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Última revisión
11/02/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 75/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 8090/2019 de 26 de Enero de 2021
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Tiempo de lectura: 82 min
Orden: Administrativo
Fecha: 26 de Enero de 2021
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: HUET DE SANDE, ÁNGELES
Nº de sentencia: 75/2021
Núm. Cendoj: 28079130052021100010
Núm. Ecli: ES:TS:2021:210
Núm. Roj: STS 210:2021
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 26/01/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 8090/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 24/11/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Procedencia: Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: CPB
Nota:
R. CASACION núm.: 8090/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Rafael Fernández Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Francisco Javier Borrego Borrego
Dª. Ángeles Huet De Sande
En Madrid, a 26 de enero de 2021.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 8090/2019, interpuesto por
Se han personado en este recurso como partes recurridas
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande.
Antecedentes
'ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Ernesto y D. Eugenio contra el acuerdo del Pleno del Consell Municipal del Ayuntamiento de Barcelona de 1 de abril de 2.016, aprobando definitivamente el Plan especial urbanístico para la regulación de las viviendas de uso turístico en la ciudad de Barcelona, ANULANDO SUS ARTÍCULOS 6.1.a), 7.1.a), e) y f), 7.2 y 15.4. DESESTIMAMOS el recurso en lo demás. Sin costas.'.
'
(...)'.
'... que la regulación que el PEU fija para los VUT en Ciutat Vella de Barcelona (zona ZE0), en concreto los art. 7.1 .d, 10, ap. 2.c y 3, y 17, así como el anexo 2, de sus Normas urbanísticas, infringen los art. 9.1, letras, a y c, 12 y 14.8 de la Directiva 2006/123/CE, así como 8 de la Ley 17/2009. Por ello, se pretende que la Sentencia de Casación:
1º. Anule la Sentencia 719 al no estimar esta infracción, postulada por nuestra parte en la demanda.
2º. En sustitución de la Sentencia anulada, resuelva el recurso en el sentido de estimarlo y anular los art. 7. l .d, 10.2, ap. 2.c y 3, y 17, así como el anexo 2, de las Normas urbanísticas del PEU, en cuanto a la zona ZEO.'
Y termina suplicando a la Sala que:
'1º. Se anule la Sentencia 719 al no estimar esta infracción, postulada por nuestra parte en la demanda.
2º. En sustitución de la Sentencia anulada, resuelva el recurso en el sentido de estimarlo y anular los art. 7.I.d, 10, ap. 2.c y 3, y 17, así como el anexo 2, de las Normas urbanísticas del Plan especial urbanístico para la regulación de las viviendas de uso turístico de la Ciudad de Barcelona, aprobado por el pleno del Ayuntamiento de Barcelona el 1.4.2016, en cuanto a la zona ZE0.'
La representación procesal de 'Aparthotel Apolo, S.L.' no presentó escrito de oposición dejando caducar el trámite que le fue conferido para ello.
Fundamentos
La Sala de Barcelona, Sección Tercera, dictó sentencia de 15 de julio de 2019, en la que estimó parcialmente el recurso interpuesto por los aquí recurrentes en casación, don Ernesto y D. Eugenio, contra el acuerdo del Pleno del Consell Municipal del Ayuntamiento de Barcelona de 1 de abril de 2.016, aprobando definitivamente el Plan especial urbanístico para la regulación de las viviendas de uso turístico (en adelante, PEU) en la ciudad de Barcelona, anulando sus arts. 6.1.a), 7.1.a), e) y f), 7.2 y 15.4, y desestimando el recurso en lo demás.
El recurso tenía por objeto la regulación contenida en el citado PEU atinente, exclusivamente, a la zona ZE0 (Distrito Ciutat Vella).
Destacamos, a continuación, los razonamientos de la sentencia recurrida que interesan al presente recurso de casación:
'...La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, indica en su considerando 9 que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, no aplicándose a requisitos tales como, entre otros, las normas relativas a la ordenación del territorio y el urbanismo, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.
La directiva de que se trata excluye pues de su aplicación, entre otras materias, como se ha visto, las referidas al urbanismo, ámbito en el que sustancialmente, como antes se ha indicado, se desenvuelve el plan especial de autos, cuya elaboración permiten también el artículo 67 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, y en cuyos antecedentes se indica ya que es de carácter urbanístico, regulando las actividades dentro de la tipología de usos establecidos por el Plan General Metropolitano y el planeamiento derivado de aplicación (apartado 1.1.2), justificando sus determinaciones en las singularidades del distrito de Ciutat Vella, que presenta una trama muy particular, con gran densidad de población y altísimo grado de actividad lúdica, turística, terciaria y comercial, persiguiéndose una distribución coherente de las actividades, redistribuyendo y equilibrando los usos y respetando la vida diaria de los ciudadanos (apartado 1.1.1), con cita de otros planes de usos aprobados al amparo de la Carta Municipal de Barcelona y la Ordenanza Municipal de actividades y de los establecimientos de concurrencia pública, que también intentaron encontrar el equilibrio entre vecinos, comercio de proximidad y establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros. Siendo así, como también se expone, que en Ciutat Vella se concentra el 35 % de hoteles de Barcelona, pese a representar un 4,5% de la superficie total de la ciudad, y que la relación entre la población flotante alojada en hoteles y la residente es del 8,55%, más de 4 veces que el resto de la ciudad, donde es del 2,04%, por lo que, en aras a una mínima racionalización, aconseja frenar nuevas implantaciones de actividades que supongan un aumento de población flotante en detrimento de la residente, por razones de convivencia, demografía, densidad medio ambiente, movilidad, etc., no de política económica o turística.
Justificación que no es ajena a la exigencia del objetivo del desarrollo urbanístico sostenible impuesta por el apartado 3 del artículo 3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, definiéndose aquel en sus dos primeros apartados como la utilización racional del territorio y el medio ambiente, comportando el combinar las necesidades de crecimiento con la preservación de los recursos naturales y de los valores paisajísticos, arqueológicos, históricos y culturales, en orden a garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, así como la configuración de modelos de ocupación del suelo que eviten la dispersión en el territorio, favorezcan la cohesión social, consideren la rehabilitación y la renovación en suelo urbano, atiendan la preservación y la mejora de los sistemas de vida tradicionales en las áreas rurales y consoliden un modelo de territorio globalmente eficiente.
