Sentencia Administrativo Nº 745/2012, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 67/2010 de 21 de Diciembre de 2012

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1 ZARAGOZA SENTENCIA: 00745/2012 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (Sección Primera).

-Recurso de apelación núm. 67 del año 2010- SENTENCIA NÚM. 745 de 2012 ILMOS. SEÑORES PRESIDENTE Don Juan Carlos Zapata Híjar MAGISTRADOS Don Jesús María Arias Juana Dña. Isabel Zarzuela Ballester Dña. Nerea Juste Díez de Pinos -------------------------------------- En Zaragoza, a veintiuno de diciembre de dos mil doce.

En nombre de S.M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN (Sección Primera), el recurso de apelación número 67 de 2010, interpuesto por la compañía mercantil CIUDADES DE OTOÑO, S.A. , representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Ángeles Prieto Sogo y asistida por el Letrado D. Jesús Juan Cerdá Martínez, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Teruel de fecha 1 de diciembre de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido en dicho Juzgado con el número 16 de 2009 ; siendo parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE SAN AGUSTÍN (TERUEL) , representad­o por el Procurador de los Tribunales D. Luis Gallego Coiduras y asistido por el Letrado D. Miguel Ángel Lou Mayoral.

Antecedentes

PRIMERO .- En el recurso contencioso-administrativo antes referido, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Teruel dictó sentencia de fecha 1 de diciembre de 2009 , inadmitiendo el recurso, sin hacer expresa imposición de costas.

SEGUNDO .- Contra la anterior sentencia, por la parte actora se interpuso recurso de apelación solicitando de esta Sala su revocación y la estimación del recurso promovido; siendo admitido dicho recurso y dándose traslado a la representación de la Administración demandada para que pudiera formalizar su oposición al mismo, lo que así hizo; y tras elevarse las actuaciones a la Sala, se celebró la votación y fallo el día señalado, 20 de diciembre de 2012.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Jesús María Arias Juana.

Fundamentos

PRIMERO .- El recurso contencioso-administrativo se interpuso por la mercantil aquí apelante contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Agustín de fecha 16 de enero de 2009, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de 12 de diciembre de 2008, por el que se acordó alzar la suspensión de la tramitación del PGOU acordada en sesión de 19 de octubre de 2007, revocar los acuerdos de 20 de octubre y 16 de diciembre de 2006, por los que se había aprobado inicial y provisionalmente el PGOU, y continuar las actuaciones necesarias para la tramitación de la nueva redacción del PGOU acorde con las directrices y principios exigibles para la correcta ordenación del territorio; resolviendo, así mismo, el referido acuerdo de 16 de enero de 2009, no haber lugar a iniciar expediente de indemnización a la recurrente al no haber quedado acreditado que resultase perjudicada con la actuación del Ayuntamiento.

La sentencia aquí apelada declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo con base en el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional por falta de legitimación de la recurrente al considerar que ésta funda su derecho en la existencia del denominado convenio urbanístico de 29 de junio de 2005, el cual fue declarado nulo de pleno derecho por lo que no puede fundar su acción en el mismo.

Pronunciamiento que es recurrido por la mercantil actora aduciendo en su amplio escrito de apelación las diversas razones por las que considera que se encuentra legitimada para la interposición del recurso y por las que debe ser revocada la sentencia, solicitando el reconocimiento de tal legitimación y, entrando en el fondo, la estimación del recuso.

