Última revisión
21/05/2007
Sentencia Administrativo Nº 723/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 3139/2003 de 21 de Mayo de 2007
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Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Mayo de 2007
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: SOFIA DELGADO VELASCO, MARIA TERESA
Nº de sentencia: 723/2007
Núm. Cendoj: 28079330062007101040
Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6
MADRID
SENTENCIA: 00723/2007
Recurso núm.: 3139/2.003.
Ponente: Sra. Teresa Delgado Velasco
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sección Sexta
SENTENCIA Núm. 723
Ilmos. Sres.
Presidente:
D. Jesús Cudero Blas
Magistrados:
Dª Teresa Delgado Velasco
Dª Cristina Cadenas Cortina
Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano
Dª Eva Isabel Gallardo Martín de Blas
D. Francisco de la Peña Elías
______________________________________
En la Villa de Madrid , a veintiuno de mayo de dos mil siete .
VISTO el presente recurso contencioso-administrativo nº 3139/2.003 promovido por el Procurador D. José Joaquín Núñez Armendáriz, en nombre y representación de D. Luis Francisco , D. Darío , D. Pedro , D. Juan Alberto , D. Fidel , D. Valentín , Ángel , D. Juan , D. Luis Alberto , D. Donato , D. Salvador , D. Alejandro D. Joaquín , D. Luis Antonio , D. Ernesto , D. Simón , D. Andrés , D. Oscar , D. Pedro Francisco , D. Íñigo , D. Luis Carlos , D. Federico , D. Jose Miguel , D. Cornelio , D. Rafael , D. Agustín , D. Marcos , D. Marco Antonio , D. Lucas , D. Pedro Antonio , D. Julián , D. Juan Enrique , D. Lázaro , D. Ángel Daniel , D. Matías , D. Bartolomé , D. Sebastián , D. Clemente , D. Jose Francisco , D. Everardo , D. Luis Angel , D. Ildefonso , D. Pedro Enrique , D. Ramón , D. Braulio , D. Jose Ángel y D. Imanol , contra la desestimación presunta de la solicitud dirigida al Ministerio e Fomento de la convalidación de su licencia de Controlador de Tránsito Aéreo expedida por el Ministerio de Defensa con el Título de Profesional Aeronaútico de Controlador de Tránsito Aéreo expedido por el Ministerio de Fomento a través de la Dirección General de Aviación Civil; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO . Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley , se emplazó al demandante para que formalizase la demanda , lo que verificó mediante escrito , en el que suplica se tenga por formalizada demanda contencioso administrativa interpuesta por los actores contra el Ministerio de Fomento, y se dicte sentencia por la que se ordene al Ministerio de Fomento la convalidación a los actores de su licencia por la de de Controlador de Tránsito Aéreo expedida por el Ministerio de Fomento con expresa imposición de costas a la demandada .
SEGUNDO. El Abogado del Estado contesta a la demanda , mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida .
TERCERO. Verificada la contestación a la demanda, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento .
CUARTO . Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día 18 de mayo de 2007 .
QUINTO . En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales .
VISTOS los preceptos legales citados por las partes , concordantes y de general aplicación .
Siendo Ponente la Magistrada Ilma . Sra . Dña . Teresa Delgado Velasco .
Fundamentos
PRIMERO . El presente recurso se interpone por los actores , Suboficiales del Ejército del Aire o de la Armada en posesión de la licencia de Controlador de Tráfico Aéreo emitido por el Ministerio de Defensa, contra el acto administrativo identificado en la Desestimación presunta de su solicitud de fecha 17 de julio de 2003 sobre convalidación de la licencia que poseen con el Título de Profesional Aeronáutico de Control de Tránsito Aéreo por cumplir todos los requisitos necesarios para esa convalidación .
La parte actora alega en esencia , en apoyo de su reclamación , los siguientes argumentos:
-que su titulación ha sido expedida por un Organismo Oficial -el Ministerio de Defensa- , para lo que superó exámenes y pruebas en la Escuela de Matacán en Salamanca que se encuentra reconocida por la OACI y por EUROCONTROL, habiendo quedado demostrada así suficientemente su capacidad y práctica en el desempeño del control del tráfico aéreo tanto militar como civil.
