Encabezamiento
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Octava
C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33009710
NIG:28.079.00.3-2020/0017781
Procedimiento Ordinario 1250/2020 SECCIÓN DE APOYO. -
Demandante:D./Dña. Marí Juana
PROCURADOR D./Dña. JOSE MARIA RUIZ DE LA CUESTA VACAS
Demandado:COMUNIDAD DE MADRID
LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA
SENTENCIA Nº 73/2022
Presidente:
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
Magistrados:
D. JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU
Dña. MARÍA PRENDES VALLE
En la Villa de Madrid a veintiséis de enero de dos mil veintidós.
Visto por esta Sección de Apoyo a la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso- administrativo número 1250/2020, interpuesto por el Procurador D. José María Ruiz de la Cuesta Vacas, en nombre y representación de D.ª Marí Juana y D. Carlos María, contra la resolución de la Viceconsejería de Organización Educativa de la Comunidad de Madrid por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 26 de septiembre de 2019 de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid por la que se la reclamación realizada sobre solicitud de reconocimiento de la condición de funcionarios de carrera o equivalentes.
Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Comunidad Autónoma de Madrid, representada y defendida por el Letrado de la Comunidad de Madrid.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado el 27 de febrero de 2020, admitido a trámite por decreto de 7 de octubre.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda, mediante escrito presentado el 11 de enero de 2021 en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, termina suplicando que se dicte sentencia por la que se anule la resolución impugnada y declare el derecho de las demandantes a ser nombradas funcionarias de carrera. Subsidiariamente, solicita el nombramiento como personal público fijo equiparable a los funcionarios de carrera, bajo los principios de permanencia, inamovilidad, estabilidad y en condiciones de igualdad.
En todo caso o alternativamente interesa el reconocimiento del derecho a permanecer en el puesto, aplicando las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que el personal fijo y una indemnización de 18.000 euros o la que corresponda en su caso.
Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, las siguientes:
- El recurso contencioso parte de la situación fáctica en la que se encuentran los demandantes los demandantes, profesores interinos de enseñanza secundaria que acumulan sucesivos nombramientos a lo largo de los periodos temporales que refieren, paliando lo que se califica como un déficit estructural de la Administración.
- La demanda se fundamenta en la vulneración de las cláusulas 4 y 5 del Acuerdo Marco, anexo a la Directiva 1999/70/CE, sobre trabajo temporal y de los artículos 6.4 y 7.2 del C.C, al no haber adoptado ninguna medida efectiva para sancionar el abuso generado a las recurrentes e incompatible con dicha Directiva.
- Señala que existe un déficit estructural de empleados fijos en la Administración, que es mantenido voluntariamente por la Administración, de modo que se contraviene la finalidad para la que es llamado el empleado temporal, pues éste debería limitarse a realizar sustituciones en caso de baja temporal del titular de la plaza o por la concurrencia de servicios extraordinarios, excepcionales, urgentes o coyunturales.
- El abuso se constata desde el momento en el que la Administración empleadora contrata personal interino para la realización de funciones ordinarias permanentes y estables. Sobre este extremo, aclara que el hecho de haberse constatado un único nombramiento no descarta la existencia de abusividad tal como ha venido reconociendo el propio TJUE.
- Los recurrentes no sólo han desempeñado sus servicios de forma continuada en el tiempo, sino que además ingresaron en la Administración a través de un proceso selectivo en el que se valoraron los méritos en libre concurrencia con otros aspirantes.
- Al no existir en el ordenamiento jurídico medida efectiva para evitar este abuso, pues no se prevé ninguna indemnización e incluso ésta sería insuficiente porque carece del factor disuasorio, la única solución que garantiza el efecto útil de la Directiva Comunitaria es la transformación de la relación temporal-interina en una relación fija y el mantenimiento de su puesto de trabajo, bajo los principios de permanencia e inamovilidad, en régimen de igualdad de condiciones de trabajo y de derechos, con los homónimos empleados fijos, incluyendo las mismas causas, requisitos y procedimientos aplicables para su cese en sus puestos de trabajo. Advierte que no es suficiente la mera transformación del personal interino en 'trabajadores indefinidos no fijos' y recuerda que las recurrentes llevan más de 10 años de servicios concatenando diversos contratos. Asimismo, apela a la interpretación conforme de la normativa y la diversa jurisprudencia europea que se ha dictado en la materia.
- Se denuncia la vulneración de la cláusula 4 del Acuerdo marco, en cuanto el principio de igualdad de trato y no discriminación obliga a tratar a los de la misma manera y con los mismos derechos a los funcionarios temporales respecto a los empleados fijos. En consecuencia, solicita la aplicación de las mismas causas, condiciones y requisitos para el cese que rigen para los funcionarios de carrera fijos comparables.
- Interesa una indemnización que se eleva a la cuantía de 18.000 euros, que pueda cuantificar entre otros conceptos: una indemnización equivalente al despido improcedente, la perdida de oportunidad de ingresos, los costes de mantener las bases de cotización de la Seguridad Social y los daños morales.
TERCERO.-El Letrado de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda, mediante escrito presentado el 16 de febrero, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia inadmitiendo el recurso contencioso administrativo y en su defecto desestimando el recurso contencioso-administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado, con expresa condena en costas a la parte actora.
Las alegaciones de la Administración demandada, en sustento de su pretensión, parten como premisa del carácter temporal del nombramiento del funcionario interino al amparo del artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) y niega el carácter abusivo de la contratación en cuanto la renovación sucesiva de los contratos de trabajo de duración determinada se considera justificada por la concurrencia de razones objetivas.
Explica que la jurisprudencia y la normativa descarta la opción interesada por la parte recurrente de convertir al funcionario interino en funcionario de carrera. En todo caso, admite que la única obligación por parte de la Administración sería la de incluir las plazas que ocupan las recurrentes en la Oferta de Empleo Público (OPE) para su provisión reglamentaria y, en consecuencia, las recurrentes únicamente podrían instar la inclusión de las plazas que ocupan en la OPE para que se proceda a sustanciar el correspondiente proceso selectivo.
Descarta que las recurrentes puedan ser nombradas como funcionarias de carrera con todos los derechos inherentes pues esto sólo puede ser consecuencia de la celebración del correspondiente proceso selectivo y precisamente es la superación de dicho proceso lo que justifica la inamovilidad de este personal. Ahora bien, esto no impide que el personal temporal tenga reconocida una situación jurídica reglada en cuanto a las causas de ceses.