En consecuencia, las sensibles materias que regula el plan especial de autos quedan fuera de la regulación tanto de la indicada directiva como, en cuanto traspone parcialmente la misma al derecho interno, de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ciertamente, el plan especial ordena ciertos establecimientos que está capacitado para regular y en cuya regulación puede afectar a servicios o actividades comprendidos dentro del ámbito de la directiva, pero la regulación que se contiene en el plan especial se hace más intensa y patente desde el ámbito del urbanismo (excluido de la aplicación de la directiva), que desde el ámbito del uso o servicio considerado en su estricto sentido, pues no regula el ordinario funcionamiento de estos ni su autorización administrativa, sino ciertas condiciones previas o colaterales a su establecimiento urbanístico, tratando de evitar su excesiva y urbanísticamente nociva proliferación, del mismo modo que el planeamiento regula otros elementos por la vía de la fijación de estándares u otros procedimientos. (...)
No pudiendo tampoco olvidarse que la regulación que contiene (...), con evidente incidencia en el entorno urbano y en otras infraestructuras existentes, donde el peso vertebrador del aspecto urbanístico marca impronta, más allá del servicio a prestar en sí mismo considerado, sin que la tan citada directiva pueda derogar o sustituir las disposiciones urbanísticas al albur de una interpretación maximalista y literal de sus disposiciones, donde precisamente, como se ha visto, se excluyen de su ámbito de aplicación el urbanismo, más hallándonos en presencia de actividades de carácter socialmente sensible cuya implantación no podría quedar supeditada a un simple régimen de comunicación y que, en cualquiera de los casos y aunque así no fuese, deberían necesariamente quedar englobadas en su regulación bajo las llamadas 'razones imperiosas de interés general' a que se refiere la directiva, que justificarían la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones en materias como la protección del entorno urbano, política social, orden público o seguridad pública y protección del medio ambiente y el entorno urbanos.
Siendo ello así, no cabe apreciar incumplimiento por parte del plan especial de la indicada directiva o de la ley 17/2009, de 23 de noviembre, en cuanto la traspuso parcialmente al derecho interno español.'
'... este tribunal, en defecto de otras alegaciones y probanzas, debe estimar que la figura de planeamiento especial impugnada goza de una motivación y justificación mínima y suficiente en los dictados de su Memoria, junto con los informes con que se cuenta, sin que se atisbe que se quiera incidir en supuestos perversos, disfuncionales o que vayan más allá de lo que a la ubicación de usos corresponde en técnica urbanística, ni mucho menos en contra frontalmente a la Directiva 2006/123/CE.
(...) La conclusión que cabe alcanzar es que, de un lado, nos hallamos fuera del ámbito de la Directiva 2006/123/CE, habida cuenta de que no nos hallamos ante los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio, sino ante requisitos tales como normas relativas a la ordenación del territorio y urbanismo, que no regulan ni afectan específicamente a la actividad del servicio, pero que deben ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica, al igual que por los particulares en su capacidad privada.
En definitiva, la figura de planeamiento de autos se sustenta en una motivación de la que cabría destacar su conexión con un fenómeno real, como lo es el de la incidencia en la dinámica de las ciudades de los alojamientos turísticos, fenómeno que en Barcelona y en su entorno metropolitano ha dejado de ser estacional para devenir una realidad social permanente. Siendo un hecho notorio, del que Barcelona es un claro exponente, tas secuelas del fenómeno en lo que atañe a la convivencia ciudadana, a la degradación del espacio público, a la seguridad de personas y bienes, o al encarecimiento del alquiler ordinario en los centros urbanos en perjuicio de los residentes de condición más humilde, puestos en la tesitura de tener que desplazar sus vidas al extrarradio.
Cabe afirmar, pues, que la motivación genérica en la que se sustenta la figura de planeamiento de autos se basa en consideraciones o razones de modelo urbanístico atendibles y legítimas, frente a las que el control jurisdiccional deberá mostrarse prudente y ponderado. Razones y consideraciones que podrían resumirse así:
a) La posición estratégica de la ciudad de Barcelona y del litoral, que se estaría traduciendo en un incremento de la demanda de esos supuestos.
b) La conveniencia, en ese contexto, de promover y priorizar usos que no sean de los expuestos en las zonas específicas de su razón y en los ámbitos que se han delimitado, como modo de alcanzar un desarrollo armónico y más sostenible del conjunto.
c) La necesidad de preservar esas zonas específicas de las secuelas, ya indicadas, de los usos referidos.
La explicación del modelo urbanístico de ubicación de los usos de alojamientos turísticos trae a la mente de cualquier observador una realidad incontestable, que no es ajena a los fines del urbanismo y encaja sin violencia en la tarea de definir políticas de suelo y vivienda - artículo 1.3.b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto- con el rumbo puesto en el 'desarrollo urbanístico sostenible', tal como éste aparece definido en su artículo 3.
Es más, no cabe entender que el uso de alojamientos turísticos amparado por la Directiva 2066/123/CE lo vaya a ser a conveniencia del titular de una vivienda y en cualquier ubicación urbanística, sea cual sea la clasificación o calificación urbanística del suelo.
d) En lo que atañe al concepto de 'requisito', éste debe entenderse, de acuerdo con el artículo 4, punto 7, de dicha Directiva, en el sentido de que se refiere, en particular, a 'cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros'.
Y es así que, en la perspectiva de la prohibición que se establece para la actividad o el uso de vivienda de usos de alojamientos turísticos, y en la perspectiva general elegida, ningún esfuerzo se precisa para mostrar que la normativa controvertida en el litigio principal contiene uno de los requisitos a que se refiere el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2006/123/CE, puesto que supedita el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a un límite territorial en el sentido de su artículo 15, apartado 2, letra a).
En definitiva, debe reconocerse que la Directiva 2006/123/CE no se opone a que el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se supedite al respeto de un límite territorial de esta índole, siempre que se cumplan las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad enunciadas en su artículo 15 apartado 3.
