Sentencia Administrativo Nº 72/2015, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 85/2014 de 06 de Marzo de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmos/as Sres/as

Presidente:

D. César José García Otero.

Magistrado/as:

Dña Cristina Paez Martínez Virel.

D. Javier Varona Gómez Acedo.

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En Las Palmas de Gran Canaria a 6 de marzo de 2.015.

Visto, en grado de apelación, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el recurso contencioso-administrativo seguido como Procedimiento en primera instancia con el nº 85/14 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Dos de los de Las Palmas de Gran Canaria; en el que fueron partes: como demandantes, D. Genaro y D. Gervasio , D. Gines , Dña Leticia , D. Higinio , D. Imanol y Dña Marcelina , representados por la Procuradora Dña Paloma Guijarro Rubio y defendidos por la Letrada Dña Marta Angélica Torres de León; y, como Administración demandada, el Cabildo Insular de Fuerteventura, representado por el Procurador D. Antonio Vega González y defendido por el Letrado D. Martín Orozco Muñoz; pendiente en esta Sala a consecuencia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Juzgado de 30 de octubre de 2.013 .

Antecedentes

PRIMERO. En el recurso contencioso-administrativo, del que dimana el presente rollo de apelación, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Dos de los de Las Palmas de Gran Canaria dictó sentencia en fecha 30 de octubre de 2.013 , cuyo Fallo, literalmente dice: ' DESESTIMO el recurso interpuesto por la representación de Leopoldo y Gervasio , sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes'.

SEGUNDO. Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la Procuradora Dña Paloma Guijarro Rubio, en nombre y representación de D. Leopoldo , D. Gervasio , Dña Leticia , D. Gines , D. Higinio , D. Imanol y Dña Marcelina ; del que se dio traslado a la representación procesal del Cabildo de Fuerteventura, que lo impugnó.

TERCERO. Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó rollo de apelación ( registrado con el nº 85/14 ), continuando por sus trámites, sin que se considerase necesaria la celebración de vista pública o la presentación de conclusiones escritas, y con señalamiento de la deliberación, votación y fallo para el 20 de febrero del año en curso, si bien se demoró dicho momento dada la acumulación de asuntos pendientes en la misma fase.

Fue ponente el Ilmo.Sr. Presidente D. César José García Otero, que expresa el parecer unánime de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO. El objeto del recurso contencioso-administrativo fue la pretensión dirigida a la declaración de nulidad del Acuerdo plenario del Cabildo Insular de Fuerteventura, adaptado en sesión ordinaria de 29 de julio de 2.011, de ampliación del plazo por un año , de 17 de septiembre de 2.011 al 17 de septiembre de 2.012, del procedimiento de Revisión y Adaptación del Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura al Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias y a la Ley 19/2003, de 14 de abril, por el que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.

Dicha prórroga se adoptó en aplicación del artículo 42.2 del TRLOTCyENC, y toda la demanda giró en torno a la calificación del acuerdo plenario como acto de trámite cualificado en el procedimiento de elaboración del documento de revisión y adaptación del Plan Insular, y en la ausencia de motivación en relación a los requisitos a los que el precitado artículo condiciona todo acuerdo de ampliación.

Por su parte, la sentencia, de la que ahora se conoce en apelación, tras desestimar la causa de inadmisión invocada por la Administración demandada, concluyó que el acuerdo era conforme a derecho para lo cual partió de que la motivación era suficiente con el siguiente razonamiento:

'(..) son dos las opciones que tiene el Cabildo, dejar que caduque el procedimiento, o solicitar la prórroga del mismo, cuando es evidente que no va a dar tiempo de tramitar en plazo la revisión y adaptación del PIOF.

Pues bien, esta circunstancia se plasma en la certificación en la que se hace constar el contenido de la sesión plenaria en la que se acuerda la prórroga, y en ella expresamente se expone que ya hay un documento elaborado por GESPLAN y remitido al Cabildo.