-que su trabajo se desarrolla en el seno del Ministerio de Defensa que es el encargado del control del espacio aéreo español .
-que la titulación civil es similar a la licencia obtenida lo que se acredita mediante la comprobación del Plan de Estudios y la experiencia por los años de ejercicio de los actores
- que han pasado también la prueba de aptitud psicofísica en el Centro de Instrucción de Medicina Aeroespacial donde también la realizan los civiles .
-que los actores actúan en aeródromos sometidos al controlador militar y otros 10 aeródromos donde controlan vuelos militares y civiles.
- que reconocen que hay una diferencia entre los requisitos de ambos que se encuentra en la titulación de grado medio para los controladores civiles , pero consideran que su título de Suboficial del Ejército equivale a la titulación de un funcionario del grupo B y que están equiparados en retribuciones ; sin que se les pueda exigir tal titulación porque adquirieron su licencia antes de la entrada en vigor del R.D. 3/98 que exige aquélla .
- que en caso de marcharse del Ejército no podrían ejercer su profesión.
- Invocan los términos en que se acordó la convalidación en dicho R.D. respecto de quienes venían ejerciendo como tales hasta su entrada en vigor .
- Resaltan que la igualdad que existe entre la titulación de los controladores militares y la de los civiles es tan coincidente que el propio Convenio Colectivo firmado entre la Unión Sindical de Controladores Civiles y AENA obliga a los últimos a conocer el Reglamento de Circulación Aérea Operativa.
- que cumplen todos los requisitos necesarios para esa convalidación en el artículo 4º del Real Decreto 2030/1995 , incluida la instrucción, las asignaturas y los cursos.
- que su convalidación debe hacerse como la de los títulos de los antiguos funcionarios del Cuerpo especial de Controladores de la Circulación Aérea al ejercer un cargo homólogo al de los mismos.
- que el Ministerio de Fomento no se debe amparar en una laguna legal creada por el mismo al no desarrollar la Ley .
- que se convalidó a los antiguos miembros del Cuerpo de funcionarios de control sin necesidad de mayores requisitos de diplomatura, examen de ingles o prueba de nivel para comprobar su preparación, y todo esto pues estos profesionales ya llevaban desempeñando sus funciones de control desde hacía muchos años y no necesitaban demostrar una preparación o capacidad que probaban día a día .
El Abogado del Estado alega, en esencia, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.2 .a) por dirigirse a forzar la publicación de una norma lo que no es susceptible de ser impugnado ante este Tribunal por ser un acto de Gobierno no reglado, invocando para ello la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Junio de 1988 y que la solicitud de los actores carece de apoyo normativo . En cuanto a los requisitos legales manifiesta que los actores sólo tienen la habilitación por lo que no resulta posible la convalidación automática .
SEGUNDO . El objeto del recurso se centra en determinar si los actores tienen derecho, por la naturaleza de su relación con la Administración , consistente en ser Suboficiales del Ejército en posesión de Licencia de Controladores de Tráfico Aéreo , a que se convalide su licencia con el Título de Controlador profesional civil del Tráfico Aéreo ; y, si en consecuencia, la Resolución presuntamente desestimatoria de su solicitud en tal sentido es o no conforme a Derecho .
Ahora bien, como quiera que se ha invocado la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del artículo 69. a) de la LJCA en la contestación a la demanda por el Abogado del Estado, la Sala debe entrar a conocer si la misma concurre, porque su apreciación positiva constituiría un impedimento procesal para entrar en el fondo .
Se ha invocado la incompetencia de jurisdicción para enjuiciar el presente recurso (La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción), pues se dirige el recurso a forzar la publicación de una norma , actividad no susceptible de impugnación al tratarse de un acto del Gobierno no reglado y basado en criterios políticos de oportunidad, sin embargo la Sala considera que teniendo en cuenta la naturaleza revisora de esta Jurisdicción, y partiendo del hecho de que el acto recurrido es la desestimación de una solicitud de homologación de un título otorgado por Autoridad Administrativa mediante la aplicación de la normativa que también es de naturaleza administrativa, el conocimiento por parte de este Tribunal está amparado por el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando afirma que " Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo ".