SEGUNDO .- Lo primero que ha de ponerse de manifiesto es que la Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda no llegó a cuestionar la legitimación de la actora ni, por tanto, solicitó que se declarase la inadmisibilidad del recurso por su falta. Fue en conclusiones cuando se insta por primera vez la inadmisibilidad del recurso por carecer de legitimación, sin que por parte del Juzgado se hubiese llegado a hacer uso de la facultad prevista en el artículo 65.2 de la Ley Jurisdiccional , como tampoco en su artículo 32.2, quedando conclusas las actuaciones sin llegar a oír al respecto a la recurrente. Ello determinaría ya por sí solo la revocación de la sentencia al acoger tal causa de inadmisibilidad, y es que el apartado primero del citado artículo 65 establece que 'en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación'. Teniendo declarado reiterada doctrina jurisprudencial de la que es exponente la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de septiembre de 2012 -en un asunto análogo al presente-, con cita de otras anteriores, y con base en dicha previsión legal, que 'el escrito de conclusiones tiene como finalidad ofrecer a las partes la posibilidad de hacer una crítica de la prueba practicada, en relación a ésta concretar las alegaciones formuladas en sus escritos de demanda y contestación, y combatir las formuladas por las demás partes. No es, en cambio, momento hábil para formular nuevas pretensiones, ni causas de inadmisibilidad no opuestas en el escrito de contestación a la demanda'.

Pero es que, además, -como ocurrió en el supuesto contemplado en la referida sentencia del Tribunal Supremo- es clara la legitimación de la mercantil actora por las siguientes razones que aduce su representación: La Administración reconoció expresamente la legitimación del recurrente en vía administrativa, por lo que no podía posteriormente cuestionarla en sede judicial.

La recurrente es propietaria de diversas parcelas que se veían afectadas por el Plan General en tramitación, por lo que, siguiendo los términos de la referida sentencia, la legitimación de la recurrente, ex art. 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , no puede discutirse seriamente; la afección del objeto del procedimiento sobre la esfera de derechos e intereses personales y patrimoniales de la recurrente es clara y de ahí surge su legitimación.

El artículo 10 de la Ley Urbanística de Aragón 5/1999, de 25 de marzo -de aplicación al caso, en adelante LUA- establece en su apartado primero que 'será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante los correspondientes recursos o acciones la observancia de la legislación y planeamiento regulaciones de la actividad urbanística'. Declarándose en la reiterada sentencia del Tribunal Supremo que 'en el ámbito sectorial en que nos encontramos, el urbanismo, se reconoce la acción pública a todos los ciudadanos sin necesidad, por tanto, de añadir la titularidad de ningún interés legitimador. Acción que se extiende tanto a la vía administrativa como a la jurisdiccional'.

Y a tales razones alegadas por la apelante se ha de añadir una cuarta que recoge el Alto Tribunal en su sentencia: 'porque en todo caso, como hemos puntualizado en reciente sentencia de esta Sala y Sección de 21 de marzo de 2012 (recurso de casación num. 5651/2008 ), la posición legitimadora de la recurrente se proyecta sobre la relación jurídico-procesal que debe ser considerada como una e indivisible. Por ello, cuando se esgrime una diversidad de motivos para justificar el interés legitimador basta acreditar uno sólo para que quede superado el obstáculo de la inadmisibilidad, tras lo que se debe entrar en el examen total de la cuestión de fondo planteada. Cuando existe, como ocurre en este caso, legitimación por interés legítimo, carece de relieve tratar de distinguir entre motivos de impugnación amparados en una legitimación individual y motivos fundados en la acción pública'.

TERCERO .- Entrando en el fondo, la actora solicita en su demanda que, con estimación se recurso, se declare la nulidad o anulabilidad de la actuación recurrida, en esencia, por los siguientes motivos: falta de motivación; inexistencia de una mínima fase de instrucción, falta de trámite de audiencia, y haber revocado actos que no son de gravamen o desfavorables, que reconocían que la recurrente era titular de derechos sin incluir fórmulas resarcitorias de sus intereses que quedaron perjudicados Para la resolución de tales motivos impugnatorios se han de poner de relieve los siguientes extremos del expediente Administrativo: - Tras la suscripción por el Ayuntamiento y la recurrente con fecha 29 de junio de 2005 del documento denominado 'convenio urbanístico' a que se ha hecho alusión -por la que ésta se comprometía a costear los gastos generados por el asesoramiento y redacción del PGOU de San Agustín y aquel a su tramitación en los plazos que se especificaban y a designar a la recurrente como 'agente urbanizador'-, y previo sometimiento del avance del PGOU, conforme a lo acordado en el Pleno de 1 de julio de 2006, a un período de información público, el Ayuntamiento, por los citados acuerdos de 20 de octubre y 16 de diciembre de 2006, aprobó con carácter inicial y provisional, respectivamente, el PGOU de San Agustín -redactado por la empresa Turiving, S.A.-.