Esta juzgadora entiende lo expuesto por la demandante en cuanto a que no se había tramitado con la debida celeridad la revisión y adaptación del PIOF, permitiendo que los plazos se vayan extinguiendo sin avance alguno. Pero no comparte la solución que la parte demandante pretende es la mas ventajosa

Realmente viendo el contenido de la sesión y lo manifestado por quienes en ella intervienen, parece que lo que realmente se pretende es evitar tener que volver al principio y aprovechar lo andado, por poco que sea. Es decir, que se sigue un criterio de economía en los tiempos.

Y aunque no está explícitamente expuesto, esto es lo que se deduce del acta en la que se hace ver que incuso hay elaborado un documento por GESPLAN.

Por ello, los argumentos expuestos, en cuanto a que resulta mas beneficioso seguir adelante trabajando con el documento ya elaborado, que empezar de nuevo, son justificación y motivación suficiente para acordar la prórroga del plazo, tal y como se hace en el acto recurrido.

Por todo ello, se desestima el recurso'

SEGUNDO. El recurso de apelación frente a dicha sentencia se articula por entender la parte apelante (demandante en la instancia) que la motivación en la que se basa en acuerdo supone la vulneración de lo dispuesto en el artículo 42.2 del TRLOTCyENC para la ampliación del plazo y ello por cuanto lo que exige el precepto es que la prórroga sea motivada, no de forma genérica, sino relación 'al estado de concreción y desarrollo de la tramitación', lo que supone una exigencia de particularización de dicha motivación, de forma que, la referencia al estado de tramitación, supone justificar que con la prórroga si va a ser posible culminar los trámites pendientes, esto es , supone poner en relación el desarrollo de la tramitación con el estado concreto de la tramitación ( lo realmente sucedido hasta ese momento), y en relación con ello, advierte la parte que en la fecha de la prórroga no se contaba ni con la aprobación inicial, ni con el documento previo a la aprobación inicial, ni con la Memoria Ambiental aprobada, y ni tan siquiera se había aprobado el Avance ni el Informe de Sostenibilidad Ambiental ( pues se había puesto de relieve la necesidad de aprobación de un nuevo Avance e Informe), lo que supone que a 29 de julio de 2.011 se encontraba, incluso, peor que al inicio, lo que hace injustificable la prórroga.

A ello añade que , pasado el periodo de prórroga, la situación sigue siendo la misma sin que hubiese finalizado el trámite de información pública y consultas del nuevo Avance e Informe se Sostenibilidad Ambiental.

En otro apartado se impugna al contenido de la motivación que se contiene en el informe jurídico de la Técnico de Ordenación del Territorio, que acepta la juzgadora, en el que se argumenta que es mas beneficioso seguir adelante con el documento ya elaborado que empezar de nuevo.

Su posición se resumen en uno de los últimos párrafos del escrito de apelación donde se dice que 'El Cabildo Insular, en el Expediente Administrativo, no ha motivado que se justifica la prórroga en las condiciones o requisitos establecidos en el artículo 42.2 b) del TRLOTC, pero además ha acreditado en los autos que la situación concreta del procedimiento en cuestión, a mes y medio de finalizar el plazo total de 2 años, era que estaba pendiente de volver a adoptar un acuerdo plenario de subsanación de Avance y del ISA y volver a someterlo al trámite de participación pública y consultas, es decir, que se estaba un paso mas atrás que al principio, por lo que se puede bajo ningún concepto interpretar que se pueda justificar la prórroga en base al estado de concreción y desarrollo de la tramitación,., Sin duda de la relación de estos condicionantes con una prórroga de la mitad del plazo del procedimiento es la que en dicha prórroga se pueda culminar, con una previsión razonable, la tramitación pendiente, por lo que no encaja que se justifique que se pueda acabar en un año una tramitación que está al principio ( o en peores circunstancias) , y para la que con carácter ordinario se establecen 2 años'.

Y al recurso se opone la Administración demandada en defensa de las conclusiones de la sentencia apelada.