Los demás argumentos del Abogado del Estado han de ser valorados como alegaciones relativas al fondo de la pretensión del recurso al objeto de desestimar el mismo, y como tales serán examinadas por esta Sala . En consecuencia, no procede sino desestimar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad alegada del artículo 69.a) de la LJCA .
TERCERO . Por lo que se refiere al fondo del asunto, la Sala considera que para enjuiciar el presente recurso es preciso valorar, en primer lugar , la normativa aplicable desde la creación de la titulación cuya convalidación se solicita .
Para ello , hemos de remontarnos a la Ley 48/1960, de 21 de julio de Navegación Aérea, en su capítulo X , en el que trata «del personal aeronáutico», estableciendo que para el ejercicio de cualquier función técnica propia de la navegación aérea será necesario el título que faculte específicamente para dicha función y el cumplimiento de las condiciones que reglamentariamente se determinen por el Ministerio competente, sobre fijación y delimitación de facultades en materia de aviación, entre los Ministerios de Defensa y de Transportes y Comunicaciones. Una de dichas funciones es la de control del tránsito aéreo , para cuya delimitaciones de facultades y cometidos así como de requisitos para su cobertura se publicó la Ley 311/1966 que estableció la creación del Cuerpo de Controladores de la Circulación Aérea y su primera regulación contenida en el
Se dispuso , ya entonces , que la forma de ingreso en el cuerpo se efectuaría mediante convocatoria pública entre quienes reúnan una serie de condiciones entre las que se encontraba la de estar en posesión del título de Diplomado Universitario, Ingeniero Técnico, Arquitecto Técnico o equivalente y superar las pruebas selectivas y cursos que reglamentariamente se establezcan los cuales se llevarían a cabo en Centros dependientes de la Subsecretaría de Aviación Civil y asignando a tales funcionarios el índice de proporcionalidad 8 con el grado inicial 2 de la carrera administrativa.
Posteriormente, de un lado, entró en vigor la enmienda 160 del anexo 1 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional , suscrito por España, que desarrolla las normas y métodos recomendados de carácter internacional para la expedición de la licencia de Controlador de Tránsito Aéreo . De otro la publicación de la Ley 4/1990, de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , creó en su artículo 82 el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) al que se encomienda, entre otras, las funciones de «ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de las instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y de control de la navegación aérea» y estableció en el apartado cuatro.1 del mismo artículo que el personal del ente se regiría por las normas de Derecho laboral o privado que le fueran de aplicación .
Estas dos circunstancias , hicieron necesaria la publicación en España del
En dicho R.D. de 1995 se expresó que las funciones de los pertenecientes a este Cuerpo eran las de ejercer todas las relacionadas con el control de tránsito aéreo para las que se encuentre habilitado. Para dicho ejercicio era preciso ostentar un título que consistía en el documento expedido por la Dirección General de Aviación Civil que acreditaba que el poseedor había demostrado, ante la autoridad otorgadora de títulos y licencias, que reunía los requisitos exigidos para ejercer las funciones relacionadas con el control del tránsito aéreo. Además se precisaba de una Licencia que era el documento expedido por la Dirección General de Aviación Civil en el que se fijaban los límites de tiempo dentro de los cuales el poseedor de un título puede ejercer las funciones específicas del mismo. En ella, o en documento asociado, se anotaban las habilitaciones del titular, así como las restricciones, si las hubiese. Finalmente, se obtenía también una Habilitación o anotación practicada por la autoridad aeronáutica en una licencia o en documento asociado a ella, en la que se especifican las circunstancias y condiciones del ejercicio de las atribuciones del título profesional de Controlador de Tránsito Aéreo.