- Con fecha 7 de agosto de 2007, con base en el artículo 9 de la LUA y 3.2 y 4 de la Ley 30/1992 , el Alcalde de San Agustín acordó -así obra al folio 216- remitir el proyecto del PGOU y sus modificaciones a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio solicitando que fuese estudiado por técnicos competentes de la Comisión y emitido informe sobre el mismo, emitiéndose por ésta el informe previo del que se dio cuenta en la sesión de 28 de septiembre de 2007 -folios 219 al 229- del que cabe resaltar el último párrafo del apartado relativo a 'análisis de la documentación técnica' en el que se afirma: 'No se considera oportuno relacionar los errores puntuales del documento, que los hay, ya que las deficiencias observadas en la clasificación de suelo propuesta son de suficiente importancia como para que el Ayuntamiento se replantee la redacción de un nuevo documento de planeamiento urbanístico'; y, así mismo, su conclusión: 'En resumen, se puede concluir que el presente Plan General no respeta los principios de equilibrio territorial ni justifica la correcta organización del desarrollo urbano y la coherencia con las políticas de vivienda, medio ambiente y patrimonio cultural de la Comunidad Autónoma, según lo previsto en el artículo 42 de la Ley 5/1999, Urbanística , por lo que en caso de solicitarse por el Ayuntamiento de San Agustín su aprobación definitiva procedería su denegación'.

- La Letrada Asesora del Ayuntamiento emitió informe con fecha 18 de octubre de 2007-folios 232 a 236- en el que se concluía que en el expediente 'nos encontramos ante una disposición administrativa en trámite, no vigente y con graves vicios de procedimiento, que por tanto no sería impugnable ni revisable de oficio ni a instancia de los interesados', y en el que se estima que 'procedería acordar la suspensión de la tramitación del PGOU de San Agustín con retirada del mismo, y adoptar si se estima procedente, el acuerdo de abordar la elaboración de un Plan que deberá ser tramitado completamente por el procedimiento legal destinado al efecto'.

- En sesión del Pleno municipal de 19 de octubre de 2007 se acordó suspender la tramitación del Plan 'en base a los informes emitidos por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y la Asesora Jurídica Urbanística del Ayuntamiento de San Agustín', crear una Comisión de trabajo que estudie la redacción de un nuevo Plan, comunicar el acuerdo a la Comisión y dar traslado a las personas interesadas a los efectos oportunos.

- Previo informe de la Secretaria -en el que se hacía constar que se había iniciado un expediente para redactar un nuevo PGOU y adjudicado a la empresa Olano y Mendo Arquitectos, S.L., la redacción del mismo-, se adoptó el Acuerdo del Pleno de 12 de diciembre de 2008, en los términos ya especificados y contra el que se interpuso por la recurrente el recurso de reposición que fue resuelto por el Acuerdo también especificado objeto del impugnación del presente recurso jurisdiccional.

De lo expuesto resulta clara la carencia de todo fundamento del primero de los motivos impugnatorios relacionados toda vez que la actuación municipal está suficientemente motivada, no pudiendo desconocerse al respecto que conforme a constante y reiterada jurisprudencia los informes incorporados al expediente a la vista de los cuales se dicta resolución conforme con los mismos constituyen de por sí motivación suficiente ( STS 1/10/2003 ); y en este caso fueron los informes emitidos por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y la Letrada Asesora del Ayuntamiento los que llevaron a éste, primero, a suspender la tramitación del Plan General y plantearse la redacción de un nuevo Plan, y, después, a adoptar el Acuerdo aquí impugnado de levantar la suspensión, dejar sin efecto los acuerdos de aprobación inicial y provisional del Plan que hasta entonces se había tramitado y continuar las actuaciones necesarias para la tramitación de una nueva redacción del PGOU acorde con las directrices y principios exigibles para la correcta ordenación del territorio.

