Sentencia Administrativo Nº 719/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 709/2012 de 23 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

Recurso ordinario nº 709/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5ª

SENTENCIA Nº 719-14

Iltmos. Sres

Presidente

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Magistrados

Dª ROSARIO VIDAL MAS

D. FERNANDO NIETO MARTIN

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

D ANTONIO LÓPEZ TOMÁS

En Valencia a veintitrés de septiembre de dos mil catorce.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 709/2012, interpuesto por Dª María Virtudes en calidad de portavoz adjunta del grupo parlamentario en Les Corts COMPROMÍS representado por la Procuradora Dª MARIA DEL CARMEN BALLESTER NAVARRO contra la Resolución de 13 de junio de 2012 de la Dirección general de Ordenación y centros docentes, sobre el servicio complementario de transporte de los centros públicos de titularidad de la generalidad para el curso 2012-2013, publicado en el DOGV de fecha 18 de junio de 2012, estando la GENERALIDAD VALENCIANA asistida y representada por LETRADO DE LA GENERALIDAD.-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia estimatoria en todos sus términos de la demanda planteada y resolviendo la nulidad del término 'en linea recta' y el término 'se podrá' del apartado 2.1 de la Resolución de 13 de junio de 2012 de la Dirección general de ordenación y centros docentes sobre el servicio complementario de transporte de centros públicos de titularidad de la generalidad para el curso 2012/2013 eliminando, con todas las consecuencias jurídicas que ello implica y declare que su aplicación vulnera el derecho fundamental a la igualdad del art. 14 de la CE en relación con el derecho a la educación del art. 27 de la misma.

SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la íntegra desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.-Que no acordándose ni el recibimiento del pleito a prueba, ni el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día dieciséis de septiembre del presente año.

QUINTO.-En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente recurso lo constituye la Resolución de 13 de junio de 2012 de la Dirección general de Ordenación y centros docentes , sobre el servicio complementario de transporte de los centros públicos de titularidad de la generalidad para el curso 2012-2013, publicado en el DOGV de fecha 18 de junio de 2012-

SEGUNDO: Que la parte recurrente sustenta su recurso contencioso administrativo en los siguientes motivos de impugnación:

En el apartado segundo de la Resolución impugnada se establece:

Es beneficiario del servicio de transporte escolar, el alumnado de Educación primaria, Educación especial, y Educación Secundaria obligatoria, incluyendo el alumnado de programas de cualificación profesional inicial, cuyo domicilio habitual, debidamente acreditado, se encuentre a una distancia , en linea recta , de 3 km o más del centro educativo en el que corresponda su escolarización.

Con carácter excepcional se podrá tener en cuenta aquellas zonas en las que el acceso al centro docente sea dificultoso debido a la orografía del terreno.-

Considera la parte recurrente que dicho apartado incurre en las siguientes vulneraciones:

1) Vulneración del principio de igualdad y del ejercicio del derecho a la educación, art. 14 y 27 de la CE en relación con los art. 80 y 81 de la LO 2/2006 de Educación .

Y por todo ello considera vulnerada la igualdad al establecer como criterio para el acceso al transporte escolar gratuito la distancia de 3 km en línea recta entre el domicilio y el centro educativo por cuanto que la aplicación real y práctica de dicho criterio establece un trato desigual entre los alumnos que se encuentren en igualdad en cuanto a la distancia a recorrer pero no al tener que medir dicha distancia en línea recta.

2) Vulneración de los criterios de racionalidad y objetividad de la decisión pública adoptada al computar en linea recta sin que conste en el expediente administrativo motivación alguna que justifique dicho cambio de criterio no recogido así en la LO de educación.

3) En tercer lugar refiere la inexistencia de una valoración del riesgo por parte de la Administración a la hora de adoptar este criterio reduciéndose, además, el número de beneficiarios al incorporar el término en línea recta.

4) Por último alude a la discrecionalidad que la previsión normativa deja en manos de la Consellería al referir las excepciones a la regla general con la expresión que el acceso sea dificultoso debido a la orografia del terrenoy por todo ello concluye solicitando se declare la nulidad de los términos en línea recta y se podrá,por vulnerar el derecho a la igualdad y a la educación.