En cuanto a la indemnización interesada, comienza criticando la cantidad de 18.000 euros que se ha venido generalizando en el conjunto de las demandas de la misma modalidad que se han ido presentando y niega su devengo, toda vez que la propia jurisprudencia del TJUE lo ha venido denegando a raíz de la sentencia de fecha 22 de enero de 2020, asunto C177/2018.
Por último, apela a la jurisprudencia que se ha venido dictando en esta materia.
CUARTO.-La cuantía del recurso ha sido fijada como indeterminada mediante decreto de fecha 18 de febrero.
Por auto de 17 de marzo se acordó el recibimiento del pleito a prueba, dándose a continuación traslado a las partes para que presentaran los correspondientes escritos de conclusiones, quedando a continuación las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación, votación y fallo, que tiene lugar el día 20 de enero de 2022.
Siendo ponente del presente recurso D. José María Segura Grau, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- Resolución impugnada y argumentos de las partes.
Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de la Viceconsejería de Organización Educativa de la Comunidad de Madrid por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 26 de septiembre de 2019 de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid por la que se la reclamación realizada sobre solicitud de reconocimiento de la condición de funcionarios de carrera o equivalentes.
Dicha resolución señala que los funcionarios interinos son nombrados por razones de urgencia y necesidad, de modo que para que la relación que une a un aspirante con la Administración sea indefinida es necesario ser nombrado como funcionario de carrera previa superación de un procedimiento selectivo que se sustancia con arreglo a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Así las cosas, concluye que el reconocimiento interesado por la parte recurrente contradice los artículos 14 y 103 CE. En consecuencia, niega la suspensión de los procesos selectivos que puedan afectar a los puestos de trabajo de los reclamantes y la indemnización interesada al tratarse de una solicitud aleatoria y no haber acreditado perjuicio a los reclamantes.
A raíz de esta resolución, la demanda pretende su anulación, alegando que la situación fáctica de la parte recurrente como funcionarias interinas pone de manifiesto la situación de abusividad de su nombramiento temporal como funcionarios interinos y demanda su conversión en personal fijo, a lo que se opone la Administración.
SEGUNDO.- Descripción de la situación fáctica del presente procedimiento. Abuso o fraude en la sucesión de nombramientos con carácter temporal.
Centrada la cuestión controvertida en la sucesión de nombramientos de carácter interino, conviene sintetizar y explicar de forma resumida y comprensible los hechos más relevantes.
A raíz de la documentación obrante en las presentes actuaciones, se pone de manifiesto lo siguiente:
- D.ª Marí Juana viene realizando funciones de profesora interina de enseñanza secundaria, especialidad Tecnología, desde septiembre de 2016, en el IES Las Canteras de Collado Villalba y el IES Pedro Salinas.
- D. Carlos María viene realizando funciones de profesor interino de enseñanza secundaria, desde 2003 hasta la actualidad, en el IED Leonardo da Vinci de Madrid.
TERCERO.- Delimitación del objeto controvertido que se plantea. Descripción del ámbito normativo aplicable.
La cuestión que se dirime entonces en las presentes actuaciones, a raíz de los términos en los que se formula y una vez reducido su ámbito de aplicación a la situación fáctica de la que partimos como probada, es si la misma se considera abusiva.
Reducida la controversia a un problema estrictamente jurídico, procede en primer lugar realizar un análisis de las fuentes reguladoras, con el propósito de centrar las distintas nociones y conceptos que permitirán resolver esta controversia.
A nivel estatal, debemos comenzar enunciando el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEB) que dispone lo siguiente:
'Artículo 8. Concepto y clases de empleados públicos.
1. Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.
2. Los empleados públicos se clasifican en:
a) Funcionarios de carrera.
b) Funcionarios interinos.
c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
d) Personal eventual.
Artículo 9. Funcionarios de carrera.
1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.
Artículo 10. Funcionarios interinos.
1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:
a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
b) La sustitución transitoria de los titulares.
c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.
d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
2. La selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
3. El cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.
4. En el supuesto previsto en la letra a) del apartado 1 de este artículo, las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización.
5. A los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera.
6. El personal interino cuya designación sea consecuencia de la ejecución de programas de carácter temporal o del exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período de doce meses, podrá prestar los servicios que se le encomienden en la unidad administrativa en la que se produzca su nombramiento o en otras unidades administrativas en las que desempeñe funciones análogas, siempre que, respectivamente, dichas unidades participen en el ámbito de aplicación del citado programa de carácter temporal, con el límite de duración señalado en este artículo, o estén afectadas por la mencionada acumulación de tareas.
Artículo 11. Personal laboral.
1. Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.
2. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2.
Artículo 12. Personal eventual.
1. Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin.
2. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal. El número máximo se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. Este número y las condiciones retributivas serán públicas.
3. El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento.
4. La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o para la promoción interna.
5. Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera'.
De la literalidad de los preceptos anteriores se desprende, a grandes rasgos, la existencia de un funcionario de carrera que desempeña con carácter permanente las funciones que le son atribuidas, y un personal interino que presta servicios en periodos limitados de tiempo. El funcionario de carrera ejerce en exclusiva el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas. Si bien los funcionarios interinos desempeñan las mismas funciones que el funcionario de carrera, ello no está expresamente previsto ni para el personal laboral, ni para el eventual.
Dentro de los funcionarios interinos, el nombramiento puede tener su origen en el desempeño de una plaza vacante, para la sustitución transitoria del titular, la ejecución de programas de carácter temporal o por el exceso o acumulación de tareas.
La primera consecuencia es que el personal interino, aun desempeñando las mismas funciones que el personal de carrera, responde a una necesidad de la organización administrativa que añade flexibilidad al sistema de empleo público y permite una mayor rapidez en la cobertura de las plazas por razones de urgencia y necesidad, frente al proceso selectivo más rígido basado en el mérito y la capacidad, cuya superación se exige a los funcionarios de carrera.
Expuesto el ámbito normativo en relación con el concepto de personal, procede abordar las previsiones legales relacionadas con el cese que serían directamente aplicables. En este punto, es preciso advertir que las causas de cese del funcionario interino serían las mismas que las aplicables al funcionario de carrera (artículo 63 TREBEP), si bien también se añade como causa de cese la desaparición de la causa que originó el nombramiento (artículo 10.3 TREBEP).
Por otro lado, es importante destacar que el artículo 70 TREBEP, en orden a determinar la Oferta de empleo público, menciona lo siguiente:
'Artículo 70. Oferta de empleo público.
1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.
2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.
3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos'.
