (y en mucha menor superficie en el de Loriguilla), en suelo clasificado en su PGOU como no urbanizable común, resulta del expediente que fue precedida de un Estudio de localización y viabilidad del Parque Logístico, que se expuso al público (DOGV de 2 de junio de 1999) en el que se analizaron seis posibles localizaciones, concluyendo con la mayor idoneidad de la denominada 1, propuesta que acata definitivamente el Plan. Obedeciendo dicha elección , resumidamente, a que dadas las actividades a ubicar en el futuro parque logístico, directamente relacionadas con el transporte de mercancías, es elemental su proximidad de importantes ejes viarios, siendo el caso al estar entre dos de las vías más importantes de comunicación de la Comunidad, autopistas A-7 y A-3, "asegurando la accesibilidad requerida por estas actividades , quedando además situadas en el encauzamiento de los principales flujos (relaciones Valencia-Centro y Valencia-Norte). La idoneidad del emplazamiento buscado queda además confirmada por la presencia en su entorno de empresas logísticas. Por otra parte, la proximidad al aeropuerto y al sistema ferroviario le aportan el valor añadido de posibilitar una mayor intermodalidad" (como expresa resumidamente la Jefa del Servicio de Planificación de la Dirección General de Transportes fechado el 24 de septiembre de 2002) , documento incorporado a los autos a petición de los actores).

SEXTO.- Las contraargumentaciones de la Asociación recurrente vienen a reproducir el contenido del informe de Arquitecto superior de 15 de octubre de 2002, documento nº 7 unido a la demanda. Informe en el que se concluye que debería haberse ponderado más emplazamientos, que la delimitación "va a crear y/o agravar problemas de infraestructuras viarias en ecosistemas , en parajes naturales, aumentando los riesgos y las consecuencias de inundabilidad de la zona", "no respeta los criterios legales de planeamiento" y se aparta radicalmente del modo más idóneo de estructurar la ordenación urbanística del territorio, siendo una clara muestra de lo que no debe hacerse cuando se pretende un planeamiento racional, ordenado y sostenible que redunde en beneficio y bienestar de la persona , así como el progreso social de nuestra comunidad Valenciana".

Pues bien, dicho informe carece de suficientes elementos de convicción para la Sala: se extralimita en lo que es objeto propio de la materia de un Arquitecto, comenzando por consideraciones estrictamente jurídicas (interpretación de los artículos 28.2, 27.50 de la LRAU y 91 del Reglamento de Planeamiento por ejemplo), sobre lo que cabe reiterar lo dicho en los Fundamentos Jurídicos primero y Segundo y siguiendo porque pretende profundizar -como ha puesto de manifiesto la representación de la Generalitat- en materia (régimen hídrico) más propia de la ingeniería de caminos. Pero además, no se desprende de dicho informe la contradicción del que sirvió de fundamento a la Administración como se ha hecho notar en el Fundamento jurídico Tercero de la contestación a la demanda.

Por lo demás, el hecho de que pudiera haber habido algunas otras ubicaciones idóneas que justificaran la reserva de suelo a los fines declarados, no significa que sea inadecuada y menos ilegal la elegida como se esfuerza en promover la demanda.

SÉPTIMO.- Consideración aparte precisa el punto relativo a la inadecuación de la ubicación del Parque dada la denuncia de inundabilidad que adelanta la demanda y se mantiene en el escrito de conclusiones de la parte actora fundándose en la pericial a cargo del Doctor en Ciencias Biológicas, D. Sebastián (a la vez que Secretario de la Asociación Española de Limnología).

Analizada dicha pericial tras las aclaraciones a su informe de fecha 3 de febrero de 2004 , resulta que el Plan de acción territorial para la prevención de riesgos de inundación en la Comunidad Valenciana (PATRICOVA) , como manifiesta el perito , se inicia justamente dentro de la zona más al sur del área de terreno reservada para el futuro parque logístico, sin poder indicarse por el facultativo matemáticamente en cuanta superficie, si bien -afirma- habría bastado trasladar el área del Parque logístico "unos metros más al norte para asegurar que el mismo quedaba fuera de toda zona de riesgo de inundación"; reconoce también la inclusión en el PAITRICOVA como actuación estructural del Proyecto de 1995,"restitución y adaptación de los cauces naturales de los barrancos de Royo , torrente, Chiva y Posalet Valencia" , cauce que es la única superficie inundable del ámbito del Plan, de manera que "la inundabilidad del área del Parque es evidente que quedará resuelta en tanto en cuanto se construyan los sistemas previstos de drenaje y los encauzamientos también previstos...". Así las cosas (es decir, aunque no estemos en zona de riego de inundación) dicho facultativo expone su propuesta de ubicación "en una zona de características similares a la actual, cercana a la ciudad, bien comunicada pero no situada dentro de la cuenca hidrológica de la Albufera" para no dañar el ecosistema del lago (señala zonas alternativas , junto a la misma circunvalación de Valencia, pero más al norte en las proximidades al Barranco del Carraixet, o más al norte del mismo en zonas de drenaje también hasta el mar).

Siendo sin duda respetable el parecer del biólogo, adolece de la "visión de conjunto" recogida en la Memoria del Plan y, además, no se ve secundado por el "informe relativo a la afección del encauzamiento del Barranco de Pozalet sobre el Parque natural de la Albufera", de 13 de octubre de 2003, incorporado a las actuaciones, ramo de prueba de la demandante y suscrito por el Director-Conservador del Parque natural , en el que puede leerse que el Plan Especial de delimitación del Área de reserva no debe representar , per se, un impacto directo grave sobre el Parque natural de la Albufera, lo que se liga a la Resolución de la Dirección General de Planificación y Gestión del Medio, de la Consellería de Medio Ambiente, de 22 de noviembre de 2000, relativa al Proyecto de restitución y adaptación de los cauces naturales de tres barrancos , entre ellos el Pozalet.

El hecho de que el PATRICOVA se aprobara con posterioridad al Plan Espacial que nos ocupa no es razón que inhabilite su consideración (enero de 2003) como se ha hecho en la pericial de referencia, como tampoco lo es en términos jurídicos el retraso en la iniciación de determinadas obras previstas en dicho PATRICOVA, pudiendo tener su incidencia el momento de analizar en vía jurisdiccional, en su caso, la juridicidad del Plan de Usos u otros instrumentos o proyectos que traigan causa más o menos en el Plan Especial objeto de este recurso.

Por lo que se refiere a la existencia de la denominada "Vereda de Aragón", no lo ha negado la administración , viéndose corroborada la misma vía pecuaria por el acta notarial de presencia con el reportaje fotográfico que incorpora (con la señalización "vía pecuaria"); Sin embargo, tal vereda no supone obstáculo legal a la aprobación del Plan Especial de Reserva; de hecho la invocación de la demanda a la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias no pasa de ser eso, sin concreción del precepto concreto que pudiera imposibilitarlo.

En suma, ninguna de las pruebas ya particularizadas y el resto de las aportadas a los autos - incluyendo asimismo los informes de los Ayuntamientos de Alacuás, Asociación Española de Simnología Autoridad Portuaria de Valencia , Jefatura Provincial de Tráfico-, desautorizan el recto ejercicio de la potestad de planeamiento por la Administración autonómica activando facultades discrecionales.

OCTAVA.- No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por La Asociación de Agricultores afectados por el Parque logístico de Riba-Roja (ASPLOR), representada por D. Juan A. Rodríguez- Manzaneque Alberca, contra resolución de 6 de marzo de 2001, del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial de reserva para la ampliación de patrimonio público de suelo Parque logístico en el termino municipal de Ribarroja del Turia.

2.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.