TERCERO. En realidad la parte apelante se refiere, mas que a la ausencia o insuficiencia de motivación, a su desconexión con los requisitos a los que el artículo 42.2 del TR supedita tal posibilidad u opción de prórroga, que nunca es automática.

Pues bien, el tenor literal del precepto-en la redacción vigente cuando se aprueba la prórroga-- es el siguiente:

'

(..)

2. El procedimiento para la tramitación de los Planes de Ordenación Urbanística se establecerá reglamentariamente, ajustándose a las siguientes reglas:

a) El plazo de tramitación quedará suspendido cuando deban solicitarse informes preceptivos durante el plazo fijado legalmente para su adopción y notificación.

b) La Administración que en cada caso tenga atribuida la competencia para proceder a la aprobación inicial, provisional o definitiva podrá proceder, con anterioridad al transcurso de los plazos máximos para dicha aprobación, y de forma motivada cuando el estado de concreción y desarrollo de la tramitación lo justifiquen, a ampliar los plazos establecidos para cada trámite por una sola vez y por un período máximo de la mitad del plazo que tenga establecido.

c) En los procedimientos de iniciativa pública que se tramiten y aprueban por la misma Administración Pública, el transcurso del plazo fijado reglamentariamente determinará la caducidad del procedimiento con archivo del expediente y, en su caso, el levantamiento de la suspensión del otorgamiento de las licencias urbanísticas o de la tramitación de los instrumentos de ordenación.

En los procedimientos de iniciativa pública donde la competencia para la aprobación definitiva corresponda a una Administración distinta de la que deba aprobarlo inicialmente, el transcurso de los plazos fijados reglamentariamente para formular y tramitar dicho instrumento determinará la caducidad del procedimiento, con los efectos prevenidos en el párrafo anterior. El transcurso del plazo para dictar la aprobación definitiva determinará la desestimación de la solicitud.

No obstante la declaración de caducidad, el órgano que tenga atribuida la competencia para formular el instrumento de planeamiento podrá acordar, en el plazo máximo de un año, reproducir la iniciativa disponiendo la conservación de los trámites efectuados hasta el momento'

La redacción del precepto fue modificada en la letra c) por la Ley 2/21013, de 29 de mayo , a efectos de excluir la caducidad, con la siguiente redacción 'La tramitación de los instrumentos de planificación territorial, medioambiental y urbanística no estará sujeta en ningún caso a plazos de caducidad. No obstante el acuerdo que se deberá adoptar de inicio o continuidad de los mismos determinará expresamente un cronograma de plazos a respetar, que será público y cuyo incumplimiento habilitará a la Administración autonómica previo requerimiento, para subrogarse en la tramitación', siendo de aplicación dicha norma a los instrumentos en tramitación.

En relación con lo anterior, corresponde a esta Sala dar respuesta de legalidad del Acuerdo recurrido. o mas correctamente dado que nos encontramos en apelación, dar respuesta a las conclusiones a las que se llega la sentencia -- que declara dicho Acuerdo conforme a derecho-- a la vista del marco jurídico vigente cuando se adoptó,

Por otra parte, se trata de una norma de procedimiento en relación a los instrumentos de ordenación urbanística, si bien todas las partes consideran que es aplicable en el procedimiento de elaboración de los Planes Insulares, en cuanto instrumentos de ordenación territorial.

Como dijimos, el examen de legalidad del Acuerdo de prórroga debe ponerse en relación con el marco jurídico vigente cuando se adopta que establecía la caducidad del procedimiento con archivo del expediente por transcurso de los plazos establecidos para su tramitación.

Y, en este contexto, tienen razón los demandante es que la motivación exigible no es una motivación genérica sobre la oportunidad de la prórroga del plazo sino una motivación unida a ' cuando el estado de concreción y desarrollo de la tramitación', lo permitan, esto es, una motivación unida al concreto supuesto de hecho que permite la prórroga, que es el estado en la tramitación del procedimiento de adaptación del Plan Insular.

