Sentencia Administrativo Nº 746/2015, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 264/2010 de 18 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/ADMURCIASENTENCIA: 00746/2015

RECURSO nº 264/2010

SENTENCIA nº 746/2015

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCION PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

Dña. Maria Consuelo Uris Lloret

Presidenta

D. Indalecio Cassinello Gómez Pardo

D. José María Pérez Crespo Payá

Magistrados

Han pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

SENTENCIA Nº 746/2015

Murcia, a dieciocho de septiembre de dos mil quince.

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 264/2010, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía indeterminada, y referido a Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Carrascoy y El Valle.

Parte demandante : Asociación de Propietarios de la Sierra de Carrascoy, representada por la Procuradora Dña. Natalia Oliva Sánchez y dirigida por el Letrado D. Diego de Ramón.

Parte demandada : Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y dirigida por el Letrado de la Comunidad.

Partes codemandadas : Ayuntamiento de Murcia, representado por la Procuradora Dña. Carmen Rosagro Sánchez y dirigido por la Letrada Dña. Ana María Vidal Maestre.

Asociación Ecologistas en Acción de la Región de Murcia, representada por el Procurador D. Miguel Ródenas Pérez y dirigida por el Letrado D. José Manuel Muñoz Ortín.

Otras partes personadas :

Ayuntamiento de Fuente Álamo, representado por la Procuradora Dña. Juana María Lozano García y dirigido por la Letrada Dña. Isabel Sánchez Cano.

Emasa Empresa Constructora, S.A., representada por el Procurador D. Fernando García Morcillo y dirigida por la Letrada Dña. Pilar Martínez-Escribano Gómez.

Triturados Fuente Álamo, S.L., representada por la Procuradora Dña. Cristina Lozano Semitiel y dirigida por el Letrado D. Manuel Reyes Mira Monje.

Acto administrativo impugnado : Resolución desestimatoria presunta de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de la solicitud de declaración de caducidad de la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Carrascoy y El Valle.

Pretensión deducida en la demanda : Que se dicte sentencia por la que 'estimando el presente recurso contencioso administrativo anule la resolución recurrida, por no ser conforme a derecho, declarando el derecho de mi mandante'

Siendo Ponente la Magistrada Dña. Maria Consuelo Uris Lloret, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso se presentó el día 16 de marzo de 2010, y admitido a trámite, y previa reclamación y recepción del expediente administrativo, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- La Comunidad Autónoma demandada se opuso al recurso e interesó sentencia por la que se declare su inadmisibilidad y, subsidiariamente, su desestimación.

Las partes codemandadas se opusieron al recurso e interesaron su desestimación.

TERCERO.- Ha habido recibimiento del recurso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en la fundamentación jurídica de esta sentencia.

CUARTO.- Presentados escritos de conclusiones por las partes, se señaló para la votación y fallo el día 11 de septiembre de 2015, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- En fecha 13 de octubre de 2009 el letrado D. Diego de Ramón Hernández, manifestando actuar en nombre y representación de 'Asociación de representantes de propietarios afectados por la declaración de Parque Natural de Carrascoy y el Valle', presentó un escrito ante la Consejería de Agricultura y Agua solicitando que se declarase la caducidad de la tramitación, y el sobreseimiento y archivo, del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Sierra Carrascoy y El Valle (en adelante PORN). En el suplico manifestaba que pedía la declaración de caducidad por haber transcurrido más de cuatro años en su tramitación y no tener resolución final del mismo.

Considerando presuntamente desestimada su reclamación acudió a esta sede jurisdiccional, alegando en la demanda que la Ley 1/2001 del Suelo de la Región de Murcia no establece ningún plazo para iniciar y terminar un PORN, ni la Ley 4/1992 un plazo final para la aprobación definitiva. Sin embargo, esta última Ley establece en su Disposición Transitoria 2 que en el plazo de cinco años el Consejo de Gobierno desarrollará los instrumentos de ordenación del territorio previstos en la misma. Por tanto, entiende la asociación recurrente que ese plazo está sobrepasado en el PORN que nos ocupa, y en lo que se refiere al procedimiento, y toda vez que estas leyes no fijan plazo, es de aplicación subsidiaria la Ley 30/1992, concretamente su artículo 42.2 . Por último, y en cuanto al PORN aprobado inicialmente alega que presenta distintas deficiencias.

