Sentencia Administrativo Nº 75/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 978/2014 de 20 de Enero de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00075/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2014 0101346

Procedimiento: PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000978 /2014 - ML

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.EUROSERVICIOS Y OBRAS FORESTALES, S.A. (EUROFOR)

ABOGADOALBERTO GOMEZ BARAHONA

PROCURADORD./Dª. MARIA HENAR MONSALVE RODRIGUEZ

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE FOMENTO Y MEDIO AMBIENTE

ABOGADOLETRADO COMUNIDAD

PROCURADOR D./Dª.

SENTENCIA Nº 75

ILMOS. SRES.:

PRESIDENTE:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON RAFAEL ANTONIO LÓPEZ PARADA

En Valladolid a veintiuno de enero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La resolución de 29 de mayo de 2013 de la Dirección General del Medio Natural de la Junta de Castilla y León por la que se acuerda la concesión del pago del expediente de tierras agrícolas número NUM000 , cuyo beneficiario es el Ayuntamiento de Castroserracín (Segovia).

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: la entidad mercantil EUROSERVICIOS Y OBRAS FORESTALES S.A., representada por la Procuradora Sra. Monsalve Rodríguez y defendida por el Letrado Sr. Gómez Barahona.

Como demandada: la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don RAFAEL ANTONIO LÓPEZ PARADA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que, 'estimando la demanda: 1º) Se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida y de las penalizaciones acordadas o subsidiariamente su anulabilidad. Simultáneamente se declare que mi representado tiene derecho a percibir el pago de 20.198,86 ? subvencionable el 80%: 16.159,09 ?, en concepto de ayuda para financiar los costes de implantación del expediente NUM000 , más los intereses legales que procedan a determinar en ejecución de sentencia o, subsidiariamente el pago de la subvención certificada con fecha 13 de septiembre de 2013, de 15.936,50 ? subvencionable el 80%: 12.749,20 ?, más los intereses que procedan a determinar en ejecución de sentencia. 2º) Subsidiariamente, se declare la nulidad o la anulabilidad de la resolución recurrida, acordando la retroacción de las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al vicio que la genere, condenando a la Administración a estar y pasar por tal declaración. 3º) En todo caso se condene en costas a la parte demandada'.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación de la Administración demandada, con base en los hechos y fundamentos de derecho en él expresados, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

TERCERO.- Fue denegado el recibimiento del pleito a prueba mediante auto de la Sala de 28 de mayo de 2015. Tras lo cual las partes presentaron sus escritos de conclusiones.

CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 19 de enero de 2016.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Castroserracín (Segovia) solicitó de la Junta de Castilla y León una ayuda para financiar los costes de implantación del expediente de forestación de tierras agrícolas número NUM000 , la cual fue concedida, ejecutándose la obra parcialmente, por lo que finalmente solicitó el pago de la ayuda en cuantía de 20.198,86 euros en función de la parte ejecutada, lo que fue denegado por la Junta de Castilla y León, que concedió la ayuda en cuantía de 0,00 euros. Por tal causa ha de corregirse el criterio previamente establecido y fijarse la cuantía del presente litigio en 20.198,86 euros.

La fijación del importe de la ayuda en cero euros deriva de la reducción del importe de la misma practicado por la Administración, al excluir de ayuda, como no ejecutados, los trabajos realizados por EUROFOR (que actúa como contratista y representante del Ayuntamiento de Castroserracín y cuya legitimación activa no se cuestiona) tras finalizar el plazo máximo de ejecución concedido, cuya prórroga fue denegada en dos ocasiones. Mediante dicha exclusión el volumen de obra ejecutado no llega al mínimo y por ello la reducción aplicable al importe de la ayuda es del 100%.

No se cuestiona por la parte recurrente que si el porcentaje ejecutado fuera el manifestado por la Junta de Castilla y León la reducción que habría de practicarse sería la señalada. El problema estriba en que si se computa el trabajo de forestación finalmente realizado, aún fuera del plazo de ejecución fijado, la ayuda ascendería a 20.198,86 euros. Los motivos de impugnación de la resolución recurrida son los siguientes:

A) Ausencia de certificación definitiva de la obra ejecutada. Lo que ha de rechazarse incluso en base a los propios hechos de la demanda (ordinales séptimo y noveno), en los que se reconoce la existencia de dos certificaciones definitivas, una primera de 13 de septiembre de 2013 del Jefe del Servicio Territorial de Segovia (folios 297 y 298 del expediente administrativo), la cual es rechazada por la Dirección General de Medio Natural, que finalmente se basa en otra certificación, con contenido corregido, de mayo de 2014 (folio 339 del expediente administrativo). Por otra parte el motivo no señala cuál sería la norma procedimental que se denuncia como infringida, lo cual es ya suficiente para el rechazo de este motivo, ante su completa falta de fundamentación.

