Sentencia Administrativo Nº 739/2012, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1923/2010 de 13 de Abril de 2012

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00739/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G: 47186 33 3 2010 0103037

Procedimiento : PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001923 /2010

Sobre: FUNCION PUBLICA

De UNION PROVINCIAL DE LEON DE CSI-CSIF

LETRADO

PROCURADOR D. SANTIAGO DONIS RAMON

Contra AYUNTAMIENTO DE VILLAREJO DE ORBIGO

LETRADO

PROCURADOR

SENTENCIA Nº 739

ILMO. SR. PRESIDENTE:

D. ANTONIO J. FONSECA HERRERO RAIMUNDO

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS B. REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

En Valladolid, a trece de abril de dos mil doce.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La aprobación por el Pleno del Ayuntamiento de Villarejo de Órbigo del Presupuesto General para el ejercicio 2010, así como las bases para la ejecución, la plantilla de personal y los actos de desarrollo aplicativo o trámite de ejecución.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: la UNIÓN PROVINCIAL DE LEÓN DE LA CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF) , representada por el Procurador Sr. Donís Ramón y defendida por el Letrado Sr. Merino Martínez.

Como demandado: el AYUNTAMIENTO DE VILLAREJO DE ORBIGO (LEON), que no se ha personado en forma en este procedimiento.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se condene a la demandada a dejar sin efecto el "Anexo Personal" en tanto no medie negociación colectiva constitucionalmente garantizada y se dé estricto cumplimiento a la normativa de aplicación formulándose unos presupuestos respetuosos con las normas y principios en cuya vulneración incurren los impugnados.

SEGUNDO.- Dado traslado al Ayuntamiento demandado para contestar la demanda, éste presentó escrito comunicando los fundamentos por los que estima improcedente la pretensión del actor al amparo de lo dispuesto en el artículo 54.4 de la L.J.C.A .

TERCERO.- No habiéndose interesado el recibimiento del proceso a prueba ni tampoco hacer uso del trámite de vista o conclusiones previsto en la Ley Jurisdiccional, se declararon conclusos los autos y se señaló para votación y fallo del presente recurso el día tres de abril del año en curso.

CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso jurisdiccional el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Villarejo de Órbigo (León) por el que se aprueba el Presupuesto General para el ejercicio 2010 publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de León de 30 de septiembre de 2.010, refiriéndose la impugnación particularmente a la Plantilla de Personal y al Capítulo I del Presupuesto ("Gastos de Personal"), y ello en tanto el referido acuerdo se adoptó sin haber mediado previamente la negociación colectiva con los representantes de las organizaciones sindicales.

La demanda se refiere a determinados aspectos del mencionado Anexo de personal, que aunque no mencionados en el mismo orden pueden quedar resumidos en los siguientes: a) que las modificaciones aprobadas del presupuesto general tienen repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios, particularmente el Capítulo I (gastos de personal) correspondientes a las retribuciones y cuotas de la Seguridad Social, al no especificarse a qué plazas afecta, sin que haya existido previa negociación conforme a lo establecido en el artículo 37 de la Ley 7/2.007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ; b) que en el texto publicado se procede a la creación de dos puestos de trabajo (uno de Auxiliar Administrativo de la Administración General y otro de Director de Actividades Musicales y Culturales), sin que tampoco se haya negociado tal creación con los sindicatos de conformidad, además de con el mencionado artículo 37.1, con el artículo 3 del Acuerdo Marco para el Personal de la Administración Local de Castilla y León, éste en el que se establece que cada Corporación Local negociará con las organizaciones sindicales la preparación y diseño de la Oferta de Empleo Público; c) que como quiera que no está todavía aprobada la Relación de Puestos de Trabajo (aprobada provisionalmente el 2 de julio de 2.010, BOP nº 124), la Plantilla Presupuestaria debe describir detalladamente las funciones de cada puesto, con los correspondientes complementos retributivos -particularmente el específico-, y ello de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Acuerdo Marco; d) Que no se concretan las funciones de la Plaza de Funcionario de Director de las Actividades Musicales, existiendo una posible duplicidad con la plaza de Director de la Escuela de Música prevista en el apartado B) (Personal laboral); e) que no se establecen diferencias, generándose por lo tanto duplicidad, entre la plaza de funcionario de carrera Encargado General de Servicios y la Plaza de personal eventual Encargado General de Servicios, éste que según el artículo 12 del EBEP debe realizar funciones de confianza y asesoramiento especial; e) que se efectúan funciones encuadradas en la categoría de la plaza conductora-barredora, cuando la misma no aparece encuadrada en los presupuestos, lo que infringe el artículo 90 de la Ley de Bases de Régimen Local que establece que corresponde a cada Corporación aprobar anualmente a través del Presupuesto la plantilla, que deberá comprender todos los puestos reservados a funcionarios, personal laboral y eventual; f) que la recurrente, en base a lo establecido en el artículo 8 del Acuerdo Marco solicitó un fondo destinado a financiar propuestas de carácter social, así como también la suscripción de un plan de pensiones y una bolsa de estudios.