En cuya tesitura, sin prueba alguna proporcionada por la parte actora, debe entenderse que la motivación y justificación empleada en el caso por el planificador municipal es suficientemente explicativa y reveladora de que nos hallamos ante una invocación de razones imperiosas de interés general en los términos de la Directiva 2006/123/CE y que, más allá de literalismos espurios, fluye con naturalidad de la misma que se están invocando precisamente razones urbanísticas confluyentes en la protección del entorno urbano a la luz de la planificación urbanística.
Dicho en otras palabras, nos hallamos en presencia de 'razones imperiosas de interés general', tal como éstas han sido definidas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, más si reparamos en que la motivación de la figura de planeamiento impugnada ofrece unos propósitos que persiguen configurar un determinado modelo de ciudad.
Asimismo, carecemos de elementos de prueba -su aportación era carga de la actora- susceptibles de llevarnos al convencimiento de que las medidas contenidas en la figura de planeamiento impugnada pudieran ser desproporcionadas, sobre todo para el concreto supuesto que se ordena y planifica. Lo que no cabe poner en entredicho con meras conjeturas.
Asimismo, nada parece indicar y ninguna prueba consta de que la figura de planeamiento impugnada no se ajuste a los criterios de no discriminación, necesidad, proporcionalidad, claridad, objetividad, publicidad, transparencia, accesibilidad contemplados en los artículos 15.3 de la Directiva 2006/123/CE y 9.2 de la Ley 17/2009, o a los principios de intervención mínima o libertad de empresa, como propone la recurrente. No vulnerándose por ello la Directiva 2003/123/CE, al respetarse el régimen establecido en la perspectiva urbanística que se ordena con las técnicas de densidades máximas en la zona, en las zonas o en la manzana.
(...) el derecho del artículo 38 de la Constitución no es el de acometer cualquier empresa, sino el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden. De donde se desprende la no existencia de un derecho absoluto a la libertad de empresa, sino más bien de un condicionamiento de tal derecho, no sólo en el plano constitucional, sino, con fundamento en la Constitución, en normas legales o reglamentarias que perfilen su ejercicio, cuya legalidad vendrá dada por referencia a sus normas de cobertura.'
'... el impugnado artículo 17 del plan de autos regula la densidad máxima por manzana de los establecimientos de que se trata en zona ZE, estableciendo su apartado 2.b) para el otorgamiento de nuevas autorizaciones la exigencia de que la administración tenga constancia de que alguna o algunas de las habilitaciones legalmente otorgadas se haya dado de baja con posterioridad a la aprobación definitiva del plan especial, baja que habrá de ser formalizada por el titular que ostente la autorización y, en el caso de que este no sea el propietario de la vivienda, también por este.
Esta Sección, con ocasión de impugnarse el acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Barcelona de 23 de julio de 2.010, aprobando definitivamente el Plan especial de establecimientos de concurrencia pública, hostelería y otros servicios del distrito de Ciutat Vella, declaró en su sentencia número 199, de 2 de abril de 2.014 (recurso ordinario 380/2010), lo siguiente:
(...)
Ocurre que mientras que el artículo 14.3 y 7 de aquel plan especial de establecimientos de concurrencia pública imponía como condición para admitir un nuevo local la de que se aportase la renuncia de una o más licencias del mismo titular respecto de actividad o actividades similares que se desarrollasen en la misma zona específica o en otras adyacentes, el 14.2.b) del plan de autos no impone la previa renuncia del mismo titular, sino la constancia por parte de la administración de que alguna o algunas de las habilitaciones legalmente otorgadas se haya dado de baja con posterioridad a la aprobación definitiva del plan. Lo que, en definitiva, tiende a mantener una densidad máxima de actividades de esa clase en la zona de que se trata, cuya limitación fue declarada correcta en la misma sentencia antes indicada, en los siguientes términos:
(...)
En consecuencia, no impugnándose el artículo 17 del plan de autos por otras razones distintas, la pretensión de la actora sobre este particular debe también ser rechazada.'
Precisa que la cuestión en la que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar en qué medida los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de una actividad e, incluso, limitar en un concreto ámbito territorial el ejercicio de actividades previamente legalizadas, referidas concretamente a las viviendas de uso turístico, y la incidencia de esa regulación en el ámbito de la libre prestación de servicios.
E identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar los arts. 43 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; arts. 4.6, 9, 12, 14.8 y 15 de la Directiva 2006/123/CE (Directiva de servicios); y arts. 8, 10.h y 11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Sus razonamientos son en suma los siguientes:
Considera que la regulación contenida en el PEU relativa a la Ciutat Vella (ZE0), según la cual sólo se admiten las VUT implantadas legalmente a su entrada en vigor, que se erige en el límite máximo, de forma que para acceder a la autorización de dicha actividad es necesario que se produzca una baja de una VUT censada, impidiendo, por tanto, que un local dedicado a vivienda según el Catastro pueda dedicarse a la actividad de VUT si se sobrepasa dicho límite, supone, realmente, la regulación de una condición de acceso a la actividad de VUT y por ello entra de lleno dentro del ámbito de la Directiva.
Además, dado que las actividades de VUT preexistentes pueden permanecer implantadas indefinidamente (con la excepción de las VUT afectadas por la disposición adicional de las Normas urbanísticas del PEU) y que accedieron a dicha actividad conforme a la regulación anterior en virtud de una simple declaración o comunicación, sin participar en ningún procedimiento de concurrencia competitiva, considera que se produce una situación de oligopolio indefinido que impide al resto de los operadores la posibilidad de acceder a la actividad de VUT.
Alega que la regulación del PEU sobre la ZE0 no reúne la naturaleza de regulación general del considerando 9 de la Directiva por lo que no puede quedar excluida de su aplicación. Argumenta a este respecto que no se utilizan criterios urbanísticos ni se ordena el suelo, limitándose la Administración a censar las actividades existentes y autorizadas, y luego establece que sólo éstas son las permitidas.
Entiende que el régimen de autorización establecido en el PEU no es compatible con la Directiva. Alega que para que un régimen de autorización sea compatible con la Directiva es necesario que concurra (i) una situación de interés general (art. 9.1.b), (ii) que ese objetivo de interés general no se pueda alcanzar con medios menos restrictivos (art. 9.1.c) y (iii) que se cumplan el resto de las condiciones impuestas por la Directiva (no discriminación, transparencia, etc).