Relacionado con la Oferta de empleo público, debemos tener en cuenta que las vacantes que son cubiertas por funcionarios interinos deberán ser incluidas en la Oferta de empleo público correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización. Esto implica que la Administración deberá, o bien incluir la vacante en la Oferta de empleo público hasta que sea efectivamente cubierta, o bien decidir su amortización.
Desde el punto de vista del ordenamiento comunitario, nos encontramos con la Directiva Comunitaria 1999/70/CE que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y la jurisprudencia que se ha dictado por parte del TJUE en torno a la abusividad de los contratos temporales (cláusula 5, apartado 1) y el principio de no discriminación entre el personal fijo y el temporal (cláusula 4).
Comenzando por esta última cláusula 4, se debe destacar que, en el ámbito del empleo, el principio de no discriminación entre trabajadores con contratos fijos y con contratos de duración determinada se encuentra reconocido expresamente en la cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo con contrato de duración determinada, anexo a la Directiva 1999/79/CE, y constituye según ha reconocido el Tribunal de Justicia de la Unión Europea un principio general del Derecho de la Unión Europea ( SSTJUE 13 de septiembre de 2007, del Cerro Alonso, C-307/05 , EU:C:2007:509 aps. 37 y 38; de 15 de abril de 2008, Impact, C-286/06, EU:C:2008:223; de 13 de marzo de 2014, Nierodzik, C-38/13, EU:C:2014:152 entre otras).
Si nos centramos en el desarrollo de este derecho, debemos comenzar señalando que la Directiva 1999/70/CE del Consejo tiene por objeto la aplicación del Acuerdo Marco sobre el trabajo con contrato de duración determinada incluido en el anexo de la misma. El considerando 14 de la Directiva 1999/70 precisa al efecto que el objetivo del Acuerdo Marco consiste, en particular, en mejorar la calidad del trabajo de duración determinada, estableciendo condiciones mínimas que garanticen la aplicación del principio de no discriminación. De igual modo, la exposición de motivos del Acuerdo Marco precisa que éste ' ilustra la voluntad de los interlocutores sociales de establecer un marco general para garantizar la igualdad de trato a los trabajadores con un contrato de duración determinada, protegiéndolos contra la discriminación'.
En lo que aquí interesa, la cláusula 4 del Acuerdo Marco prohíbe tratar a los trabajadores con contrato de duración determinada de manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables, entendiendo como estos últimos aquéllos que realizan un trabajo idéntico o similar, teniendo en cuenta su calificación y tareas desempeñadas. La única excepción que legitima la existencia de un trato diferenciado exige justificar la concurrencia de razones objetivas que avalen estas diferencias.
Lo que se debe retener en los términos reconocidos por la jurisprudencia del TJUE es que el Acuerdo Marco tiene por objeto la aplicación del principio de no discriminación a los trabajadores con un contrato de duración determinada, con la finalidad de impedir que una relación laboral de esta naturaleza sea utilizada por un empleador para privar a dichos trabajadores de derechos reconocidos a los trabajadores con contrato de duración indefinida.
Siguiendo con el razonamiento, es importante destacar que este principio de no discriminación es un principio de Derecho social comunitario que no puede ser interpretado de manera restrictiva, pues según la jurisprudencia consolidada, en el Acuerdo marco se recogen normas de Derecho social de la Unión Europea de especial importancia de las que debe disfrutar todo trabajador al ser disposiciones protectoras mínimas. Así lo afirma, entre otras, la sentencia de 13 de septiembre de 2007, Cerro Alonso, C-307/05 , EU:C:2007:509.
Por otro lado, se debe precisar que la prohibición de discriminación se extiende tanto a empresas del sector privado como a las Administraciones Públicas. En lo que se refiere a los empleados públicos, el TJUE no ha hecho ninguna distinción y ha venido dictando una amplia jurisprudencia en torno a la interpretación de la Directiva 1999/70 y la aplicación del principio de no discriminación contenido en la cláusula 4 del Acuerdo Marco, por la cual ha extendido el reconocimiento de ciertos derechos concedidos a los empleados públicos fijos (funcionarios de carrera, personal laboral indefinido y personal estatutario indefinido), a los empleados públicos con contrato de duración determinada (funcionarios interinos, personal laboral eventual y personal estatutario interino).
Así podemos mencionar, entre otros, el reconocimiento a los funcionarios interinos en materia de trienios, en las sentencias de 22 de diciembre de 2010, de Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres, C-444/09 y C-465/09, EU:C:2010:819; promoción interna, sentencia de 8 de septiembre de 2011, Rosado Santana, C177/10 , EU:C:2011:557; el reconocimiento de los sexenios por formación permanente en sentencia de 9 de febrero de 2012, Lorenzo Martínez, C-556/11 , EU:C:2012:67; derecho a participar en sistemas de evaluación docente y a los complementos derivados en auto de 21 de septiembre de 2016, Álvarez Santirso, C-631/15 , EU:C:2016:725; derecho a la reducción de la jornada, auto de 9 de febrero de 2017, Rodríguez Sanz, C-443/16 , EU: C:2017:109 ; reconocimiento de la situación de servicios especiales, sentencia de 20 de diciembre de 2017 , Vega González, C-158/16 , EU:C:2017:1014; derecho a participar en el sistema de carrera profesional horizontal y al complemento retributivo derivado del mismo, auto de 22 de marzo de 2018, Centeno Meléndez, C-315/17 , EU:C:2018:207. En el caso del personal laboral, se le ha reconocido la percepción de los trienios en auto de 18 de marzo de 2011, Montoya Medina, C-273/10 , EU:C:2011:167, al igual que el personal eventual en la sentencia de 9 de julio de 2015, Regojo Dans, C-177/14 , EU:C:2015:450.
Por otro lado, se interesa especialmente la aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco titulada 'Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva', y así, todo el recurso contencioso administrativo se centra básicamente en interesar la aplicación de dicho precepto, junto con la abundante jurisprudencia que lo desarrolla. En concreto, la cláusula 5 dispone que:
'1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán 'sucesivos';
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido'.
En torno a la interpretación de este precepto se han dictado numerosas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que abordan diferentes cuestiones, como por ejemplo, ha llegado a afirmar que no se ajusta a la cláusula 5 la renovación de contratos de duración determinada para atender a necesidades que en realidad no tienen carácter temporal ( STJUE de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C-22/13 , EU:C:2014:2401) o que es contrario a la Directiva europea una normativa nacional como la del empleado público en Portugal que prohíbe expresamente la conversión en fijo en todo caso en el sector público, si la normativa nacional no incluye ninguna otra medida eficaz para evitar el abuso de la temporalidad ( ATJUE de 30 de septiembre de 2020, Câmara Municipal de Gondomar, C-135/20 , EU:C:2020:760).