Se ha de reconocer que no puede estimarse afortunada la invocación, al revocar y dejar sin efecto los acuerdos municipales de aprobación del Plan, del artículo 105 de la Ley 30/1992 , desde el momento en que tales acuerdos tenían la consideración de actos de trámite, toda vez que la aprobación definitiva del Plan correspondía a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio, la cual en el informe referido ya se había pronunciado poniendo de manifiesto las graves deficiencias de que adolecía el Plan en tramitación que impedían su aprobación definitiva y que aconsejaban la redacción de un nuevo documento de planeamiento urbanístico. Mas, por la misma razón, no puede afirmarse que tales actos reconocieran derecho alguno a la recurrente sino, en todo caso, meras expectativas que sólo se habrían consolidado de haber alcanzado la aprobación definitiva.

Debiendo significarse que, no obstante afirmarse en conclusiones por la recurrente que la fiabilidad del informe de la Comisión ha quedado rebatida con los argumentos expuestos en los apartados segundo a sexto de los hechos de la demanda, resultando opuesto y contradictorio con las actuaciones administrativas expuestas en los mismos, ello no es así, siendo lo cierto que los informes sectoriales emitidos durante la tramitación que se relacionan en tales apartados y que figuran en el expediente, no desvirtúan la conclusión a la que se llegó; y es que, el hecho de algunos de tales informes sean favorables y otros contengan determinadas recomendaciones o prescripciones, sin que se opongan frontalmente al modelo territorial propuesto, ni el de que en trámite de alegaciones no se llegara a cuestionar el mismo, pueda tener la relevancia que se pretende cuando aquellos son de carácter sectorial, limitados a aspectos concretos del plan, y cuando es a la Comisión Provincial de Urbanismo a la que compete velar por los intereses de carácter supramunicipal implicados -lo que le permite intervenir en aspectos discrecionales que afecten a tales intereses-, así como el control sobre los aspectos reglados -en este caso pleno- e, incluso, sobre los discrecionales que afecten únicamente a intereses locales, si bien en este caso sólo el tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Debiendo recordarse que conforme al citado artículo 42.2 de la LUA -en su redacción originaria, aquí aplicable- la aprobación definitiva del Plan General podrá denegarse -además de por falta de cumplimiento de las prohibiciones y exigencias procedimentales, competenciales, documentales y materiales establecidas en el ordenamiento jurídico, incluidas las determinaciones de las directrices de ordenación del territorio y de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales-, 'cuando el Plan no respete los principios de equilibrio territorial, justificación de la correcta organización del desarrollo urbano y coherencia con las políticas de vivienda, medio ambiente y patrimonio cultural de la Comunidad Autónoma', que fue a la conclusión a la que llegó la Comisión en el referido informe, tras detallar las graves deficiencias observadas en la clasificación de suelo propuesta, y que determinó que el Ayuntamiento, reconociendo aquellas, decidiera la redacción y tramitación de un nuevo Plan.

Igualmente carece de fundamento la alegada inexistencia de una mínima fase de instrucción cuando la actuación impugnada fue precedida de los informes y actuaciones a que se ha hecho referencia, sin que fuera exigible, como pretende la recurrente al amparo del artículo 78.1 de la Ley 30/1992 , ninguna otra actuación instructora y, en concreto, nuevos informes.