No cuestiona que las VUT en Ciutat Vella presenten la problemática que describe la memoria del PEU, pero entiende que la ordenación impugnada es discriminatoria y desproporcionada, proponiendo un régimen alternativo de acceso y ejercicio de la actividad de VUT que considera menos restrictivo y que cumpliría con las condiciones de la Directiva. Este régimen alternativo sería el siguiente:
'1º. La limitación del número de VUT (objetivo del PEU) debía establecerse a priori y en base a técnicas urbanísticas de zonificación que considerasen las condiciones objetivas para la mejor implantación de los establecimientos. Ello habría de pemitir que la ubicación, características de los establecimientos y densidades fuesen las idóneas, fruto de una planificación, y no el efecto del mero reconocimiento de lo que el azar ha preestablecido.
2º. Cualquier operador tendría las mismas oportunidades de obtener una autorización para acceder al ejercicio de actividad.
3º. Limitadas las autorizaciones, el acceso en igualdad de condiciones debía realizarse a través de un procedimiento de pública concurrencia que las adjudicase, atendiendo a criterios urbanísticos objetivos.
4º. Las autorizaciones así concedidas debían ser temporales (sin perjuicio de poder establecer un régimen transitorio para las actividades preexistentes que permitiese la amortización de las inversiones, similar al previsto en la disposición adicional de las Normas del PEU).'
Sus argumentos pueden resumirse en estos términos:
'- La previsión de diferentes zonas, donde los mecanismos de intervención son más o menos restrictivos, en función de las características de los sectores incluidos
- El establecimiento de un parámetro de densidad máxima, que en las zonas saturadas es considera equivalente a las habilitaciones existentes en el momento de la aprobación del PEHUT, lo que comporta que sólo se admite la incorporación de una nueva vivienda de uso turístico en las zonas respectivas cuando| se acredite adecuadamente que el número de habilitaciones existentes sea inferior al número que tiene establecido como límite de acuerdo con la regulación establecida en cada uno de los grados.
(...)
- La previsión en Ciutat Vella de que todas las viviendas de uso turístico se tienen que situar en un edificio completo en el cual no exista ninguna entidad destinada en viviendas principal o secundaria; estableciéndose que las habilitaciones existentes en edificios que no son completos se extinguirán a los seis años desde la entrada en vigor de la Modificación del Plan de establecimientos de concurrencia pública del Distrito de Ciutat Vella. Estas determinaciones, relativas al Distrito de Ciutat Vella no suponen ninguna modificación de las establecidas por el referido Plano especial aprobado en el año 2013.
En definitiva son argumentos del todo punto urbanísticos (convivencia ciudadana, demografía, densidad de población, relación entre población flotante y residencial, la optimización de la utilización de los espacios públicos, medio ambiente, movilidad) y no de política económica ni turística los que obligan a regular la actividad de las viviendas de uso turístico poner freno al crecimiento progresivo y desproporcionado de la oferta de vivienda de uso turístico en el Distrito.
Las prescripciones introducidas en el PEHUT tienen, pues, como finalidad el cumplimiento de los objetivos urbanísticos mencionados; una finalidad, en consecuencia, de cariz absolutamente urbanística.'.
Las anteriores prescripciones tienen su amparo en el art. 67 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, en el art. 68.5 del Decreto legislativo 1/2005, por el que se aprueba el Texto refundido de la ley de urbanismo de Cataluña, y en el art. 93.6 del Decreto 305/2006, por el que se aprueba su reglamento.
Además, la Directiva faculta a que por razones imperiosas de interés general, entre las que se encuentran las de ordenación del territorio y medio ambiente, se impongan límites a la libertad de prestación de servicios, siempre que no sean discriminatorios y sean proporcionales e idóneos para conseguir los objetivos perseguidos. Y aquí se dan estos requisitos.
En cuanto al interés general, argumenta que 'Las prescripciones impugnadas que permiten mantener el número de viviendas de uso turístico existentes, pero concentrándolos en edificios exclusivos o no compartidos con viviendas normales obedecen a problemas detectados primero en el Distrito de Ciutat Vella y después en toda la ciudad donde se detecta la importante problemática de convivencia surgida de la proliferación de dichas viviendas, en edificios destinados mayoritariamente a viviendas habituales, donde especialmente se hacía patente la gran diferencia existente y la dificultad de integración entre las dos dinámicas vitales coexistentes, vacaciones y vida cotidiana. La proliferación de las viviendas de uso turístico ha generado la sensibilización vecinal vistas las molestias que ocasionaban a la ciudadanía y la distorsión de las relaciones vecinales fruto de la diferente dinámica vital.
La voluntad del PEHUT pasa por racionalizar la ocupación de las viviendas de uso turístico y evitar su dispersión, y por eso se propone un modelo más racional, más sostenible y más próximo a las necesidades de sus residentes, no incrementando su número y concentrando la actividad en edificios de uso exclusivo con el fin de conseguir erradicar el máximo posible las problemáticas de convivencia vecinal actualmente existentes. En realidad la concentración en edificios exclusivos de los vivienda de uso turístico, el PEHUT lo extiende incluso en los otros distritos que no tienen la presión turística existente de Ciutat Vella, ya que se ha comprobado que la convivencia entre las dos diferentes dinámicas (la turística) y la vida cotidiana) es casi incompatible
En definitiva al obedecer a objetivos y razones urbanísticas y medio ambientales la propia Directiva de servicios considera necesidades imperiosas de carácter general.'
En cuanto a la inexistencia de discriminación: 'Se aplican a todo el mundo que ejerza las actividades de alojamiento que no son de hostelería, sin ninguna distinción. (...) y teniendo en cuenta que [estas viviendas turísticas] obedecen a un modus vivendi propio de una situación de vacaciones, ocio o similar se facilita el choque con la otra dinámica presente en el distrito como es la vida cotidiana de los ciudadanos de Barcelona que tienen su residencia en el sector, lo cual como del estudio efectuado se ha comprobado ha supuesto un importante historial de confrontamientos que ha obligado especialmente a adoptar las medidas necesarias con el fin de que las viviendas turísticas se concentren en un mismo edificio y así se solucionen los problemas de convivencia detectados'.