B) Graves irregularidades procedimentales que deberían determinar la nulidad de la resolución. La primera de ellas se imputa a los informes de 27 de abril de 2012 y 13 de mayo de 2013 que dan cuenta de los resultados de las visitas de campo de 10 de abril de 2012 y 15 de febrero de 2013. Se dice que ambos informes infringen el artículo 48 del Reglamento CE 796/2004, pero dicho Reglamento está derogado por el artículo 86 del Reglamento CE 1122/2009 y por tanto no es aplicable al caso.

Por otra parte y aunque acudamos al Reglamento 1122/2009, como señala la Administración en su contestación a la demanda, no puede considerarse que todo informe de control contenga en su integridad todo tipo de menciones, incluso las que no sean aplicables, debiendo recordarse además que el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 nos dice que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, de manera que para que pueda sostenerse que un defecto en los informes de control es determinante de la nulidad del acto, es preciso identificar no solamente la vulneración de algún requisito normativo aplicable a la forma del acto, sino acreditar que dicha vulneración es determinante de indefensión o convierte al acto en inepto para alcanzar su finalidad.

En este caso el informe de control de 27 de abril de 2012 (folios 210 a 218 del expediente) está acompañado de un informe que explicita el origen de los datos y mediciones, así como de la situación concreta de la forestación y trabajos realizados. Ese informe es notificado al Ayuntamiento de Castroserracín, beneficiario de la subvención y Eurofor presenta alegaciones. De la lectura de las mismas se deduce que lo relevante sería la discrepancia con las mediciones concretas efectuadas, sin que en el proceso se haya practicado prueba que permita determinar que esas mediciones eran incorrectas, por lo que el conjunto de alegaciones que ahora se hacen en la demanda carecen de contenido material, desde el momento en que, como decimos, lo relevante sería acreditar que la ejecución en la fecha indicada de la obra era diferente a la establecida por la Administración, dado que la carga de la prueba del cumplimiento de la obligación corresponde al obligado que aduce su cumplimiento y no puede invertir dicha carga en perjuicio de la Administración en base a alegaciones puramente formales sobre el contenido del informe. La Administración efectúa un control, hace sus mediciones y determina un porcentaje de cumplimiento totalmente insuficiente, lo que pone de manifiesto al interesado. Es ese interesado el que en todo caso, cuando le sea exigido, debe acreditar el cumplimiento de su obligación, lo que no hizo en ese momento.

De hecho como pone de manifiesto el expediente, el interesado acepta que no fue así y continúa con la obra de forestación en un periodo posterior. La nota interior que obra al folio 237 del expediente revela que la Administración, ante la falta de conformidad, determina la realización de una nueva inspección el 13 de julio de 2012 en presencia de la empresa solicitante de la revisión, con levantamiento de acta, pese a que el beneficiario de la subvención había sido informado previamente de la realización del anterior control y no estuvo presente en el mismo, por causa que se desconoce. Ocurre (folio 238 del expediente) que en dicho control se llega a un compromiso por el contratista: 'el contratista se compromete a, una vez ejecutadas esas zonas, efectuar nuevas mediciones GPS de todos los recintos afectados, entregando finalmente estos datos, modificando la solicitud de pago presentada'. Es decir, se llega a un tipo de acuerdo entre los representantes de la Administración y el contratista (pese a estar finalizado el plazo de ejecución), por el cual éste acepta que falta una parte sustancial por ejecutar y la Administración le confiere un plazo para ello, permitiendo modificar la solicitud de pago presentada. El folio 240 del expediente es revelador, porque el representante de Eurofor adjunta nueva solicitud de pago modificada 'en cumplimiento con lo acordado en el acta de reconocimiento de obras efectuada en Castroserracín a fecha 13/07/2013' (sic, aunque es evidente que se refiere a 13/07/2012). Por tanto el plantear ahora en la demanda disconformidad con el control inicial de campo supone venir ahora contra los propios actos, dado que consta (y el representante de Eurofor así lo manifiesta en ese folio 240) conformidad con el contenido del mismo a cambio de ese nuevo plazo para completar la ejecución.