SEGUNDO.- Procede resolver en primer término sobre la inadmisibilidad del recurso invocada por el Letrado de la Comunidad Autónoma, que alega que no existe una actividad administrativa susceptible de impugnación puesto que ni la demanda se dirige contra una disposición general, ni existe precepto normativo alguno que establezca un plazo concreto para la tramitación y aprobación definitiva de un instrumento de carácter normativo con rango de Decreto, como es un PORN, y al carecer la solicitud formulada en vía administrativa de amparo legal no existe acto administrativo presunto que deje expedita la vía contencioso-administrativa. Tampoco puede aplicarse el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional porque no existe una inactividad de la Administración.

Ciertamente no nos encontramos ante una inactividad de la Administración, pues no concurre ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Tampoco la asociación demandante invoca éste precepto, sino que directamente alude a la desestimación presunta de su petición. Teniendo en cuenta que el recurso contencioso-administrativo puede interponerse contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa ( artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional ), y que la ahora demandante formuló una petición que no obtuvo respuesta (declaración de caducidad del PORN), no cabe inadmitir el recurso con fundamento en la ausencia de norma legal en que pueda ampararse la petición, como mantiene la parte demandada, pues ello constituye una cuestión de fondo a enjuiciar, en su caso, en sentencia.

Por último, razones de tutela judicial efectiva determinan el rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada, teniendo en cuenta que la Administración no sólo no resolvió la solicitud, sino que tampoco informó a la interesada de los efectos del silencio ni de ninguna otra circunstancia relativa a la tramitación de aquella.

TERCERO.- Resuelto lo anterior, ha de solventarse también una cuestión procesal cual es la de quienes son parte en el presente proceso. Es sorprendente que determinadas personas jurídicas, e incluso una entidad local, se hayan personado como partes codemandadas, aprovechando el recurso formulado por la actora, y, sin embargo, estén ejercitando pretensiones propias de quien ostenta esta condición procesal. Pese al epígrafe del Cap. II del Título III de la Ley de la Jurisdicción ('Pretensiones de las partes'), la única que puede formularlas, en sus distintas variedades, es la parte demandante. Las demandadas solo pueden oponerse al recurso y por ello solicitar su inadmisión, o bien su desestimación. En el presente supuesto observamos que la mercantil Emasa, Empresa Constructora, S.A. contesta a la demanda pero solicita en el suplico que se dicte sentencia por la que 'declare que plazo tiene la Comunidad Autónoma para la conclusión del PORN de Carrascoy', y del contenido y alegaciones de su escrito de contestación claramente se desprende que no sólo su auténtica posición es la de demandante, sino que formula motivos del recurso referidos a una finca de su propiedad cuando ello ni fue planteado en vía administrativa ni constituye en modo alguno el objeto del recurso. Lo mismo ocurre en la contestación a la demanda por 'Triturados Fuente Álamo, S.L.', que pide que se dicte sentencia por la que se 'determine el plazo de que dispone la Administración demandada para la aprobación definitiva del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Carrascoy y el Valle, desde el momento de la declaración legal como tal parque, con los efectos procedentes.'. Por último, el Ayuntamiento de Fuente Álamo en su escrito de personación en los autos ya manifestó que lo hacía como parte codemandante -figura inexistente en el proceso contencioso-administrativo-, y en su escrito de conclusiones, pues no contestó en plazo a la demanda, interesa que se dicte sentencia por la que se declare que 'el PORN debe seguir tramitándose, incorporando las alegaciones formuladas en su día por mi representado'.

En definitiva, y no pudiendo formular las partes demandadas pretensión alguna según lo ya indicado, no procede entrar a examinar ninguna de las alegaciones de aquéllas que hemos denominado en el encabezamiento como 'Otras partes personadas', sin que ello afecte en modo alguno al derecho a la tutela judicial efectiva, pues éste no ampara cualquier pretensión sino solo aquéllas que se articulan a través de los cauces legales.