Y por último, alega que no existían soluciones menos restrictivas: 'Ante la problemática existente no se ha encontrado otra solución que impedir la coexistencia en un mismo edificio de las dos dinámicas de vivienda, el de uso turístico y el destinado a las necesidades de vivienda de los ciudadanos de Barcelona. Es éste el problema existente y lo que se pretende corregir, no existiendo otras alternativas al respeto que permitan conseguir en un tiempo prudencial (por eso la moratoria de seis años otorgada) los resultados deseados'.
La cuestión en la que se aprecia interés casacional objetivo sobre la que tenemos que pronunciarnos -que consiste en determinar en qué medida los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de una actividad e, incluso, limitar en un concreto ámbito territorial el ejercicio de actividades previamente legalizadas, referidas concretamente a las viviendas de uso turístico, y la incidencia de esa regulación en el ámbito de la libre prestación de servicios- ha sido ya abordada, en sentido adverso al pretendido por los recurrentes, en nuestra reciente sentencia de 19 de noviembre de 2020, dictada en el recurso nº 5958/2019, en la que se acoge, además, la doctrina sentada en la también reciente STJUE de 22 de septiembre de 2020 (Gran Sala, asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18, Cali Apartments SCI y HX y le Procureur général près la cour d'appel de Paris y la Ville de Paris). Resulta, por tanto, obligado que hagamos referencia a este reciente pronunciamiento de la Sección.
'No hay duda de que, en las grandes ciudades, se ha evolucionado de la tradicional técnica ---o sistema--- de los ensanches, a la ciudad compacta, en la que la renovación, la regeneración y la rehabilitación de la ciudad se convierten en sus elementos esenciales de transformación; como hemos expuesto, entre otras, en la misma STS antes citada, se trata de potenciar la denominadas 'Actuación de dotación', para, de esta forma, 'mejorar ciudad'; actuaciones con las que se consigue 'una 'ciudad mejor' que no pierde su idiosincrasia'.
En gran medida, el urbanismo de las grandes ciudades consiste hoy ---ha evolucionado--- en tratar de mejorar la ciudad, adaptándola a las nuevas realidades, determinando nuevas centralidades, pero manteniendo su esencialidad. Esta es la clave y el sentido del planeamiento urbanístico actual que, obviamente, adapta la ciudad a las nuevas exigencias, respondiendo así a los cambiantes intereses generales de la misma. En esta línea nos hemos manifestado en la STS de 24 de junio de 2015 ( ECLI:ES:TS:2015:2916 , RC 3657/2013
(...)
La Nueva Agenda Urbana (aprobada en el Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible ---Hábitat III--- celebrada en Quito el 20 de octubre de 2016, y ratificada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en su sexagésimo octava sesión plenaria de su septuagésimo primer período de sesiones, de 23 de diciembre de 2016), expone y presenta un cambio de paradigma en esta materia, señalando en su Prólogo:
'En esta era en la que vivimos un crecimiento sin precedentes de la urbanización, y en el contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París y otros acuerdos y marcos mundiales para el desarrollo, hemos llegado al momento decisivo en que entendemos que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas a que se enfrenta nuestro mundo en la actualidad, y no su causa. Si está bien planificada y bien gestionada, la urbanización puede ser un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados''.
'Con las citadas referencias, lo que destacamos es la presencia, y exigencia, de un urbanismo cambiante, que intenta adaptarse a las nuevas circunstancias, realidades y necesidades sociales, urbanísticas y medioambientales, y que, a tal fin, utiliza sus instrumentos de modificación para conseguir y alcanzar la inevitable transformación de las ciudades. Y, para tal fin, se encuentran legitimadas ---y obligadas--- las Administraciones públicas que cuentan con competencia en el ámbito material del urbanismo; una de las actuaciones esenciales ---y actuales--- de las citadas Administraciones es evitar la desertización de los pueblos y ciudades, vaciadas de habitantes como consecuencia de no haber llevado a cabo, a tiempo, necesarias actuaciones de transformación urbanística que hubieran permitido la viabilidad de dichos lugares. Como movimiento similar, si bien distinto, en las grandes ciudades, es igualmente posible y previsible llegar a su desertización (gentrificación), en determinados lugares, al alterarse la forma de vida de los residentes habituales, debido a la transformación ---de hecho--- de un uso tradicional residencial, en otro, pujante y turístico, con todas la consecuencias que de ello se derivan, pues, es evidente que cuando más auténtico es un lugar, a más gente atrae, pero, cuanta más gente atrae, más se diluye su auténtica identidad, y con ello la vida de los residentes habituales del mismo lugar. Es, en síntesis, convertir las ciudades ---o las partes esenciales de la mismas--- en un a modo de parque temático, en vez de un lugar habitable y de convivencia. La ciudad se convierte en un problema y no en un sistema de solucionar los problemas de sus habitantes.
Es, pues, en este marco urbanístico ---en transformación--- en el que debemos proyectar el dilema jurídico sobre el que se nos plantea y exige un pronunciamiento jurisdiccional; se trata, pues, de buscar un punto de equilibrio entre la actual configuración ---fundamentalmente--- de las grandes ciudades, en el marco de exigencia social y jurídica que hemos expuesto, y, por otra parte, las exigencias de la libertad de mercado y liberalización de servicios, cuya competencia y defensa corresponde, en nuestro país, a la CNMC, aquí recurrente.
Se trata, se insiste, la de autos ---y otras similares--- de una actuación normativa municipal de transformación, adaptación y modificación de los usos de determinadas ciudades ---en el marco sus propias y genuinas políticas de vivienda--- con la finalidad de asimilar las nuevas realidades sociales, consecuencia de la mencionada economía colaborativa, articulada a través de las plataformas digitales.
Todo ello nos conduce a afirmar que la intervención normativa municipal, en uso y ejecución de las competencias urbanísticas que le son propias, no puede ofrecer dudas, pues, en realidad, el problema que en el fondo se suscita ---en el que pueden destacarse, sin duda, aspectos positivos, pero, al mismo tiempo, consecuencias negativas--- se trata de un problema jurídico de proporcionalidad, en el marco de una muy dispersa y variada normativa estatal y autonómica ---en modo alguno armonizada--- producida en la ámbito diseñado por las disposiciones europeas: Fundamentalmente la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado interior, así como la Comunicación de la Comisión al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 2 de junio de 2016 (
Todo ello nos conduce a confirmar la posibilidad ---y la necesidad--- de intervención municipal en la materia, en uso y ejercicio de la potestad de planeamiento, que cuenta con un claro respaldo y legitimación democrática, y que, además, se nos presenta como realizada por la Administración más cercana al ciudadano, y articulada con un mayor grado de participación y conocimiento de la concreta realidad local.