La aceptación de la Administración de dicho acuerdo se manifiesta con toda obviedad en el hecho de que gira nuevo control de campo para comprobar el grado de ejecución, comunicando la realización de nueva visita de control para comprobar el cumplimiento de la segunda solicitud de pago modificada (folio 250 del expediente administrativo). Posteriormente la visita se retrasa porque, aceptando la tramitación de la segunda solicitud de pago, la Administración reclama una subsanación documental (folio 252) que Eurofor procede a cumplimentar. Tras el segundo control de campo se emite informe el 13 de mayo de 2013 (folios 277 a 284), proponiendo el pago de la ayuda con las siguientes unidades de superficie y cerramiento: 7,52 Ha y 1,14 km respectivamente. Con ese informe de control, que se somete a alegaciones de la parte interesada, se emite la primera certificación definitiva del Servicio Territorial, que será rechazada por la Dirección General.

En relación con este informe Eurofor manifiesta en su recurso que 'estamos ante un informe más completo que el anterior', señalando dos discrepancias:

-La ausencia de plano de parcelas que acredite las mediciones y la falta de correcciones por pendiente. En este punto hay que reiterar lo ya dicho anteriormente, esto es, ante la discrepancia fundada de la Administración con el nivel de cumplimiento alegado por el recurrente, es a éste a quien corresponde la carga de probar su cumplimiento. Por este motivo debe rechazarse también el que se presenta como tercer fundamento del recurso ('falta de presunción de veracidad en las supuestas mediciones a las que se hace referencia en el expediente'), puesto que, como decimos, la carga de la prueba del cumplimiento corresponde al obligado y éste no ha practicado ninguna.

-El retraso en la elaboración del informe tras la visita de control. Cuestión por completo irrelevante, dado que el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 nos dice que 'la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo' y en este caso no aparecen circunstancias que determinen le naturaleza sustancial de dicho plazo.

Continuando con las supuestas vulneraciones procedimentales que denuncia el recurrente, se dice que no constan en el expediente las actas de la 'supuesta' visita de campo de 10 de abril de 2012 y de la visita de 13 de abril de 2013. Esta Sala manifiesta su perplejidad ante la calificación de 'supuesta' que se atribuye a la visita de 10 de abril de 2012. Consta en el expediente como la realización de dicha visita fue preavisada por correo electrónico con destinatario ' Demetrio ' (folio 206 del expediente) q ue corresponde sin duda a Demetrio que actúa en nombre de Eurofor en la tramitación del expediente (por ejemplo, folio 16), aún cuando no hubiera representante alguno de la empresa en el momento de la visita. Y dicho destinatario aparece en los mismos términos en otros correos electrónicos obrantes en el expediente administrativo intercambiando correos sin problemas de recepción (folios 128 y 129 por ejemplo). El informe del control de campo, conocido por la empresa, es concluyente en cuanto a la realización de la visita y la misma es aceptada, como hemos visto, con el compromiso de la empresa de complementar la obra. Por tanto venir ahora en el recurso a poner en duda la realidad de la visita inspectora no puede ser calificado sino como de una actuación deshonesta por parte de Eurofor que la Sala no puede sino rechazar. En definitiva esta argumentación (la ausencia de actas de inspección de la visita) ha de ser desestimada porque no se invoca norma alguna infringida ni aparece acreditada una omisión procedimental que pueda considerarse causante de indefensión.

En cuanto a la alegación de que en la resolución recurrida se han omitido las alegaciones presentadas por Eurofor S.A., lo cierto es que los trámites de alegaciones fueron cumplimentados y no existe obligación alguna de que la motivación del acto administrativo incluya una respuesta pormenorizada a los argumentos que pueda utilizar el interesado. La motivación exige una 'sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho' ( artículo 54.1 de la Ley 30/1992 ), no una respuesta pormenorizada de cada uno de los argumentos del interesado. Esa exigencia no deriva tampoco del artículo 89.1 de la Ley 30/1992 , según el cual 'la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo', puesto que no cabe confundir la obligación de resolver sobre aquellas peticiones o cuestiones instadas por los interesados, que es exigencia del principio de congruencia, con las exigencias de motivación. En cuanto a la obligación derivada del artículo 79 de la Ley 30/1992 , de que la Administración tenga en cuenta las alegaciones del interesado, no implica la obligación de aceptar las mismas, como es obvio.