Que el letrado de la generalidad se opone al recurso interpuesto en los siguientes términos:

El derecho al transporte escolar no forma parte del derecho a la educación regulado por el art. 27 de la CE sino que se trata de un derecho complementario que deberá garantizarse en los términos expuestos por la ley.

Por su parte , la Ley orgánica de educaciónno prevé obligación alguna a cargo de la Administración de prestar o subvencionar el servicio de transporte escolar si bien lo puede prestar en determinadas situaciones como medida compensatoria para garantizar la escolarización en las condiciones más favorables.

Que por ello rechaza, en primer lugar, que la forma de medir la distancia suponga una vulneración del derecho a la igualdad como del derecho a la educaciónal no formar parte de éste último.

Respecto a la falta de racionalidad y de objetividadal fijar la línea recta como forma de medir sostiene que entra dentro de la discrecionalidadde la Administración autonómica fijar quien puede resultar favorecido por dicha medida, y sin duda el criterio de la línea recta es el que resulta más objetivo utilizando además, para medir la distancia, una herramienta cartográfica.

En cuanto a la valoración del riesgosostiene que es imposible valorar el riesgo de cada alumno en toda la comunidad valenciana pero efectivamente las situaciones individuales puede tener su acogida en las excepciones a la norma.

Por todo lo expuesto concluye solicitando, sin más, la íntegra desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO:Es objeto de impugnación la Resolución de 13 de junio de 2012 de la Dirección general de Ordenación y centros docentes que al regular en su apartado 2.1 los beneficiarios del servicio complementario de transporte escolar, establece una limitación en relación con la anterior regulación de dichos beneficiarios recogida en la Resolución de 10 de junio de 2011 de la precitada Dirección general y relativa al curso 2011/2012 que el apartado 2.1 al establecer los beneficiarios disponía:

2 .1. Es beneficiario del servicio escolar de transporte, el alumnado de Educación Primaria, Educación Especial y Educación Secundaria Obligatoria, incluyendo el alumnado de Programas de Cualificación Profesional Inicial, cuyo domicilio habitual, debidamente acreditado, se encuentre a una distancia, por el trayecto más corto recorrido a pie, de 3 Km o más del centro educativo que le corresponda para su escolarización.

Concretando en la actual regulación que los beneficiarios serán:

..el alumnado de Educación primaria, Educación especial, y Educación Secundaria obligatoria, incluyendo el alumnado de programas de cualificación profesional inicial, cuyo domicilio habitual, debidamente acreditado, se encuentre a una distancia , en linea recta, de 3 km o más del centro educativo en el que corresponda su escolarización

Sentado lo anterior la parte recurrente considera que la incorporación de que la distancia deba medirse en línearecta vulnera, en primer lugar, el derecho a la igualdad y el derecho a la educación como desigualdad contraria a la legalidad ordinaria y constitucional, y tan es así que hemos visto cómo, tras su exposición concluye en un suplico en el que literalmente solicita la'.. .nulidad del término en línea recta y el termino se podrá, del apartado 2.1 de la Resolución impugnada y declare que su aplicación vulnera el derecho fundamental a la igualdad del art. 14 de la CE en relación con el art. 27 de la CE .-

Que en relación con la vulneración del principio de la igualdad y del derecho a la educación invoca el contenido del art. 80 de la LO 2/2006 donde se establece:

1. Con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, las Administraciones públicas desarrollarán acciones de carácter compensatorio en relación con las personas, grupos y ámbitos territoriales que se encuentren en situaciones desfavorables y proveerán los recursos económicos y los apoyos precisos para ello.-

2. Las políticas de educación compensatoria reforzarán la acción del sistema educativo de forma que se eviten desigualdades derivadas de factores sociales, económicos, culturales, geográficos, étnicos o de otra índole.

3. Corresponde al Estado y a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos de competencia fijar sus objetivos prioritarios de educación compensatoria.