En la ya citada ---y clásica--- STS de 9 de julio de 1991 se hizo referencia a la
Hay que situar las actuales actuaciones urbanísticas en el marco de la regeneración y rehabilitación ciudadana, y, en tal proceso, las VUT no pueden incidir negativamente ni alterar las expresadas líneas de actuación urbana, salvo que los mecanismos democráticos municipales así lo asumieran; esto es, la normativa ---en principio liberalizadora--- que defiende, como es su obligación, la entidad recurrente, no puede alterar el actual proceso urbanístico ---la forma de vivir en la misma---, incidiendo negativamente en su transformción, pues el mismo va dirigido a la configuración de una ciudad compacta, como marco esencial de convivencia. Se trata, pues, de buscar un encaje jurídico a este tipo de viviendas ---con un destino dinámico y coyuntural--- en el marco de unas actuaciones públicas urbanísticas dirigidas ---en su regeneración--- al desarrollo urbano sostenible de las mismas, esto es, como señalara el Informe Brundtland en 1987, dirigido a
Pues bien, es en este marco urbanístico actual ---de regeneración y transformación de las ciudades--- en el que deben analizarse y proyectarse las políticas municipales sobre las VUT, con la finalidad de comprobar si las mismas ---en este caso, la llevada a cabo por el Ayuntamiento de Bilbao--- tienen encajen, ---o, por el contrario, lesionan--- los preceptos y principios que, en su demanda, esgrime como infringidos la CNMC.'.
Comienza reproduciendo las cuatro respuestas con las que concluye su sentencia el TJUE:
''1) Los artículos 1 y 2 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, deben interpretarse en el sentido de que tal
4) El artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que
Y refiere, a continuación, los aspectos más significativos de la STJUE que dieron lugar a dichas respuestas:
'
Pues bien, la respuesta se contiene en el párrafo 34 ---complementado por los siguientes---, que se expresan en los siguientes términos:
''En el caso de autos, una actividad de arrendamiento de un bien inmueble como la descrita en el apartado 28 de la presente sentencia, ejercida a título individual por una persona jurídica o por una persona física, está comprendida en el concepto de 'servicio', en el sentido del artículo 4, punto 1, de la Directiva 2006/123.
45 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 1 y 2 de la Directiva 2006/123 deben interpretarse en el sentido de que esta Directiva se aplica a una normativa de un Estado miembro relativa a actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, tanto con carácter profesional como no profesional'.'.
En síntesis, la respuesta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se contiene en los párrafos 52 y 53, que igualmente reproducimos:
'52 Por lo tanto, debe considerarse que establece un 'régimen de autorización', en el sentido del artículo 4, punto 6, de la Directiva 2006/123, que debe cumplir con los requisitos que figuran en la sección 1 del capítulo III de esta Directiva (véase, por analogía, la sentencia de 4 de julio de 2019, Kirschstein, C- 393/17, EU:C:2019:563, apartado 64), y no como un 'requisito', en el sentido del artículo 4, punto 7, de dicha Directiva.
53 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 4 de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que supedita a autorización previa el ejercicio de determinadas actividades de arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda está comprendida en el concepto de 'régimen de autorización', en el sentido del punto 6 de ese artículo'.
Decíamos que el párrafo 62 ---
La respuesta se contiene en los párrafos 66 y siguientes de la Sentencia:
Tras razonar, en relación con lo anterior en los párrafos 71, 72 y 73 de la STJUE la misma realiza dos importantes pronunciamientos en los párrafos 74 y 75. Debemos destacar que el primer pronunciamiento (74) se realiza de conformidad con las alegaciones efectuadas por la ciudad ---municipio--- de París, y que en el 75 se contiene la respuesta final a ambas cuestiones tercera y cuarta:
Añadiendo la sentencia (78/80) a tal afirmación, relacionada con las autoridades competentes, lo siguiente:
1. Que es el juez nacional
2. Que, no obstante ello,
3. Y, que, en concreto, señala el TJUE, para el supuesto de aquellos autos,
Pues bien, en su discurrir lógico la sentencia, a continuación, analiza la concurrencia de los expresados criterios o requisitos:
La respuesta del Tribunal fue positiva en sus párrafos 82 y 83:
Respuesta que luego matiza y perfila en los párrafos siguientes:
Esto es, si bien tal facultad constituye, en principio, un instrumento adecuado para alcanzar esos objetivos ---toda vez que deja a las autoridades locales la opción de establecer efectivamente una obligación de compensación, así como de determinar, en su caso, la cuantía de la misma---, corresponde al juez nacional comprobar:
a) Si dicha facultad proporciona una respuesta efectiva a una escasez de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duración, constatada en el territorio de los municipios afectados.
b) Si la misma facultad resulta no solo adecuada a la situación del mercado de alquiler, sino también compatible con el ejercicio de la actividad de arrendamiento de que se trata, debiendo tomarse en consideración (91) la mayor rentabilidad normalmente generada por esta actividad en relación con el arrendamiento de inmuebles destinados a viviendas residenciales.
c) E, igualmente, deben tenerse en cuenta (93) las modalidades prácticas que permiten cumplir con la obligación de compensación en la localidad afectada, asegurándose de que esta obligación pueda satisfacerse mediante una pluralidad de mecanismos de compensación (94):
La respuesta del Tribunal ---dicho sea, en síntesis--- fue que el hecho de que la normativa controvertida no defina, en particular, mediante umbrales cuantitativos, el citado concepto no constituye, en sí mismo, un elemento que permita demostrar un incumplimiento de ese requisito, siempre que las autoridades locales (99) precisen los términos correspondientes a ese concepto de manera clara, inequívoca y objetiva. Asimismo, el hecho de que el legislador nacional (102) solo delimite las reglas de determinación, por una autoridad local, de las condiciones de concesión de las autorizaciones previstas por un régimen remitiéndose a los objetivos que dicha autoridad debe tomar en consideración no puede, en principio, llevar a considerar que tales condiciones de concesión son insuficientemente claras y objetivas, sobre todo cuando la normativa nacional controvertida no solo fija las finalidades que deben perseguir las autoridades locales de que se trata, sino también los datos objetivos en función de los cuales dichas autoridades deben determinar tales condiciones de concesión.