Por el contrario, ha concluido que no es contrario al Derecho de la Unión la existencia de una normativa nacional que no prevé el pago de una indemnización por cese de los funcionarios interinos, frente al personal laboral temporal que la tiene reconocida expresamente ( STJUE de 22 de enero de 2020, Baldonero, C-177/18 , EU:C:2020:26).
CUARTO.- Interpretación conforme de la Directiva Comunitaria 1999/70 que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. No aplicación directa de la cláusula 5 por no tratarse de una norma precisa e incondicional.
La clave de bóveda que permite comprender la controversia gira en un primer estadio en torno a si la Directiva Comunitaria 1999/70/CE que desarrolla el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y la jurisprudencia que se ha dictado por parte del TJUE en torno a la cláusula 5, apartado 1 y el principio de no discriminación entre el personal fijo y el temporal, resulta o no aplicable, atendiendo a las circunstancias del caso.
Efectuadas estas consideraciones, podemos llegar a las primeras conclusiones. En primer lugar, las distintas sentencias del TJUE, enumeradas anteriormente en relación con la distinta problemática que se ha abordado en torno al personal interino, permiten afirmar que el personal calificado como funcionario interino estaría incluido en el ámbito subjetivo de aplicación del Acuerdo Marco. Decimos que estaría integrado en cuanto la jurisprudencia del TJUE ha interpretado que el concepto de 'trabajador con contrato de duración determinada' engloba a todos los trabajadores, sin establecer diferencias en función del carácter público o privado del empleador para el que trabajan. Asimismo, la jurisprudencia anterior no toma en consideración el estatuto jurídico de cada funcionario público en sus distintas categorías, ni el de los empleados públicos en régimen laboral para reconocer la discriminación que se demandaba en cada uno de los asuntos anteriores.
Es decir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 TREBEP, no cabe duda que el funcionario interino, antes expuesto, estaría incluido en el concepto de 'trabajador con contrato de duración determinada' del artículo 3 del Acuerdo Marco, en cuanto el TJUE ha venido a reconocer la posibilidad de incluir en este concepto a los empleados públicos, de modo que lo relevante es que el final del contrato de trabajo o de la relación laboral venga determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o un servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado. Y esto acontece en el caso del funcionario interino, ya que es un personal que en definitiva se encarga de la prestación de servicios de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria.
Ahora bien, la siguiente conclusión nuclear afecta a la aplicabilidad de la cláusula 5 que se refiere a la adopción de medidas para evitar los abusos, pues la argumentación del recurso se estructura sobre la base de la existencia de esta abusividad en la contratación temporal.
De la literalidad de dicha cláusula se pone en evidencia que la misma tiene por objeto alcanzar uno de los objetivos perseguidos por el Acuerdo Marco, esto es, la necesidad de establecer límites reales a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada. En consecuencia, impone a los Estados miembros en su apartado 1 la adopción efectiva y vinculante de al menos una de las medidas que enumera cuando el Derecho interno no contenga medidas legales equivalentes. Las medidas enumeradas en el apartado 1, letras a) a c), de dicha cláusula se refieren, respectivamente, a adoptar medidas que específicamente desarrollen las razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales, a la duración máxima total de esos sucesivos contratos o relaciones laborales y al número de sus renovaciones ( STJUE de 21 de noviembre de 2018, De Diego Porras, C-619/17 , EU:C:2018:936, apartado 84).
A raíz de lo expuesto, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación, ya que tienen la opción de recurrir a una o varias de las medidas enunciadas en la cláusula 5, apartado 1, letras a) a c), del Acuerdo Marco o incluso a medidas legales existentes equivalentes, y ello teniendo en cuenta las necesidades de los distintos sectores o categorías de trabajadores.
En definitiva, la cláusula 5, apartado 1 del Acuerdo Marco asigna a los Estados miembros un objetivo general de evitar los abusos de la contratación temporal, dejándoles la elección de las medidas que consideren más adecuadas atendiendo a sus especiales características, sin que ello suponga, claro está, poner en cuestión el efecto útil de la Directiva.
Dicho de otro modo, la cláusula 5 no establece sanciones específicas para el caso de comprobarse la existencia de abusos en la contratación, sino que encomienda a los Estados decidir cómo garantizarán la eficacia de la aplicación del Acuerdo Marco.
En consecuencia, si el Estado no cumple con los compromisos y obligaciones derivadas del Acuerdo Marco en orden a adoptar medidas legales efectivas para prevenir los abusos en la contratación temporal, nuestro Estado se expone a ser objeto a un recurso de incumplimiento ( artículo 258 y siguientes del TFUE) a instancia de la Comisión Europea o un Estado Miembro e incluso, a una reclamación administrativa por responsabilidad patrimonial del Estado legislador ante la constatación de la inefectividad de la transposición de la directiva ( STJUE de 19 de noviembre de 1991, Francovich., C-6/90 ). No obstante, tanto en uno como en otro caso, estaríamos fuera del marco que rige el presente recurso contencioso administrativo.
Una vez que llegamos a la conclusión de que la cláusula 5 únicamente habilita al Estado para elegir entre una multiplicidad de medios posibles para conseguir el resultado prescrito por la directiva, nos debemos cuestionar si los particulares (sentencia STJCE de 29 de mayo de 1997, asunto Klattner C-389/95 , apartado 33) pueden alegar ante los órganos jurisdiccionales nacionales la aplicación de dicha cláusula 5 ( sentencias de 2 de agosto de 1993, Marshall, C-271/91 , apartado 37).
Así las cosas, se debe resaltar que la cláusula 5, cuya aplicación demanda el recurso contencioso administrativo, no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional, carece, por tanto, de eficacia directa. Así lo ha entendido el TJUE en su reciente sentencia de 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19 , apartado 78 y sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 , EU:C:2020:219, apartado 118.
Esto significa que un particular no puede invocar esta cláusula para excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria y por consiguiente el órgano judicial no está obligado a dejar sin aplicación esa disposición de Derecho nacional.