Por lo tanto el objeto de este proceso deberá quedar constreñido a la parte del presupuesto que contiene los gastos de personal y a la Plantilla de Personal.

Por su parte la Administración demandada, quien no formula contestación a la demanda, presenta informe en el que se remite, en base a lo permitido en el artículo 54.4 de la Ley de la Jurisdicción , al "informe-propuesta de la Secretaría-Intervención" que obra a los folios 142 a 145 del expediente administrativo.

SEGUNDO .- Como se ha visto el artículo de base en que el actor basa su pretensión anulatoria es el artículo 37 del EBEP , que reza así: " 1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:

a) La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.

b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.

c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.

d) Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.

e) Los planes de Previsión Social Complementaria.

f) Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna.

g) Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.

h) Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.

i) Los criterios generales de acción social.

j) Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales.

k) Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.

l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.

m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos.

2. Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes:

a) Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.

Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto.

b) La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de los usuarios de los servicios públicos, así como el procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas.

c) La determinación de condiciones de trabajo del personal directivo.

d) Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica.

e) La regulación y determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional."

Pues bien, esta Sala, ya bajo la vigencia del EBEP y respecto al problema que ahora nos ocupa relativo a la necesidad de que medie la negociación colectiva en el seno de las Corporaciones Locales cuando se trata de la aprobación de los presupuestos, plantillas presupuestarias y relaciones de puestos de trabajo de las Corporaciones Locales, ha señalado, entre otras, en la sentencia de 24 de noviembre de 2.010 dictada en el recurso nº 1023/2009 , y con ocasión en ese caso de impugnarse un acuerdo del Ayuntamiento de Laguna de Duero por el que se aprobaba el Presupuesto del año 2009 y la Plantilla del Personal y se modificaba la Relación de Puestos de Trabajo, lo siguiente:

"TERCERO.- En cuanto al fondo hemos de decir que a esta cuestión se ha de dar una respuesta análoga a la que se contenía en nuestra sentencia de 11 de diciembre de dos mil nueve, recaída en el recurso 2613/2008 , en la cual expresábamos lo siguiente: Como decíamos en esta sentencia en atención a la naturaleza de los actos recurridos, plantilla orgánica y relación de puestos de trabajo, como disposiciones generales, al menos a los aspectos de impugnación jurisdiccional, conforme a la jurisprudencia del tribunal Supremo -puede al respecto decirse respecto a este carácter normativo de las RPT la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2001 - los efectos de la vulneración por las mismas del ordenamiento jurídico, son los previstos en el artículo 62.2º de la Ley 30/1992 , siendo en consecuencia un supuesto de nulidad de pleno Derecho.

Dicha sentencia expresa a continuación literalmente lo siguiente:

"Y, realizada esta precisión, forzoso será acoger los vicios invocados pues es claro que la Plantilla Presupuestaria, que está incluida en el Presupuesto Municipal, debe ser necesariamente sometida a negociación colectiva dado que su contenido propio tiene encaje en las previsiones del artículo 37 de la Ley 7/2007 . En tal sentido, aunque referido al artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, se ha pronunciado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia dictada por su sección séptima el día 4 de julio de 2007 (recurso de casación nº 3492/2002), que resolvió la casación interpuesta frente a la sentencia dictada en un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la aprobación definitiva del Presupuesto General para el año 2000, Plantilla y Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Almonte, declarando lo siguiente:

CUARTO.- Es justificada la infracción que se denuncia de los artículos 32 y 33 de la Ley 9/1987 , por no ser de compartir el razonamiento que sigue la sentencia recurrida sobre el alcance que ha de darse a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública que regulan dichos artículos.