Y ello en relación con lo dispuesto por los artículos 81 y 82 de la LO precitada,de lo que se desprende, a juicio de los recurrentes, queal establecer expresamente como criterio para acceder al transporte escolar gratuito que la distancia entre el domicilio y el centro escolar debe medirse en LÍNEA RECTA genera un trato desigual entre los alumnos.

Que asimismo apuntan a la falta de motivacióndel cambio de regulación respecto del Decreto anterior en el que se establecía para distinguir a los beneficiarios el criterio de la distancia pero articulado en los siguientes términos:.. se encuentre a una distancia, por el trayecto más corto recorrido a pie, de 3 Km o más del centro educativo que le corresponda para su escolarización ..

Y todo ello sin que, tal y como se constata, exista en el expediente administrativo la realización de trámite, informe o cualquier otra documentación que permita sustentar dicho cambio de criterio y sin que tampoco se realice una valoración del riesgo que genera el susodicho cambio, reduciéndose, en definitiva, el número de beneficiarios sin que se justifique dicha decisión y generando una inseguridad jurídica al depender la concesión del transporte público escolar gratuito de la discrecionalidad de la Administración.

CUARTO:Pues bien con carácter previo procede recordar que el derecho a transporte escolar desde o hasta los centros públicos, si bien integra un derecho prestacional complementario a la educación, no tiene encaje, sin embargo, dentro de lo que se entiende propiamente como derecho a la educación.

Y ello es así, por cuanto que este derecho complementario no puede imperar o prevalecer sin más sobre la potestad organizativa que, como discrecional, en materia de planificación escolar corresponde a la Administración educativa.

Que por ello, la pauta que la Administración debe seguir a la hora de establecer la planificación y programación del transporte escolar, como servicio complementario que hace posible el ejercicio del derecho a la educación, ha de ser la de tutelar el interés general de los alumnos desplazados, que debe ostentar preferencia sobre el particular de cada uno de sus usuarios, de modo que sólo cuando racionalmente sea posible hacer compatible dicho interés general con el privado de cada usuario, puede atenderse a éste.

Por tanto, ante una petición particular en este terreno, ha de exigirse la concurrencia de racionalidad y objetividad en la decisión, para medir las cuales ha de contrastarse lo resuelto con aquellos criterios de interés general.

Sentado por tanto que dicho derecho al transporte no integra el contenido del derecho esencial a la educación y por tanto, el objeto de recurso no supondría, a priori, una vulneración de dicho derecho fundamental, si que resulta necesario tener en consideración que en el presente supuesto la parte recurrente no trata de hacer prevalecer un interés particular concreto frente al interés general sino que entiende que es el interés general de los menores y de los padres el que resulta vulnerado al incorporar la Administración, sin ningún tipo de motivación, ni valoración del riesgo, ni en definitiva atendiendo a criterios de racionalidad y objetividad, la distancia de 3 km medidos en LÍNEA RECTA como criterio para determinar aquellos que tienen, o no derecho, al transporte escolar gratuito.

Que asimismo se invoca que dicha medición produce un trato desigual entre los escolares que podrán residir a una mayor distancia del centro escolar de 3 km, pero al no venir estos medidos en LÍNEA RECTA no se incluirán en el ámbito de los beneficiarios.

Que en relación con el derecho a la igualdad conviene destacar la doctrina sentada por la STS 24 de julio de 2012 , desestimando el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de esta misma Sala y sección al declarar: y que contiene una interesante doctrina relativa al derecho a la igualdad

' Lo propio del juicio de igualdad, ha dicho este Tribunal, es su carácter relacional conforme al cual se requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas ( STC 181/2000 ) y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( STC 148/1986 , 29/1987 , 1/2001 ). Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma '

Por ello, no toda desigualdad de trato legislativo en la regulación de una materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la Ley del art. 14 CE . , sino únicamente aquéllas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse sustancialmente iguales y sin que posean una justificación objetiva y razonable.

En este aspecto, la STC 110/193 reiterada por las STC 46/1999 y 197/2003 , precisa que lo que queda vedado es '... la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación objetiva y razonable ( STC. 36/99 , 181/00 ).

A lo que cabe agregar que también es necesario, para que la diferenciación de trato sea constitucionalmente lícita, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por el legislador, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos.'.