Finalmente, en cuanto a la denegación de las prórrogas solicitadas para ejecutar la obra por resoluciones de 1 de septiembre de 2011 (folios 117 a 120 del expediente) y 11 de noviembre de 2011 (folios 154 a 157), no pueden considerarse actos consentidos y firmes, porque la propia Administración los consideró actos de trámite sobre ampliación de plazos y por ello no concedió recurso contra los mismos al amparo del artículo 49.3 de la Ley 30/1992 , permitiendo con ello que la eventual ilegalidad de dichas resoluciones fuera alegada en el recurso contra el acto definitivo. Ahora bien, el recurso no puede ser estimado por tal causa, porque, aunque es cierto que la Orden MAM/175/2011 (que modifica la Orden MAM/324/2010, de 10 de marzo, que contenía la convocatoria de las ayudas), se remite al Reglamento CE 1122/2009 y permite incumplir los plazos en casos excepcionales, el artículo 75 de dicho Reglamento se remite a su vez al artículo 31 del Reglamento CE 73/2009, que dispone lo siguiente en cuanto a la definición de tales circunstancias:

'Casos de fuerza mayor y circunstancias excepcionales. A efectos del presente Reglamento, la autoridad competente reconocerá la existencia de casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, en los siguientes casos: a) fallecimiento del agricultor; b) una incapacidad laboral de larga duración del agricultor; c) catástrofe natural grave que haya afectado seriamente las tierras agrarias de la explotación; d) destrucción accidental de naves ganaderas de la explotación; e) epizootia que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado del agricultor'.

No consta acreditada ninguna de ellas en este caso.

C) La última de las irregularidades procedimentales denunciadas (vulneración de los principios de buena fe, seguridad jurídica y prohibición de actuar contra los propios actos) va a ser analizado conjuntamente con el fundamento cuarto de la demanda, donde se plantea la discrepancia entre la propuesta emitida por el Servicio Territorial de Segovia con la resolución finalmente adoptada. El último motivo de recurso (desviación de poder) carece manifiestamente de todo contenido si no es relacionado con lo que aquí se analiza (en cuanto se alega que se ha obligado a la recurrente a ejecutar los trabajos y soportar sus costes, denegando después la ayuda), porque la desviación de poder supone un control sobre la finalidad del acto y nada de lo que se dice en este motivo guarda relación con tal figura, que parece utilizarse en la demanda de forma puramente retórica.

Lo que, a la vista de las manifestaciones del recurso se está alegando, es la vulneración del principio de confianza legítima. Como señala la sentencia de 8 de diciembre de 2015 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (recurso 1619/2013 ):

'Respecto a la eventual infracción del principio de de buena fe y de confianza legítima (expresado en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), dicho principio impone que la Administración deba respetar la situación jurídica del administrado que haya efectuado gastos, inversiones o en general haya ajustado su actuación a los criterios administrativos mantenidos por la Administración, que han generado en él (actuando de buena fe) una situación confianza legítima en que su actuación era adecuada y conforme a Derecho'.

Es cierto que el Tribunal Supremo dice también que 'el aludido principio está contemplado para regular las relaciones entre Administración y ciudadanos o administrados, mientras que la entidad que accede a una subvención no puede pretender asimilarse al estatuto de un administrado genérico, sino que más bien se halla situado en una situación de especial sujeción', pero dicha matización ha de enmarcarse por un lado en una mayor exigencia de conocimiento y diligencia a los operadores jurídicos en sectores especializados, como es en este caso una empresa receptora de subvenciones. Y, por otro lado, a una excepción a dicho principio y es que la confianza legítima no puede alegarse cuando la denegación o reintegro de la subvención viene impuesta por instancias supraestatales de la Unión Europea, frente a las cuales no puede alegarse 'confianza legítima' por los actos emanados exclusivamente de una Administración nacional. Esta circunstancia no concurre en este caso.