Por todo ello, la STJUE llegaba, en su párrafo 103, a la siguiente conclusión:
Por todo ello, la respuesta final del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a las cuestiones prejudiciales quinta y sexta fue la siguiente:
'108 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder ... que el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional por la que se establece un régimen que supedita a autorización previa el ejercicio de determinadas actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda, que se basa en criterios como que el inmueble en cuestión se arriende 'de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo a clientes de paso que no fijan en él su domicilio' y que encomienda a las autoridades locales la facultad de precisar, en el marco fijado por dicha normativa, las condiciones de concesión de las autorizaciones previstas por tal régimen, a la vista de objetivos de diversidad social y en función de las características de los mercados locales de la vivienda y de la necesidad de no agravar la escasez de viviendas, acompañándolas, si fuera necesario, de una obligación de compensación en forma de transformación accesoria y concomitante en viviendas de inmuebles con otro uso, siempre que tales condiciones de concesión sean conformes con los requisitos establecidos por esa disposición y que esa obligación pueda satisfacerse en condiciones transparentes y accesibles'.'.
El plan impugnado por los recurrentes, Plan especial urbanístico (PEU) para la regulación de las viviendas de uso turístico (VUT), aprobado por acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona de 1 de abril de 2016 -y así se destaca en la sentencia de instancia- es un plan especial de usos de los previstos en el art. 67 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, que 'tienen como objetivo ordenar la incidencia y los efectos urbanísticos, medioambientales y sobre el patrimonio urbano que las actividades producen en el territorio, mediante la regulación de su intensidad y las condiciones físicas de su desarrollo en función de las distancias, el tipo de vía urbana y circunstancias análogas'.
El Plan, y así se expresa en su Memoria (apartado 4), pretende ordenar y regular urbanísticamente la ubicación territorial en el municipio de este tipo de viviendas turísticas para tratar de alcanzar un equilibrio en el entorno urbano entre el ejercicio de dicha actividad económica y la garantía de una ciudad sostenible, especialmente para sus residentes habituales, siendo sus objetivos, la contención territorial de las mismas en las áreas de la ciudad con fuerte presión turística, la disminución de los problemas de convivencia con los residentes habituales, la reducción del impacto de dicha actividad en el precio de la vivienda en compra y en alquiler para los residentes habituales y la lucha contra el problema de la 'gentrificación' que genera la expulsión de los residentes habituales de los barrios.
Para ello, la Memoria analiza, con pormenorizado detenimiento, la evolución del aumento progresivo de dichas viviendas en el municipio de Barcelona - fundamentalmente en la zona cuestionada por los recurrentes (Ciutat Vella) en la que se detiene con especial detalle-, su impacto en la convivencia con los residentes habituales -debido a la difícil compatibilidad de ambas formas de vida, la que genera la dinámica turística y la de los residentes habituales-, así como en los precios de la vivienda en compra y en alquiler, todo ello con apoyo en abundantes datos cuyas fuentes se referencian -y no se cuestionan por los recurrentes-. Asimismo, se refiere y detalla la incidencia de todos estos factores en la progresiva alteración de la vida de los barrios y en la generación del fenómeno antes aludido de la 'gentrificación'.
Y para intentar corregir tales problemas y con los objetivos, tanto inmediatos como estratégicos, antes indicados se adoptan una serie de medidas que permitan el control territorial de la implantación de nuevas VUT mediante la utilización de diversos parámetros de densidad máxima (v.gr., la proporción existente por manzana entre las VUT censadas en relación con las viviendas de uso residencial o la proporción existente entre población flotante y residente), efectuando una distribución por zonas o barrios en la que, además de aquellos parámetros y del número y distribución de VUT existentes en los distintos barrios, manzanas y edificios, se tienen en cuenta factores tales como la presión turística en las diversas zonas, las características urbanísticas del tejido urbano que acoge dicha afluencia (v.gr., si se trata de barrios históricos con calles estrechas y escasos espacios públicos) o la tipología arquitectónica de los edificios. A partir de estos elementos, se establece una graduación de limitaciones para la implantación de las VUT entre estas diversas zonas que tiene en cuenta y conjuga todos estos factores que se explicitan y detallan debidamente en la Memoria. Se configuran, así, un total de seis grados aplicables cada uno de ellos a las seis zonas homogéneas que en el plan se describen y que se delimitan en función de las características antes mencionadas.
De entre estas zonas la Memoria hace especial hincapié (apartado 3.2) en la denominada Ciutat Vella (ZE0), a la que se refieren las alegaciones de los recurrentes, que es aquélla en la que se establece un grado mayor de limitación para la implantación de las VUT. Se explica en la Memoria la fuerte presión turística que esta zona recibe desde hace unas décadas que ha determinado la proliferación de VUT, siendo la zona que reviste la máxima concentración de estas viviendas de uso turístico en la ciudad de Barcelona. Que esta situación viene ocasionando problemas de convivencia debido a su incompatibilidad con la vida cotidiana del barrio, así como una disminución del parque de viviendas disponibles para residencia habitual y un aumento de los precios de la vivienda que supera las posibilidades de los residentes habituales que se ven forzados a abandonar su barrio, produciéndose una degradación de la calidad ambiental de los espacios públicos. Esta situación -se continúa explicando- ya había sido abordada en anteriores Planes de usos que afectaban a esta zona (de 2005 y de 2010, modificado en 2013), en los que ya se establecieron diversas limitaciones para la ubicación de las VUT en Ciutat Vella que ahora en este Plan se mantienen y completan, extendiéndose algunas de ellas al resto de los barrios de la ciudad.
En concreto, por lo que a la Ciutat Vella se refiere, el plan impugnado exige que las VUT se ubiquen en edificios enteros (esta exigencia ya se contenía en anteriores planes atinentes a esta zona y se extiende ahora a las restantes zonas establecidas en el Plan impugnado) y se establece un número máximo de VUT coincidente con la totalidad de las VUT habilitadas existentes en el momento de la aprobación definitiva del plan, de forma que para que pueda instalarse una nueva es necesario que se produzca la baja de alguna de estas VUT habilitadas existentes, estableciéndose para ello los mecanismos que permitan a la Administración tener este dato debidamente actualizado.