No obstante, la anterior conclusión no exime al órgano judicial de la obligación de interpretar la normativa nacional a tenor de la finalidad de la directiva para alcanzar su resultado, siempre que ello no sea contrario a los principios generales del Derecho (en especial si nos referimos a los principios de seguridad jurídica, irretroactividad o prohibición de interpretación contra legemdel Derecho nacional, entre los más significativos), pues ello forma parte de la exigencia derivada de la interpretación conforme.
Si nos remitimos al asunto Marleasing( sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing SA, C-106/89 EU:C:1990:395), el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretar la directiva esta obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva, para, al efectuar la interpretación de la norma nacional, alcanzar el resultado a que se refiere la directiva y de esta forma atenerse al párrafo tercero del artículo 288 TFUE. Incluso, yendo más allá, en el asunto Pfeiffer ( sentencia de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01 EU:C:2004:584) se advierte que el principio de interpretación conforme del Derecho nacional no se limita a la exégesis de las normas internas dictadas ex profeso para la transposición de la directiva, sino que requiere que el órgano jurisdiccional tome en consideración todo el Derecho nacional para apreciar en que medida puede éste ser objeto de una aplicación que no lleve a un resultado contrario al perseguido por la directiva.
Tal como ha señalado esta Sala en su sentencia 20 de abril de 2021, rec.670/19, a propósito del derecho a la carrera profesional del personal estatutario eventual, la primacía del Derecho de la Unión Europea se manifiesta en la obligada interpretación de la normativa interna a la luz de la legislación y jurisprudencia comunitaria, que es la llamada 'interpretación conforme' de que trataremos a continuación con mayor detalle.
Este principio de interpretación conforme ha sido reconocido también por nuestro Tribunal Supremo. De hecho, podemos destacar su sentencia de fecha 17 de marzo de 2021, ref. 2870/2020, a propósito de la interpretación del artículo 57 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social. En concreto, llega a extractar lo siguiente:
'Referido el debate a la interpretación de las normas nacionales conforme a las Directivas, debe tenerse en cuenta que, como recuerda la sentencia de 14 de mayo de 2020 (asunto C-615/18 ; ECLI: EU:C:2020:376 ), 'el principio de interpretación conforme del Derecho interno, en virtud del cual el órgano jurisdiccional nacional está obligado a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, es inherente al régimen de los Tratados, en la medida en que permite que el órgano jurisdiccional nacional garantice, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión al resolver el litigio de que conozca. Además, cualquier juez nacional que conozca de un asunto, en el marco de su competencia, estará obligado, como órgano de un Estado miembro, a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo en el litigio de que conoce.' Ello comporta 'obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido del Derecho de la Unión cuando interpreta y aplica las normas pertinentes del Derecho interno' ( sentencia de 7 de agosto de 2018, asunto C-122/17 , EU:C:2018:631 ); que 'incluye la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de modificar, en su caso, una jurisprudencia ya establecida si esta se basa en una interpretación del Derecho nacional incompatible con los objetivos de una directiva ( sentencia de 4 de junio de 2020; asunto C-495/19 ; ECLI: EU:C:2020:431 ). Y profundizando en dicha idea 'cabe recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el órgano jurisdiccional nacional no puede considerar válidamente que se encuentra imposibilitado para interpretar una norma nacional de conformidad con el Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, se haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con ese Derecho o de que la apliquen así las autoridades nacionales competentes' ( sentencia de 4 de marzo de 2020; asunto C-183/18 ; EU:C:2020:153 ). Y, en esa labor, los Tribunales nacionales han de tomar en consideración no solo 'el conjunto de normas del Derecho interno, sino también que aplique métodos de interpretación reconocidos por este, para interpretarlo, en la medida de lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad la directiva en cuestión para alcanzar el resultado que esta persigue y, por lo tanto, atenerse al artículo 288 TFUE , párrafo tercero' ( sentencia de 10 de diciembre de 2020; asunto C-735/19 ; EU:C:2020:1014 )'.
Ligado a lo anterior, se debe poner de relieve que dentro del derecho a un proceso con todas las garantías, se contempla que los jueces y tribunales resuelvan conformeal sistema de fuentes establecido ( STC 58/2004, ES: TC: 2004:58, FJ 14, o STC 173/2002, de 9 de octubre, ES: TC: 2002:173, FJ 10). Así y en conexión con lo expuesto anteriormente, el derecho comunitario resulta aplicable de acuerdo con el principio de primacía e interpretación conforme al formar parte de nuestro ordenamiento.
La STC 58/2004 primeramente citada recuerda que ' es indudable que forma parte del conjunto de las facultades inherentes a la potestad de juzgar, privativa de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial por mandato de la propia Constitución (art. 117.3 ), la de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto de entre las varias posibles, su interpretación y la subsunción en ella de los hechos ( SSTC 76/1995, de 22 de mayo, ES:TC:1995:76 , FJ 5; y 173/2002, de 9 de octubre, ES:TC:2002:173 , FJ 10)'. Y en este sentido, se debe insistir que el Derecho de la Unión constituye parte de nuestro ordenamiento jurídico.
En síntesis, la cláusula 5 del Acuerdo Marco, aun no siendo directamente aplicable, obliga al órgano judicial en la medida de lo posible a su consideración en la interpretación de nuestra normativa nacional, siempre que se pueda conciliar con los principios generales del Derecho interno y no suponga una aplicación contra leguende nuestro ordenamiento jurídico.
La STJUE de 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19, EU: C: 2021:439, aborda esta cuestión de la siguiente forma:
'78 Para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, es preciso aportar precisiones sobre las obligaciones que incumben al juez nacional en el supuesto de que la normativa nacional, tal como la interpreta la jurisprudencia nacional, no sea conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco.
79 A este respecto, procede recordar que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU: C: 2020:219 , apartado 118 y jurisprudencia citada).
80 Pues bien, una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 119 y jurisprudencia citada).
81 Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 120 y jurisprudencia citada).
82 Dicho esto, es necesario recordar que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE , párrafo tercero ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 121 y jurisprudencia citada).
83 En efecto, la exigencia de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al régimen del Tratado FUE, puesto que permite que los órganos jurisdiccionales nacionales garanticen, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 122 y jurisprudencia citada).
84 Ciertamente, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas pertinentes de su Derecho interno tiene sus límites en los principios generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 123 y jurisprudencia citada).
85 El principio de interpretación conforme exige, sin embargo, que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C- 429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 124 y jurisprudencia citada).
86 En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva. Por lo tanto, el tribunal nacional no puede considerar válidamente que se encuentra imposibilitado para interpretar la norma nacional de que se trata de conformidad con el Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con ese Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Bauer y Willmeroth, C-569/16 y C-570/16 , EU:C:2018:871 , apartado 68 y jurisprudencia citada).