Ello supone, que el control judicial es en el manejo y aplicación de los conceptos indeterminados, como son estado de concreción y desarrollo de la tramitación, al supuesto de hecho.

Y, por tanto, se trata de examinar si era razonable la prórroga para evitar la caducidad y si la motivación, en esta línea, respeta el mínimo exigible, y resulta que dicha motivación de la prórroga va unida a la calificación de la actividad de ordenación territorial como una función pública ( lo cual es incuestionable) y a la necesidad de la Administración de agotar todas las posibilidades para alcanzar el fin al que obedece todo instrumento de ordenación territorial o urbanística en tramitación, que no es otro que su aprobación definitiva, como paso previo a su vigencia.

En respuesta a esta cuestión, cabe decir que si que es una motivación relacionada con el estado de la tramitación la que se contiene en el informe jurídico de la Técnico de Ordenación del Territorio de 12 de julio de 2.011, que dedica el apartado de Antecedentes de Hecho a explicar lo que fue la tramitación del documento desde que por Acuerdo plenario del Cabildo de 17 de septiembre de 2.009, se aprueba el inicio del procedimiento.

Es una motivación escueta, y, probablemente, con deficiencias, si bien considera esta Sala que no es posible dar por acreditada su insuficiencia o su falta de relación con los motivos por los que es posible la prórroga, pues dichos motivos van unidos, precisamente, a intentar evitar la caducidad del procedimiento de tramitación en una interpretación sistemática de la normativa que no puede desligarse de esa finalidad a la que hace referencia la juzgadora, como una de las opciones posibles.

Se trata, además, de una decisión que tiene un evidente componente de oportunidad política, pues, como advirtió la juzgadora, el marco jurídico permitía esperar a que se declarase la caducidad, que era evidente si no se adoptaba la prórroga, o intentar un esfuerzo en aras a la aprobación definitiva en el año de prórroga aún con el riesgo de que no se pudiese tampoco cumplir con los plazos, riesgo mas que evidente, y hasta de muchas probabilidades de que sucediese, a la vista del enorme retraso en la tramitación.

Es obvio también que la decisión es cuestionable, si bien no deja de ser una de las soluciones que permitía el marco normativo, y, que, por tanto, debe declararse conforme a derecho, sin perjuicio de - insistimos especialmente en ello- la dudas de que, visto lo sucedido, se pudiesen cumplir los plazos de tramitación.

En definitiva, las conclusiones judiciales no son ilógicas ni irracionales, como tampoco lo es la motivación del acuerdo recurrido, escueta y susceptible de mayor rigor, lo cual es distinto de un supuesto de motivación inexistente, insuficiente o desconectada de los requisitos a los que se supedita la posibilidad de prórroga.

Sin perjuicio de lo anterior, en la desestimación de la pretensión no es posible desconocer que el agotamiento de las posibilidades para llegar a una resolución que ponga fin al procedimiento iniciado es la actuación lógica de la Administración Pública en ejercicio de sus funciones, mientras que la de dejar que caduque un procedimiento no deja de ser una anomalia, como lo es la propia caducidad cuando se produce, que significa que se han incumplido los plazos de tramitación establecidos.

CUARTO. Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso de apelación, si bien considera esta Sala que dado que no deja de ser razonable la posición de la parte apelante, nos decantamos por hacer uso de la posibilidad excepcional de no hacer pronunciamiento sobre las costas de la apelación ( art 139. 2 LJCA ).

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Dña Paloma Guijarro Rubio, en la representación que ostenta, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº Dos de los de Las Palmas de Gran Canaria, mencionada en el Antecedente Primero, la cual confirmamos.

Sin hacer pronunciamiento sobre las costas de la apelación.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala y contra la que no cabe recurso, lo pronunciamos,mandamos y firmamos.-

PUBLICACIÓN: Leída y publicada lo fue la anterior sentencia por el Ilmo.Sr. Presidente, en su condición de ponente, de lo que, como Secretario Judicial, certifico.