Como que la previsión del art. 6 de la Ley Orgánica 8/1985 , Reguladora del Derecho a la Educación (LODE), por la que

'Todos los alumnos tienen los mismos derechos y deberes, sin más distinciones que las derivadas de su edad y del nivel que estén cursando.', es la plasmación del previo reconocimiento de la igualdad de todos los españoles a la educación básica, pero no impone al Estado una actividad prestacional uniforme entre todos los alumnos con independencia de sus capacidades y diferente situación económico-social, al punto que aquel mismo precepto también contempla como derivación del principio de igualdad la distinción de las situaciones desiguales, por ello el derecho de los alumnos a 'recibir las ayudas y los apoyos precisos para compensar las carencias y desventajas de tipo personal, familiar, económico, social y cultural, especialmente en el caso de presentar necesidades educativas especiales, que impidan o dificulten el acceso y la permanencia en el sistema educativo.'; derecho que se predica de todos los alumnos, pero que no a todos ellos cabe reconocer, conforme la distinta situación de unos respecto de otros.

Pues bien, sentado lo anterior y habida cuenta que en el presente recurso la vulneración del derecho a la igualdad no se invoca desde el prisma constitucional de vulneración de los derechos fundamentales, no resulta menos cierto y así lo constata esta Sala, a la vista del ausente expediente administrativo, que el cambio de criterio adoptado por la Administración en la resolución impugnada adolece de una absoluta falta de motivación que lo sustente y justifique, y efectivamente, y tal y como propugna la parte recurrente falta motivar, y por ende, justificar los criterios de racionalidad en los que se sustenta el referido cambio de criterio.

Resulta imprescindible motivar, aún mínimamente, los criterios de racionalidad y eficiencia que han llevado a la Administración a introducir la medición de la distancia en línea recta de 3 km o superior, para definir el concepto de beneficiarios, por cuanto que sin duda, dicho concepto restringe el acceso de los escolares al transporte público escolar gratuito, y genera un trato desigual entre estos, según el modo en que se tenga que computar dicha línea recta pues efectivamente escolares cuyos domicilios se encuentren a una distancia superior que otros, pero que no se mantengan esta distancia de tres kilómetros en línea recta del centro escolar se van a ver privados del transporte escolar gratuito frente a otros que tengan un acceso más fácil pero que serán beneficiarios por sí alcanzar dicho cómputo.

Que por ello, la ya referida ausencia de motivación de los criterios de racionalidad conducen a esta Sala a la estimación del recurso interpuesto en lo relativo a la anulación del término en línea recta, estimación parcial por cuanto que, no se observa sin embargo vulneración en el término se podrá que se introduce en el apartado 2.1 a la hora de establecer las excepciones a la regla general, sin que en dicho apartado en el que se fijan las excepciones a la norma se observe, a priori, vulneración de los principios expresados.

Todo ello debe conducirnos, sin más, a la estimación parcial del recurso interpuesto en los términos que han quedado debidamente expuestos.

QUINTO.- No procede efectuar imposición de costas al encontrarnos ante una estimación parcial conforme al artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª María Virtudes en calidad de portavoz adjunta del grupo parlamentario en Les Corts COMPROMÍS representado por la Procuradora Dª MARIA DEL CARMEN BALLESTER NAVARRO contra la Resolución de 13 de junio de 2012 de la Dirección general de Ordenación y centros docentes, sobre el servicio complementario de transporte de los centros públicos de titularidad de la generalidad para el curso 2012-2013, publicado en el DOGV de fecha 18 de junio de 2012, estando la GENERALIDAD VALENCIANA asistida y representada por LETRADO DE LA GENERALIDAD y resolviendo la nulidad del término 'en linea recta' del apartado 2.1 de la Resolución de 13 de junio de 2012 de la Dirección general de ordenación y centros docentes sobre el servicio complementario de transporte de centros públicos de titularidad de la generalidad para el curso 2012/2013 eliminando, con todas las consecuencias jurídicas que ello implica.-.

Sin costas.

Contra la presente resolución cabe interponer recurso de casación.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.