87 Por consiguiente, en el caso de autos, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la normativa nacional controvertida en el litigio principal se presta a una interpretación que sea conforme con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.
88 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera a cuarta que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, por un lado, permite, a la espera de la finalización de los procesos selectivos iniciados para cubrir definitivamente las plazas vacantes de trabajadores en el sector público, la renovación de contratos de duración determinada, sin indicar un plazo preciso de finalización de dichos procesos, y, por otro lado, prohíbe tanto la asimilación de esos trabajadores a 'trabajadores indefinidos no fijos' como la concesión de una indemnización a esos mismos trabajadores. En efecto, esta normativa nacional, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, no parece incluir ninguna medida destinada a prevenir y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada'.
De lo dispuesto en este fundamento, extraemos como síntesis las siguientes apreciaciones en las que debemos insistir por su carácter esencial para entender la controversia que aquí se dirime y su solución jurídica:
- Primero, la cláusula 5 del Acuerdo Marco que se refiere a las medidas para evitar la utilización abusiva de la contratación temporal no es incondicional, ni suficientemente precisa, lo que implica que el particular no puede invocarla directamente ante el órgano nacional;
- segundo y consecuencia de lo anterior, el órgano judicial no puede dejar de aplicar una Disposición nacional, aunque considere que la misma es contraria a la cláusula 5;
- y tercero, el órgano judicial únicamente está obligado a efectuar una interpretación conforme de la normativa nacional para tratar de conciliarla con la finalidad y letra de la directiva, siempre que ello sea posible, pues el derecho interno tiene sus límites en los principios generales, en particular en los de seguridad jurídica e irretroactividad, así como en la prohibición de una interpretación contra legemdel Derecho nacional.
Estas conclusiones son especialmente relevantes por lo que conviene insistir en ellas. La cláusula 5 del Acuerdo Marco tiene por finalidad fijar a los Estados un objetivo general que se traduce en evitar los abusos en la contratación temporal, compeliéndoles a adoptar las medidas que consideren necesarias para ello, lo que no se traduce en un derecho directamente ejercitable por el particular para exigir la modificación de su vínculo laboral o funcionarial.
QUINTO.-Abuso o fraude en la sucesión de nombramientos con carácter temporal en el ámbito educativo.
Se plantea si sería abusiva la contratación para cubrir cada curso escolar una plaza vacante, pues la demanda entiende que existe una relación de abuso por el mero hecho de haber prestado servicios a la Administración como interina por periodos prolongados de tiempo. Ello exige examinar las concretas circunstancias de cada uno de los nombramientos. En general, lo importante es destacar que los recurrentes eran nombrados en cada curso escolar para satisfacer necesidades de planificación distintas.
A propósito del cese de los interinos al final del periodo lectivo, la STS 9 de julio de 2019, recurso 1939/2017, dispone:
'el cese de los funcionarios docentes interinos de los cuerpos docentes no universitarios al final del periodo lectivo del curso escolar, basado sólo en la causa de que en los dos meses restantes de éste (julio y agosto), desaparece la necesidad y urgencia que motivó su nombramiento, no comporta un trato desigual no justificado con respecto a los funcionarios docentes fijos o de carrera'.
Posteriormente, en sentencias de 16 de julio de 2020, recurso 793/2018, y 12 de noviembre de 2020, recurso 6469/2018, se confirmó la doctrina anterior, a propósito de una sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid y otra dictada por la Sección Séptima de la presente Sala que analizaban cuestiones análogas. En concreto, está última sentencia desarrolló la problemática planteada en el siguiente sentido:
'Estas consideraciones del TJUE determinan, también aquí, nuestra decisión y nos llevan a estimar el presente recurso de casación, en la línea sentada en nuestra anterior sentencia de 9 de julio de 2019, cit., sin que resulte procedente el planteamiento de cuestión prejudicial alguna, al resultar clara la interpretación de la norma de derecho europeo de aplicación. Es así, por la jurisprudencia reiterada y uniforme del TJUE relativa a cómo ha de ser interpretada la Cláusula 4 del Acuerdo marco tantas veces citado, y, en particular, por la interpretación fijada en la indicada sentencia del TJUE de 21 de noviembre de 2018 , cit. Esta interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que recogimos en nuestra sentencia de 9 de julio de 2019, cit., ha aclarado definitivamente la cuestión de la interpretación y alcance de las citadas normas de Derecho Europeo, en términos distintos a los que hizo nuestra sentencia de 11 de junio de 2018 (rec. cas. núm. 3716/2015 ) en un recurso de casación anterior al modelo de casación introducido en la Ley orgánica Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.
En efecto, tal y como declaramos en nuestra sentencia de 9 de julio de 2019 , cit., la comparabilidad de la situación de los funcionarios interinos, que ejercen las mismas funciones que los docentes que son funcionarios de carrera (funcionarios comparables por razón de su estatuto, aun con las salvedades que haremos más adelante) no impide que, en atención a circunstancias objetivas, concretamente a la fijación de una fecha o circunstancia predeterminada objetivamente como determinante del cese, éste sea acordado por la Administración por razones objetivas, a diferencia de los trabajadores fijos comparables, los funcionarios de carrera. El cese de los funcionarios interinos, también el de la actora, responde a la finalización de la causa que motivó cada uno de sus nombramientos como funcionaria interina, siendo tal causa objetiva la finalización del respectivo período lectivo del curso escolar, que se produjo el 30 de junio de cada uno de los años que se indica en la reclamación, y sobre la base de una configuración previa de la relación jurídica de servicio de tiempo determinado, que tuvo en cuenta de manera predeterminada el efecto extintivo de la finalización del periodo lectivo. Hay que destacar que, como señala la citada STJUE de 21 de noviembre de 2018 , '[...] el Acuerdo Marco reconoce en principio la legitimidad de recurrir a relaciones de servicio por tiempo indefinido y también de hacerlo a relaciones de servicio de duración determinada, y, en la medida en que no establece en qué condiciones se puede hacer uso de unas y de otras, no cabe sancionar, sobre la base de dicho Acuerdo, una diferencia de trato como la que es objeto del litigio principal, consistente en el mero hecho de que una relación de servicio de duración determinada se extingue en una fecha dada, mientras que una relación de servicio por tiempo indefinido no se extingue en esa fecha' (parágrafo 46).