Entre los requisitos exigidos para la obtención del título, cuya comprobación correspondía al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente se encontraban , desde el punto de vista académico, haber superado el Curso de Orientación Universitaria o estudios equivalentes, el conocimiento fluido de los idiomas castellano e inglés, hablados y escritos, y los conocimientos teóricos, de acuerdo con los programas oficiales sobre Derecho aéreo y Reglamento de la Circulación Aérea, equipos de control de tránsito aéreo, conocimientos generales aeronáuticos, actuación y limitaciones humanas, meteorología, navegación y procedimientos operacionales. En cuanto a la Experiencia se exigía la requerida para la primera habilitación de las descritas en el artículo 6 , obtenida como alumno bajo supervisión, según los procedimientos que se establezcan en desarrollo de este Real Decreto; y el Certificado de aptitud psicofísica adecuado.
Además, la Disposición Transitoria Primera de dicho R.D. de 1995 incluía la convalidación de los anteriores títulos de funcionario del Cuerpo Especial de Controladores de la Circulación Aérea, expedidos de acuerdo con lo dispuesto en la
De los términos en que se pronuncia la demanda, se deduce que los actores reivindican su derecho a que la convalidación se produzca en base a los requisitos exigidos en este R.D de 1995 que no exige una titulación de grado medio para acceder al título, al negar la aplicación del posterior
Finalmente , el Preámbulo del R.D. 3/1998 de 9 de Enero que derogó el R.D. 2030/95 , justificó su publicación con base en la experiencia acumulada desde la entrada en vigor de la citada disposición que "aconsejaba revisar alguna de las medidas establecidas en la misma, en particular en lo referente a la titulación académica exigida para la obtención del título profesional, y amparar en un documento específico, de carácter provisional, la adquisición de la formación práctica previa requerida para el ejercicio profesional de la función de control de tránsito aéreo". También perseguía la incorporación al ordenamiento jurídico español de los principios generales del anexo 1 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, suscrito por España, que desarrolló las normas y métodos recomendados de carácter internacional para la expedición de la licencia de controlador de tránsito aéreo.
En consecuencia, uno de los motivos para la expresada revisión de las normas de obtención del título profesional era , precisamente , la de ajustar la titulación académica que se considerara más conveniente, introduciendo un grado superior en relación a la exigida por el anterior R.D. de 1995 regulador de la materia. Finalmente este R.D. de 1998 introduce, como el anterior, tres Disposiciones Transitorias, en la primera de las cuales se establece la convalidación de los anteriores títulos de funcionarios civiles del Cuerpo Especial de Controladores de la Circulación Aérea, expedidos de acuerdo con lo dispuesto en la
Por su parte , la Ley 91/66 de 28 de Diciembre creó el Cuerpo Especial de Controladores de la Circulación Aérea cuyos componentes eran funcionarios civiles de la Administración Militar .El Decreto 2500/1966 de 29 de Diciembre creó el Servicio Nacional de Control de la Circulación Aérea que formaba parte de la Dirección General de Protección de Vuelo , y su Jefe de Servicio se nombraba por el Ministro del Aire dependiendo el control de la Zona del Aeródromo en las bases aéreas a cargo del mando de la base con personal y medios del Ejército del Aire . En ejecución de esta Ley se publicó el Decreto de 19 de Agosto de 1967, nº 2126/67 el cual establecía que para el ingreso en el Cuerpo de Controladores de la Circulación Aérea era preciso superar un proceso que comprendía una convocatoria pública, una selección y un curso de formación. Era el Ministerio del Aire el que promovía la convocatoria pública de las plazas, y respecto de la titulación podrían concurrir quienes fueran pilotos militares o civiles , especialistas del Ejército del Aire con diversos títulos o estar en posesión del título de Bachiller Superior General , laboral o técnico , o de otros estudios equivalentes .