La sentencia de Sevilla, como antes se puso de manifiesto, viene a configurar dicha negociación como una mera posibilidad que depende de que haya sido pedida a la correspondiente Administración y no como una exigencia de obligada observancia.

Pero no es así, según tiene ya reiteradamente razonado esta Sala y Sección, entre otras, en las sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:

"La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987 , cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma ( artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 ".

Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así: "(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción , se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85 , que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de septiembre y 20 de diciembre de 2002 , ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa ( sentencias del Tribunal Constitucional 53/82 , 7/90 , 184/91 , 75/92 , 168/96 , 90/97 , 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución ".

CUARTO.- La sola aplicación de la precedente doctrina jurisprudencial al supuesto analizado conlleva a considerar procedente la estimación de la demanda, ya que en el presente caso no puede considerarse que haya existido negociación alguna sobre la aprobación de la plantilla y la relación de puestos de trabajo. Así, los documentos acompañados con la contestación a la demanda se están refiriendo a contactos previos entre la Administración y Sindicatos respecto a relaciones de puestos de trabajo precedentes o meras consideraciones generales sobre aspectos profesionales o laborales, de los que no puede nunca deducirse que haya existido negociación alguna en los términos que derivan de lo establecido en los artículos 31 y siguientes del Estatuto Básico del Empleado Público.

En otro orden de cosas el hecho de la nueva Relación de Puestos de Trabajo y Plantilla Orgánica tengan un contenido similar a otras anteriores, no supone desconocer que la impugnación que ahora se efectúa se refiere a la globalidad de las mismas, y este argumento que guardaría cierta similitud con la teoría de la aplicación de la imposibilidad de impugnación de actos que fueran reproducción de otros anteriores firmes y consentido -sin citarse la misma en la contestación a la demanda- no puede ser de aplicación al presente supuesto, tal y como afirmábamos en nuestra sentencia de 6 de noviembre de 2007, recurso 584/2007 y la en ella citada de 18 de noviembre de 2.005, recurso 2107 /2004 , en la que se decía que dada la naturaleza normativa que el Tribunal Supremo viene otorgando a las RPT no es de posible aplicación a la misma la teoría del acto consentido. De esta manera, siendo las plantillas ahora impugnadas unos instrumentos normativos nuevos de ordenación del personal, por más que tuvieran un contenido en gran medida análoga que las precedentes, le son exigibles en todos los casos los mismos requisitos para su aprobación, y entre ellos, de ser exigible, la negociación colectiva.

Por otro lado, el hecho de que las modificaciones producidas en los puestos de trabajo no sean cuantitativamente importantes al referirse a la amortización de dos puestos de trabajo y adscripciones a puestos distintos a diversos funcionarios, alterando el contenido de los propios puestos no supone que por este solo hecho no deba practicarse la negociación colectiva, ya que no se trata de un aspecto cuantitativo, sino cualitativo, en cuanto que toda alteración de las RPT en los aspectos materialmente contemplados en el artículo 37 de la Ley 7/2007 exige la necesaria negociación, y entre dichos aspectos ciertamente se encuentran diversos conceptos, como son la determinación de las retribuciones complementarias de los funcionarios y en general las condiciones de trabajo y como por otro lado se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente analizada.

De esta forma siendo los derechos fundamentales previstos en la Constitución Española, derechos de configuración legal, ha de entenderse que se ha producido vulneración del derecho de negociación colectiva, que a su vez, como hemos razonado, integra el de libertad sindical regulado en el artículo 28 de la Constitución .

Tal vulneración, insistiendo en ello es no solo predicable de la Relación de Puestos de Trabajo, sino también de la Plantilla Orgánica en los términos que se desprenden de la sentencia anteriormente citada invocada como precedente."