Por lo que se refiere a la alegada infracción del principio de audiencia, aun cuando se admitiera que debió oírse a la recurrente antes de dictar el acuerdo de 12 de diciembre de 2008, máxime al haber solicitado expresamente por escrito presentado en el Ayuntamiento el 29 de enero anterior que se le notificara el acuerdo que se hubiera podido adoptar invalidando el PGOU y que se le tuviera como parte interesada de cualquier acuerdo que afectara al Plan en su día aprobado provisionalmente, ello en modo alguno determina la nulidad de la actuación recurrida desde el momento en que no cabe apreciar que tal omisión le haya generado una indefensión real y efectiva, toda vez que no le ha privado del efectivo ejercicio del derecho de defensa, pues pudo interponer, como así hizo, el recurso de reposición, aduciendo cuanto estimó oportuno en defensa de sus intereses, y ha podido formular en la presente vía jurisdiccional cuantas alegaciones y pruebas ha considerado convenientes en defensa de sus derechos. Como recuerda el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de marzo de 2005 , en la que se citan otras anteriores, 'no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso administrativa'.

Finalmente, por lo que respecta al cuarto de los motivos impugnatorios, se ha de tener presente, por un lado, que, como también consta en el expediente remitido, tras la suspensión de la tramitación del Plan, la citada mercantil Turiving, S.A., presentó un escrito al Ayuntamiento el 20 de mayo de 2008 poniendo de manifiesto el coste total de los trabajos, ascendente a 20.184 euros, que no había sido abonado por la recurrente, lo que dio lugar a la resolución de la Alcaldía de 3 de diciembre de 2008 acordando proceder a su abono -lo que así se hizo- y declarar resuelta la relación contractual entre el Ayuntamiento y dicha sociedad; y, por otro, que tras la tramitación del correspondiente expediente de revisión de oficio, por el Ayuntamiento se acordó en sesión de 9 de junio de 2009 declarar la nulidad del acuerdo plenario de 24 de junio de 2005 y el acto de ejecución del mismo formalizado en el citado 'convenio urbanístico' de 29 de junio de 2005, objeto del recurso seguido en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Teruel con el número 35 de 2009 -en el que se instaba por la recurrente el cumplimiento del mismo por parte del Ayuntamiento- y que concluyó, tras renunciar aquella a la acción, por auto de 25 de septiembre de 2009, por el que se le tuvo por apartada y desistida de la prosecución del procedimiento con expresa condena en costas a la recurrente por la temeridad apreciada al interponerlo y ello, según se razonaba por cuanto que 'pretende exigir al Ayuntamiento el cumplimiento de un documento denominado 'convenio urbanístico' redactado y aprobado sin tramitación de expediente administrativo alguno y por tanto nulo, y además exige el cumplimiento del mismo sin haber cumplido su principal obligación derivada del mismo de costear los gastos generados por al designación por parte del Ayuntamiento demandado de los profesionales necesarios para asesorar técnica y jurídicamente en la redacción del Plan General de Ordenación Urbana'. Y con tales premisas no puede prosperar la pretensión de la recurrente de nulidad de la actuación recurrida por no incluir fórmulas resarcitorias de los intereses de la misma que quedaron perjudicados, dado que, como ya se ha expuesto, los acuerdos de aprobación inicial y provisional del Plan no generaron derecho alguno a la recurrente sino, en todo caso, meras expectativas; siendo los derechos subjetivos e intereses que aduce en su demanda, por los que -a su juicio- habría quedado perjudicada, los derivados del referido 'convenio urbanístico', mas al haber sido declarada la nulidad de pleno derecho del mismo ha quedado sin soporte o fundamento la pretensión indemnizatoria basada en su existencia y eficacia.

Por todo lo cual procede, con estimación del presente recurso de apelación, revocar la sentencia recurrida en cuanto acuerda la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente y, en su lugar, acordar su desestimación.

CUARTO .- No apreciándose temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, no procede hacer expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.

Fallo

PRIMERO.- Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la compañía mercantil CIUDADES DE OTOÑO, S.A. contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Teruel de fecha 1 de diciembre de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido en dicho Juzgado con el número 16 de 2009 , que declaró su inadmisibilidad, y, en su lugar, acordamos desestimar dicho recurso.

SEGUNDO.- No hacemos expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN : En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA : Seguidamente se procede a cumplimentar la no tificación de la anterior resolución. Doy fe.