CUARTO.- La Disposición Adicional Tercera Uno a) de la Ley 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia , de conformidad con lo previsto en el título III de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestre, reclasificó y declaró protegido con la categoría de parque el espacio natural denominado 'Carrascoy y el Valle', integrado por el Parque natural 'Monte el Valle', del término municipal de Murcia, creado por R.D. 2611/1979, y por el Plan Especial de Protección 'Sierras de Carrascoy y del Puerto', términos municipales de Murcia, Fuente Álamo y Alhama de Murcia, aprobado definitivamente por Resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 5 de junio de 1985. Y establece la citada Disposición Adicional que los límites y superficies del Parque son los establecidos en el citado R.D. y en el Plan Especial de Protección. La citada Ley 4/1989 en su artículo 15.1 disponía que 'La declaración de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales', añadiendo el apartado 2 que 'Excepcionalmente, podrán declararse Parques y Reservas sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando existan razones que lo justifiquen y que se harán constar expresamente en la norma que los declare. En este caso deberá tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente Plan de Ordenación.' Y la Ley regional 4/1992 establece en su artículo 48.6 que 'La declaración de los parques y reservas exige la previa elaboración y aprobación del correspondiente plan de ordenación de los recursos naturales de la zona, salvo el supuesto excepcional previsto en el artículo 15, apartado segundo de la Ley 4/1989, de 27 de marzo '.

Por último, la Disposición Transitoria segunda establece que en el plazo de cinco años 'El Consejo de Gobierno desarrollará los instrumentos de ordenación del territorio previstos en esta Ley , dando cuenta anualmente a la Asamblea Regional.'

El PORN del Parque Regional de Carrascoy y El Valle, fue aprobado inicialmente por Orden de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de 18 de mayo de 2005. En la actualidad no ha sido aprobado definitivamente.

Posteriormente, por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 28 de julio de 2000 se designó Carrascoy y el Valle como Lugar de Importancia Comunitaria de la Región de Murcia (LIC).

En la tramitación de la Revisión del Plan General de Ordenación de Murcia se elaboró la Declaración de Impacto Ambiental, que se hizo pública por Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, publicada en el BORM de 27 de agosto de 1999. En el Anexo de Prescripciones Técnicas, apartado 1. 'Medidas Correctoras', se señala que 'Se corregirán los límites de la unidad ambiental"Sierras>del Estudio de Impacto Ambiental para que no exista confusión en relación con los límites del Parque Regional de Carrascoy. Igualmente la delimitación del Espacio Natural Protegido figurará en los planos de ordenación con los límites aprobados por la Ley 4/92, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio de la Región de Murcia, con la denominación específica de Parque Regional de Carrascoy y el Valle'.

El acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 28 de julio de 2000 designó como LIC El Valle- Carrascoy. Y la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia establecía en su Disposición Adicional Octava que 'Los límites de los Espacios Naturales Protegidos incluidos en la Disposición Adicional Tercera y Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia , se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000.'

La Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia fue declarada nula por Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, de 13 de diciembre de 2012 . Anulada la citada disposición cobran plena vigencia los límites y superficies del Parque establecidos en el citado R.D. 2611/1979 y en el Plan Especial de Protección 'Sierras de Carrascoy y del Puerto'.

QUINTO.- Cita la recurrente la Ley 1/2001 del Suelo de la Región de Murcia y la propia Ley 4/1992, para concluir que ninguna de ellas establece un plazo para la tramitación de los PORNs. Por tanto, entiende que se ha de aplicar con carácter supletorio (aunque dice 'de forma subsidiaria') el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 .