Como ya tuvo ocasión de decir esta Sección en nuestra anterior sentencia de fecha 20de diciembre de 2004 que ahora se ratifica, se trata, pues, de dos Cuerpos diferenciados, incardinados, uno en el Ejército y otro en la Administración Civil del Estado, y en los que el ejercicio de las funciones en ámbitos diferentes, con volumen y tipología del tráfico operado también diferentes, condiciona de origen no sólo su ejercicio sino su formación . Sus funciones como ya se dijo en la sentencia de esta Sala sección 8ª, de fecha 19 de mayo de 1999 , pueden ser conexas en algún aspecto, pero perfectamente diferenciadas y desarrolladas por colectivos diversos, con vías de acceso claramente distintas: el control del tránsito aéreo general realizado en régimen de contratación laboral por quienes se encuentren en posesión del título profesional aeronáutico civil de controlador de Tránsito Aéreo expedido por la Dirección General de Aviación Civil; y el control de la circulación Aérea Operativa confiado al Ejército, y regulado por el Reglamento de la Circulación Aerea Operativa aprobado por el R.D. 1489/1994 .
De la evolución normativa expresada se extrae la consecuencia de que a pesar de las ocasiones que tal evolución ha proporcionado para dictar las normas necesarias para establecer expresamente la convalidación solicitada por los actores, el legislador no la ha hecho realidad. En definitiva, son dos Cuerpos incardinados en la Administración, de un lado la Civil y de otro la Militar. No se han previsto legalmente supuestos de convalidación para estos casos, omitiendo cualquier referencia expresa al Cuerpo de los actores, y puesto que no existe tampoco una fórmula abierta a la convalidación de títulos cualquiera que sea la procedencia, como tampoco se ha previsto nada sobre la exigencia de reunir ciertos requisitos o experiencias que permitieran a la Sala valorar si la Administración demandada había ejercido las potestades regladas con arreglo a Derecho o no, es por lo que la Sala considera que no puede sino considerar conforme a Derecho la desestimación presunta porque no existe norma de cobertura que sirva de base a su obtención regulando el procedimiento y los requisitos a los que ha de sujetarse, máxime cuando sí existen precedentes de haber previsto tales convalidaciones en otros supuestos . La petición de los actores choca pues con un obstáculo insalvable: la inexistencia de previsión normativa en orden a la convalidación de unas habilitaciones profesionales distintas.
Los argumentos que han hecho valer los actores, aunque razonables, no pueden servir de fundamento a la Sala para hacer un pronunciamiento que no es meramente revisor de un acto administrativo, sino que supondría -de hacerse como se interesa- el contenido de una Disposición general en sí misma, que esta Sala no puede efectuar.
Por todo lo expuesto, es claro que no procede la estimación del recurso .
TERCERO No se aprecian motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justifiquen una especial imposición de las costas causadas.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación:
Fallo
Que DEBEMOS DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador D. José Joaquín Núñez Armendáriz, en nombre y representación de D. Luis Francisco , D. Darío , D. Pedro , D. Juan Alberto , D. Fidel , D. Valentín , Ángel , D. Juan , D. Luis Alberto , D. Donato , D. Salvador , D. Alejandro D. Joaquín , D. Luis Antonio , D. Ernesto , D. Simón , D. Andrés , D. Oscar , D. Pedro Francisco , D. Íñigo , D. Luis Carlos , D. Federico , D. Jose Miguel , D. Cornelio , D. Rafael , D. Agustín , D. Marcos , D. Marco Antonio , D. Lucas , D. Pedro Antonio , D. Julián , D. Juan Enrique , D. Lázaro , D. Ángel Daniel , D. Matías , D. Bartolomé , D. Sebastián , D. Clemente , D. Jose Francisco , D. Everardo , D. Luis Angel , D. Ildefonso , D. Pedro Enrique , D. Ramón , D. Braulio. Jose Ángel y D. o. Jose Ángel y D. Imanol , contra la desestimación presunta de la solicitud de convalidación de sus Licencias de Controladores de Tráfico Aéreo expedidas por el Ministerio de Defensa con el Título de Profesional Aeronáutico de Controlador de Tránsito Aéreo expedido por el Ministerio de Fomento, por lo que, debemos declarar y declaramos que dicha resolución es ajustada a Derecho; todo ello sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y contra la que cabe recurso de casación a interponer ante esta Sala y Sección en el plazo de 10 días desde la notificación de la misma, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