La elección de una relación de servicio de duración determinada deriva únicamente de una razón objetiva, la introducción de nuevas medidas organizativas en la prestación del servicio público de educación, en particular en la actividad genuinamente docente, encaminadas además a la consecución de un objetivo de interés público igualmente relevante, cómo es la reducción del déficit público, y establecidas en una norma de rango legal, como son las disposiciones presupuestarias con rango de ley a que hace referencia la Administración recurrente. Esta elección de una relación de servicio determinada, justifica un trato diferenciado entre los docentes, en función de que sean funcionarios interinos o funcionarios de carrera, dado que la relación de servicio de la interesada finalizó en unas fechas determinadas, como la de los demás interinos docentes, esto es, en aquellas en que se produjeron la finalización de las necesidades lectivas del curso escolar y, por ende, la extinción de las causas que determinaron su nombramiento, lo que además estaba previsto en sus nombramiento de forma objetiva y predeterminada, mientras que la de los docentes que eran funcionarios de carrera se mantuvo después de dicha fecha, correspondiendo a los mismos realizar todas cuantas labores administrativas y organizativas son propias del periodo no lectivo del curso escolar, y están establecidas en las ordenes reguladoras de la programación de los sucesivos cursos escolares.
Por tanto, la proscripción de discriminación en el tratamiento, a tenor del estatuto jurídico de funcionarios de carrera y funcionarios interinos, no ha sido vulnerada. Además, las razones de índole organizativa consideradas por la Administración para la determinación de manera predeterminada de la fecha de finalización de la relación de servicio (finalización del periodo lectivo del curso escolar), en cuanto fundadas en un objetivo de naturaleza pública igualmente relevante, no pueden tacharse por si mismas de medidas de trato discriminatorio para los funcionarios interinos.
Ciertamente es pacífico que las razones de índole presupuestaria no pueden constituir por si mismas y en todo caso justificación de una diferencia de trato, ya que no son directamente un objetivo perseguido por el Acuerdo marco incorporado a la Directiva 1999/70. Sin embargo, sí es preciso analizar si las medidas de tipo organizativo adoptadas, y que han determinado una distribución de las tareas no estrictamente lectivas a cargo de los funcionarios de carrera, posibilitando que los nombramientos de funcionarios interinos como docentes no hubiera de prolongarse más allá de la finalización del periodo lectivo, constituyen una discriminación injustificada de los funcionarios interinos.
Para comprobar si esta medida es proporcionada y objetiva habrá que atender a si tales medidas organizativas, que posibiliten la reducción de las necesidades de personal docente interino al periodo estrictamente lectivo, con reorganización de los servicios a desarrollar exclusivamente por el personal docente de carrera en el periodo no lectivo del curso escolar, se han aplicado de manera objetiva y uniforme a todo el personal funcionario interino en una situación comparable, y que esas razones, y no otras, constituyen realmente la causa de finalización de la relación de servicio de duración determinada. En el presente caso, ninguna prueba se ha aportado de que las sucesivas extinciones de la relación de servicio de la actora hayan respondido a situaciones distintas de las que estaban previstas objetivamente en los sucesivos nombramientos, esto es, a la finalización del periodo lectivo del curso escolar, y tampoco se cuestiona que han sido aplicadas de manera uniforme a los funcionarios docentes interinos en una situación comparable. No puede reputarse comparable, desde luego, la situación de la propia recurrente en años anteriores, como alegaba en su escrito de reclamación en vía administrativa, en que su actividad continuó en los meses del periodo no lectivo. Tal y como señala, tal y como señala el parágrafo 50,51 y 52 de la sentencia del TJUE de 21 de noviembre de 2018 , cit.:
'[...] 50.A este respecto, es preciso señalar que los interesados no solicitan ser tratados efectivamente, por lo que respecta a la duración de su relación de servicio, de la misma manera que sus compañeros funcionarios de carrera, que están llamados a ocupar sus puestos incluso después del 14 de septiembre de 2012. En realidad, lo que reclaman con sus solicitudes es el mismo trato que se otorgó a los docentes que en los anteriores cursos académicos fueron nombrados como funcionarios interinos hasta el 14 de septiembre.
51. Pues bien, dado que el principio de no discriminación se ha aplicado y se ha concretado mediante el Acuerdo Marco únicamente en lo que respecta a las diferencias de trato entre trabajadores con contrato de duración determinada y trabajadores con contratos por tiempo indefinido que se encuentren en una situación comparable ( sentencia de 5 de junio de 2018, Montero Mateos, C-677/16 , EU:C:2018:393 , apartado 50 y jurisprudencia citada), las posibles diferencias de trato entre determinadas categorías de personal con contrato de duración determinada no están incluidas en el ámbito de aplicación del principio de no discriminación consagrado por dicho Acuerdo Marco (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 2016, de Diego Porras, C-596/14 , EU:C:2016:683 , apartado 38 y jurisprudencia citada).
52. En tales circunstancias, la diferencia de trato alegada por los interesados no puede estar comprendida, en cualquier caso, en el ámbito de aplicación de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco' (parágrafo 50 a 52).
Las consideraciones que el juzgador de instancia hace sobre la improcedencia de que pueda organizarse un servicio adecuado del curso escolar, y por tanto la imposibilidad de reducir el personal durante el periodo no lectivo, no se basan en apreciación de hechos o pruebas, extremo que quedaría al margen del recurso de casación, sino en la interpretación jurídica de normas, tales como la Ley General de Educación de 1970, la ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación y la Ley orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Afirma la sentencia de instancia que '[s]iendo esta la regulación legal, difícilmente podrá organizarse en equipo un curso escolar cuando esa organización, según reconoce la propia Administración, se realiza principalmente en los meses sin clases escolares y cuando no están presentes, por haber sido cesada la actora, todos los miembros del profesorado, ya que en este punto ha de recordarse que la actora por el periodo reclamado siempre estuvo en el mismo centro escolar. A mayor abundamiento, la función de un profesor, y las horas de dedicación, no son solo las de carga docente, sino que el correcto desarrollo de las clases conlleva un trabajo preparatorio que va más allá de las concretas horas que está el profesor 'delante de sus alumnos', y ese trabajo previo se adelanta en esos meses en que fue cesada la actora'.
Tales conclusiones, fruto de una labor de interpretación jurídica, no establecen ningún hecho, ni desvirtúan lo que resulta del expediente y de las propias alegaciones de las partes, y es que la actora no desempeñó las tareas correspondientes al periodo no lectivo del curso escolar, ya que en base a una decisión organizativa de la Administración, y con base en el interés de cumplir una finalidad pública igualmente relevante como el control del déficit público, se optó por un modelo de relación laboral de duración limitada, acotada en su finalización al dato objetivo de la finalización del periodo lectivo del curso escolar, y sin menoscabo alguno de los derechos de la recurrente que disfrutó de su periodo vacacional o recibió la compensación económica correspondiente, extremo que no cuestiona.