Los PORNs se regulan en la citada Ley 4/1992, que los distingue de los instrumentos de ordenación del territorio (incluidos en su título III), distinción que responde a su diferente naturaleza jurídica y finalidad, prevaleciendo en todo caso la ordenación de los recursos naturales como expresamente se establece en el artículo 46.2 pues en caso de contradicción de los instrumentos de ordenación territorial existentes con los PORNs aquéllos deberán adaptarse a éstos. Por tanto, la Disposición transitoria tercera de la ley, antes transcrita, no es de aplicación en este caso. En el Título VI, Cap. I (artículo 45) se definen el PORN como el 'principal instrumento de planificación y gestión de dichos recursos en la Región de Murcia y, en especial, de sus espacios naturales'. En el artículo 47 se regula su tramitación, y como bien dice la parte actora no se establece un plazo para la misma. Tampoco se contiene este plazo en la Ley del Suelo de la Región de Murcia , ya sea el texto del año 2001 o del año 2005, lo que resulta lógico, pues estas leyes no regulan los PORNs, sino los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Lo mismo cabe decir del texto actualmente vigente, aprobado por la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.

La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, cuyo objeto (artículo 1 ) es establecer el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad, como parte del deber de conservar y del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, establecido en el artículo 45.2 de la Constitución , regula en el Cap. III del Título I los PORNs, sin establecer tampoco plazo para su tramitación y aprobación definitiva.

SEXTO.- Admitido por la propia parte demandante que en ninguna norma hay plazo para esa aprobación definitiva, pretende una aplicación supletoria del artículo 42.2 de la Ley 30/1992 , de tal modo que el plazo será de seis meses. No se entiende muy bien la razón de considerar este plazo cuando la norma establece el de tres meses, y el límite de los seis meses es para el que se fije por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, salvo que se trate de una norma con rango de ley o así venga previsto en la normativa comunitaria europea en cuyo caso podrá establecerse uno mayor. Las consecuencias de no resolución en plazo se establecen en el artículo 44, siendo el de la caducidad cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio en los que se ejerciten potestades sancionadoras o, en general, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, lo que, en principio, no sería predicable de un PORN dado el bien que se intenta proteger, cuestión que no obstante carece de relevancia al objeto del presente recurso por lo que más adelante se dirá. Los dos preceptos citados se encuentran en el Cap. I ('Normas generales') del Título IV de la Ley 30/1992, 'De la actividad de las Administraciones Públicas', y su razón de ser obedece al principio general del deber de las Administraciones Públicas de dictar resolución expresa. Ahora bien, en el caso enjuiciado no se trata de una resolución sino de una disposición general, pues esa es la naturaleza de un PORN. Por tanto, no le es de aplicación la citada Ley, sino las normas específicas antes citadas (Ley 4/1992 y Ley 42/2007), y en lo no previsto en ellas, o bien como normas que establecen los principios básicos y generales en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Ley 50/1997, del Gobierno, y la Ley regional 6/2004. La Ley 50/1997 regula en sus artículos 23 y siguientes la potestad reglamentaria, y la citada ley regional en sus artículos 52 y siguientes. En ninguna de esas normas se establece plazo ni se prevé una posible caducidad.

Expresamente se ha pronunciado el Tribunal Supremo sobre esta cuestión en sentencia, entre otras, de 29 de junio de 2012 que señala:

"En todo caso, no está de más declarar que la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero ) viene referida a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general, según señalamos en sentencias de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3214/2008 ) y 17 de noviembre de 2010 (casación 1473/72006 . Por esa razón, y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento, sino los propios del silencio administrativo, positivo o negativo, según los casos".

Por último, y en cuanto a las deficiencias que se alegan en relación con la aprobación inicial ningún pronunciamiento cabe hacer, pues no es susceptible de impugnación. A lo que cabría añadir que la demandante solo recurrió el acto desestimatorio presunto de la solicitud de caducidad, no pudiendo por tanto entrar a examinar esta Sala otras cuestiones.

SÉPTIMO.- Por lo expuesto procede desestimar el recurso, sin que sean de apreciar circunstancias que determinen una expresa imposición de costas ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional ).

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Asociación de Propietarios de la Sierra de Carrascoy contra la resolución desestimatoria presunta de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de la solicitud de declaración de caducidad de la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Carrascoy y El Valle, por ser dicho acto conforme a derecho; sin costas.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que cabe interponer contra la misma recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días contados desde su notificación y para cuya interposición será precisa, en su caso, la consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de Banesto nº 3102 de la cantidad de 50 €, de conformidad con la D.A. 15ª.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.