QUINTO .- Si aplicamos la solución que la Sala ha dado en la sentencia cuyos fundamentos acabamos de transcribir, la consecuencia será, aquí también, la de estimar la pretensión deducida en el presente recurso por haberse prescindido en el acuerdo recurrido de la previa negociación con las organizaciones sindicales más representativas; mas ello, y conviene advertirlo, sólo tendrá lugar en los estrictos términos que establece el artículo 37.1, apartados a), b ) y k) del EBEP . Y de este modo, en la medida que en el acuerdo recurrido se fija, insistimos que sin haber mediado la previa negociación con las organizaciones sindicales, el monto total de los gastos de personal, y además sin explicitar los incrementos que se hayan podido establecer y sin desglosar el importe de las retribuciones complementarias correspondientes a cada puesto de trabajo, y particularmente de los puestos que se crean que también debieron ser negociados, resultará que el acuerdo recurrido incurre en el indicado vicio denunciado.

Pero, dicho lo anterior y aún cuando ello lleve a la estimación del recurso, no podrán acogerse el resto de los alegatos de la demanda por las razones que seguidamente se glosan:

A) Que las alegaciones basadas en la infracción de determinados preceptos del Acuerdo Marco para el Personal de la Administración Local de Castilla y León, no podrán ser ahora tenidas en consideración, ya que y conforme establece su artículo 1 (Ámbito de Aplicación) el acuerdo será " recomendado por la Federación Regional de Municipios y Provincias a las entidades locales... "; sin que en nuestro caso se haya acreditado por la parte recurrente que el Ayuntamiento demandado lo haya asumido, ni tampoco que haya trasladado su contenido a los pactos y convenios colectivos que haya podido celebrar con los sindicatos.

B) En lo que respecta a la creación de dos plazas, ha de significarse que lo que el artículo 37.1.l) exige es la negociación de " los criterios generales sobre ofertas de empleo público ", y por lo tanto, una vez cumplida con la negociación sobre ese aspecto, en principio no será imprescindible cuando de lo que se trata es de concretar las plazas que se ofertan.

C) En lo que se refiere a la necesidad de que la Plantilla describa detalladamente las funciones de cada puesto, con los correspondientes complementos retributivos, y sin perjuicio de se haya admitido jurisprudencialmente que este instrumento, cuando no está aprobada la RPT, puede cumplir sus funciones describiendo los distintos puestos, no podrá prescindirse sin embargo de que en el caso que nos ocupa se había producido una aprobación provisional de la RPT el día 2 de julio de 2.010, la que al parecer había sido objeto de negociación y la cual ya contenía esa descripción -así resulta del informe-propuesta de la Secretaría-Intervención que obra a los folios 142 a 145, sin que dicha aprobación obre en el expediente-.

D) Respecto a la alegación de que se están realizando funciones de la categoría de la plaza conductora-barredora la cual no aparece encuadrada en los presupuestos, se trata éste de un aspecto huérfano de todo soporte probatorio.

E) Por último, en cuanto a que no se ha suscrito el plan de pensiones y la bolsa de estudios solicitada por el sindicato recurrente, se trata de un tema ajeno a lo que constituye el objeto de este proceso; amén que al ser un aspecto que conforme a lo establecido en el artículo 37.1 del EBEP deberá ser objeto de negociación previa, no procedería ya por ello su inclusión en la Plantilla si no ha existido esa previa negociación.

SEXTO .- A tenor de los razonamientos precedentes procede estimar la pretensión deducida en este proceso; y en lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, no se aprecian mala fe o temeridad para su imposición a alguna de las partes, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 72.2º de la Ley Jurisdiccional , se publicará esta sentencia en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo nº 1923/2010, ejercitado por la UNIÓN PROVINCIAL DE LEÓN, DE LA CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF) contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Villarejo de Órbigo (León) por el que se aprueba su Presupuesto General para el ejercicio 2010, debemos anular y anulamos los particulares relativos a los Gastos de Personal incluidos en el Presupuesto y a los puestos que se crean en la Plantilla de Personal para el citado año, por ser los mismos disconformes con el ordenamiento jurídico,.

No se hace especial imposición de las costas a ninguna de las partes.

Publíquese esta Sentencia en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que se preparará ante esta Sala en el plazo de los diez días siguientes al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.