Además, hay que matizar que la situación de los funcionarios de carrera no resulta por completo comparable en el sentido de que dichos funcionarios no es que, como dice la demandante, recibieran la retribución de los meses de julio y agosto pese a finalizar el curso escolar antes, el 30 de junio, sino que continúan en el desempeño de sus puestos de trabajo - como es lógico - con dedicación a otras labores también propias de su actividad, pero no disfrutando de unas vacaciones más allá de las previstas legalmente. Estas labores no son las mismas que la tarea docente y las conexas con la misma durante el periodo lectivo, que es la necesidad que justificó los nombramientos de la recurrente, y que concluyó al final de cada periodo lectivo.
Por otra parte, hay que tener presente que, de la conducta de la actora, que no impugnó los actos de cese, se sigue, sin dificultad, que no cabe cuestionar la licitud de los mismos, máxime cuando ni se aportan por la actora los nombramientos ni tampoco los actos de cese, ni el hecho de que éstos últimos se correspondieran con la causa objetiva establecida en los respectivos nombramientos.
El dato en que se insiste por la sentencia recurrida de que los nombramientos dieron lugar a la prestación de servicio en un mismo centro docente no empaña la conclusión que hemos establecido, pues es notorio que los procesos de acceso a la condición de funcionario interino se producen mediante el acceso a la condición, y no para centro determinado, sin perjuicio de que en el proceso de adjudicación de puestos como funcionarios interino se produzcan determinadas prioridades que respondan a las preferencias del aspirante que resulta nombrado. No estamos ante una situación de interinidad por vacante específica, que tendría una vinculación con el centro, sino en un nombramiento por necesidades de la planificación educativa. No es el centro escolar o docente el que nombra al funcionario interino, sino la Administración educativa y sobre la base de una 'bolsa de empleo', o listado de aspirantes y según un proceso anualizado (puede verse al respecto el Decreto 42/2013, de 9 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se regula el procedimiento de selección de funcionarios interinos docentes de ámbito no universitario en la Comunidad de Madrid).
Así pues, la adjudicación de la plaza concreta en que desempeña sus servicios no sirve, en la forma que pretende exponer la sentencia recurrida, a unas concretas necesidades educativas de un centro cubiertas por un determinado docente interino. De hecho, la hoja de servicios de la actora prueba que tanto antes como después de los periodos reclamados ha prestado servicios en otros centros docentes de la Comunidad de Madrid. De ahí que la continua referencia a que los servicios se prestaron en un mismo centro carezca de relevancia para la cuestión en litigio. De modo que no cabe hablar de 'readmisión' como hace la demanda y acepta la sentencia recurrida en su argumentación.
Lo relevante es que la relación de servicio había sido extinguida válidamente al final del periodo lectivo de cada curso escolar, sobre la base de razones objetivas y predeterminadas. Por consiguiente, reconocer como hace la sentencia recurrida, el devengo de retribuciones sin que traiga causa de una relación de servicio existente, dada la extinción legítima y además consentida de las sucesivas relaciones de servicio de duración determinada, supone una vulneración frontal de lo dispuesto en el art. 14.d) y del art. 10.3 y 5, del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como una infracción de la doctrina jurisprudencial establecida respecto a la interpretación del alcance de la Cláusula 4 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada que figura en el Anexo de la Directiva 1999/70/CE'.
Expuesto lo anterior, debemos concluir que no existe abuso por el mero hecho de haberse producido diferentes nombramientos a lo largo de distintos cursos escolares para cubrir diferentes necesidades que vendrán determinadas por cada curso escolar por el centro docente.
Esto es, no se puede concretar la existencia de abusividad en torno a la normativa comunitaria, pues como bien indica el TJUE no se puede pretender la comparación entre personal temporal, ni tampoco en cuanto al personal de carrera, pues como se ha mencionaut suprala 'elección de una relación de servicio de duración determinada deriva únicamente de una razón objetiva, la introducción de nuevas medidas organizativas en la prestación del servicio público de educación, en particular en la actividad genuinamente docente'.
Es necesario insistir en que es indiferente que los nombramientos tuvieran lugar en el mismo o en distinto centro docente, pues el acceso a la condición de funcionario interino no es para suplir en el ámbito docente una vacante específica vinculada a un centro, sino que es la Administración educativa la que realiza dicho nombramiento para cubrir necesidades de la planificación educativa según un proceso anualizado y regularizado de selección. Cuestión distinta es que después de la selección se adjudiquen puestos como funcionarios interinos de acuerdo a determinadas prioridades que responden a las preferencias manifestadas por el aspirante.
En definitiva, tal como se ha reproducido en la sentencia anterior, 'la adjudicación de la plaza concreta en que desempeña sus servicios no sirve, en la forma que pretende exponer la sentencia recurrida, a unas concretas necesidades educativas de un centro cubiertas por un determinado docente interino'.
Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso, al no apreciarse que los nombramientos de los recurrentes deban ser calificados como abusivos.
SEXTO.- Costas procesales.
Las costas del recurso se imponen a la parte demandante, dada la desestimación del mismo, con base en el art. 139.1LJCA.
No se aprecia que el caso presente serias dudas de hecho o de derecho dada la reiterada doctrina del Tribunal Supremo existente sobre las cuestiones controvertidas en el sentido expuesto en los anteriores fundamentos de derecho.
En atención a la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, en uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de este artículo, se fija como cantidad máxima a reclamar a la parte condenada en costas por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador la de 1.000 euros, más el IVA correspondiente.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOinterpuesto por el Procurador D. José María Ruiz de la Cuesta Vacas, en nombre y representación de D.ª Marí Juana y D. Carlos María, contra la resolución de la Viceconsejería de Organización Educativa de la Comunidad de Madrid por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 26 de septiembre de 2019 de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid por la que se la reclamación realizada sobre solicitud de reconocimiento de la condición de funcionarios de carrera o equivalentes y, en consecuencia, CONFIRMAMOS la resolución impugnada.
Con imposición de costas a la parte demandante.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582-0000-93-1250-20 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-93-1250-20 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. Juan Pedro Quintana Carretero D. José María Segura Grau
Dª. María Prendes Valle
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
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