En el presente caso resulta que tras el primer control de campo, que arroja como resultado una ejecución de 6,73 Ha de replantación y 1,14 km de cerramientos (sin que el recurrente haya probado que el nivel de ejecución en dicha fecha fuera otro distinto), no se sigue la propuesta de no certificar el expediente y cerrarlo con tales mediciones, sino que la Administración llega a un compromiso por el contratista por el cual 'el contratista se compromete a, una vez ejecutadas esas zonas, efectuar nuevas mediciones GPS de todos los recintos afectados, entregando finalmente estos datos, modificando la solicitud de pago presentada'. Es decir, se llega a un tipo de acuerdo entre los representantes de la Administración y el contratista (pese a estar finalizado el plazo de ejecución), por el cual éste acepta que falta una parte sustancial por ejecutar y la Administración le confiere un plazo para ello, permitiendo modificar la solicitud de pago presentada. La aceptación de la Administración de dicho acuerdo se manifiesta con toda obviedad en el hecho de que gira nuevo control de campo para comprobar el grado de ejecución y tras el segundo control de campo se emite informe el 13 de mayo de 2013 proponiendo el pago de la ayuda con las siguientes unidades de superficie y cerramiento: 7,52 Ha y 1,14 km respectivamente. La certificación definitiva primera emitida por el servicio territorial se fundamenta en los resultados del segundo control y del mismo resulta un pago de 12.749,20 euros, tras la aplicación de las correspondientes penalizaciones. Es cierto que los servicios centrales discreparon de dicha actuación del Servicio Territorial, entendiendo que no debía haberse concedido ocasión al beneficiario para ejecutar la diferencia entre 6,73 y 7,52 Ha de replantación fuera del plazo de ejecución previsto. Así, de tomarse en consideración únicamente 6,73 Ha la penalización aplicable llevaría la subvención a 0 euros. No existe en el recurso ningún recálculo de ambas penalizaciones que lleve a conclusión distinta. El problema estriba en que el recurrente siguió el criterio del Servicio Territorial, que para él y con una apariencia plena de conformidad a Derecho representaba a la Administración, incurriendo por ello en mayores gastos y continuando las tareas de replantación según le fue indicado y ahora la Administración, como sostiene, no puede volverse contra sus propios actos y resolver sus propias discrepancias internas en perjuicio del recurrente. En la medida en que los autos acreditan que hubo un compromiso entre Administración y recurrente para corregir y ampliar la replantación y efectuar un nuevo control, admitiendo la presentación de una nueva solicitud de pago corregida con ese nuevo trabajo, el principio de confianza legítima impone respetar tal compromiso al cual se atuvo la empresa interesada y resolver el expediente conforme al mismo, tomando en consideración por tanto 7,52 Ha replantadas. De ello no resulta, como pretende el recurrente, una subvención de 20.198,86 euros, puesto que la certificación del servicio territorial conforme a tales datos aplica unas penalizaciones que reducen la subvención a 12.749,20 euros y que no se cuestionan en el recurso, por lo que es el importe que corresponde abonar a la Administración.

En atención a las circunstancias y dada la razonable controversia existente sobre el derecho subvencional y su cuantía, que no puede considerarse que constituyese cantidad líquida alguna, no se fijan intereses de demora, sin perjuicio de los intereses procesales que pudieran proceder si no se ejecutase la sentencia en el tiempo legalmente previsto.

SEGUNDO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, no se hace expresa imposición de las costas de esta instancia.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo, registrado con el nº 978/2014, presentado por Euroservicios y Obras Forestales S.A. (EUROFOR) contra la resolución de 29 de mayo de 2013 de la Dirección General del Medio Natural de la Junta de Castilla y León por la que se acuerda la concesión del pago del expediente de tierras agrícolas número NUM000 , cuyo beneficiario es el Ayuntamiento de Castroserracín (Segovia). Anulamos el acto recurrido y en su lugar fijamos el importe de la subvención en 12.749,20 euros, condenando a la Administración a su abono.

No se hace expresa imposición de las costas de esta instancia.

Esta sentencia es firme y contra ella no cabe recurso de casación, ni de casación para la unificación de doctrina, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, dada la cuantía de 20.198,86 euros.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, lo que certifico.