Cabe afirmar, pues, que la motivación genérica en la que se sustenta la figura de planeamiento de autos se basa en consideraciones o razones de modelo urbanístico atendibles y legítimas, (...)
La explicación del modelo urbanístico de ubicación de los usos de alojamientos turísticos trae a la mente de cualquier observador una realidad incontestable, que no es ajena a los fines del urbanismo y encaja sin violencia en la tarea de definir políticas de suelo y vivienda - artículo 1.3.b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto- con el rumbo puesto en el 'desarrollo urbanístico sostenible', tal como éste aparece definido en su artículo 3.
Es más, no cabe entender que el uso de alojamientos turísticos amparado por la Directiva 2066/123/CE lo vaya a ser a conveniencia del titular de una vivienda y en cualquier ubicación urbanística, sea cual sea la clasificación o calificación urbanística del suelo.
(...)
En definitiva, debe reconocerse que la Directiva 2006/123/CE no se opone a que el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se supedite al respeto de un límite territorial de esta índole, ...
(...)
Dicho en otras palabras, nos hallamos en presencia de 'razones imperiosas de interés general', tal como éstas han sido definidas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, más si reparamos en que la motivación de la figura de planeamiento impugnada ofrece unos propósitos que persiguen configurar un determinado modelo de ciudad.'.
'Asimismo, carecemos de elementos de prueba -su aportación era carga de la actora- susceptibles de llevarnos al convencimiento de que las medidas contenidas en la figura de planeamiento impugnada pudieran ser desproporcionadas, sobre todo para el concreto supuesto que se ordena y planifica. Lo que no cabe poner en entredicho con meras conjeturas.
Asimismo, nada parece indicar y ninguna prueba consta de que la figura de planeamiento impugnada no se ajuste a los criterios de no discriminación, necesidad, proporcionalidad, claridad, objetividad, publicidad, transparencia, accesibilidad contemplados en los artículos 15.3 de la Directiva 2006/123/CE y 9.2 de la Ley 17/2009, o a los principios de intervención mínima o libertad de empresa, como propone la recurrente. No vulnerándose por ello la Directiva 2003/123/CE, al respetarse el régimen establecido en la perspectiva urbanística que se ordena con las técnicas de densidades máximas en la zona, en las zonas o en la manzana.'
Como ya dijimos en nuestra Sentencia de 19 de noviembre de 2020, de reiterada cita, también aquí debemos sostener que 'es evidente que nos encontramos ante un supuesto en el que la intervención normativa municipal estaba más que legitimada por cuanto tal intervención ... iba claramente, y sin duda, dirigida a la protección del
Se trata, sin duda, de dos conceptos ---los citados--- que habilitan la citada intervención municipal, en uso de la potestad de planeamiento, incluso en el marco de la citada Directiva de Servicios y de la normativa interna española que se ha considerado con infringida, pues tales conceptos permiten, sin duda, entender que nos encontramos ---en supuestos como el de autos--- ante
En ese marco, la limitación cuestionada por los recurrentes, dirigida, en definitiva, a mantener el
Si bien ya hicimos referencia antes a la justificación contenida en el plan impugnado de la limitación que los recurrentes cuestionan -justificación que ha sido debidamente valorada y asumida por la sentencia recurrida-, debemos insistir en ella. Esta justificación tiene como sustento las peculiares características de la zona denominada Ciutat Vella, todas ellas con incidencia en el derecho a una vivienda digna y en la protección de un entorno urbano de calidad: superior presión turística que el resto del municipio de Barcelona; la mayor concentración de VUT de todo el municipio; estructura urbanística propia de un centro histórico con calles estrechas y escasos espacios públicos que dificulta la compatibilidad de ambos modos de vida, residentes y turístico; elevación del precio de la vivienda en propiedad y alquiler; disminución del parque disponible de viviendas para uso de residentes habituales; debido a todo lo anterior, alejamiento de aquéllos a otras zonas con la consiguiente alteración del
Además, los criterios utilizados para sustentar las limitaciones son criterios objetivos, se encuentran plenamente conectados con la ordenación del suelo y tienen pleno acomodo en el objeto de este tipo de planes urbanísticos que ordenan la incidencia que la actividad, en este caso de VUT, produce en el territorio, y más en concreto, por lo que a este caso se refiere, en el derecho a la vivienda y en el entorno urbano, regulando y ordenando su intensidad en función de criterios netamente urbanísticos como son, entre otros, el establecimiento de densidades máximas en función de la proporción existente en los barrios y manzanas entre las VUT y las viviendas de uso residencial o entre población flotante y residente; el número, distribución territorial y ubicación de las VUT existentes en los distintos barrios, manzanas y edificios; las características urbanísticas del tejido urbano o la tipología arquitectónica de los edificios.
Se trata, por tanto, de un adecuado ejercicio por el planificador de la potestad de ordenación urbanística, enraizada en el principio de desarrollo sostenible y debidamente justificada en la protección del derecho a la vivienda y del entorno urbano.
Por otro lado, además de descartarse que nos encontremos en el ámbito del art. 12 de la Directiva -que se refiere a la limitación del número de autorizaciones 'debido a la escasez de recursos naturales'-, no puede entenderse que la más intensa limitación atinente a la zona cuestionada, Ciutat Vella -que no cercena absolutamente el acceso a la actividad, como parecen concluir los recurrentes-, suponga una restricción desproporcionada en el acceso a estas actividades, en la medida en que esta mayor intensidad se encuentra debidamente justificada en la Memoria del plan con una motivación reforzada a la que antes hicimos referencia, limitándose los recurrentes a proponer un régimen alternativo, sustituyendo la potestad del planificador y sólo definido, además, por unos rasgos imprecisos.
Deben traerse a colación las consideraciones que se contienen en la sentencia del TJUE de reiterada cita en relación con la justificación en estos casos de un régimen de autorización que si bien se refieren a la ciudad de París, resultan aquí plenamente extrapolables (como ya advirtiéramos también en nuestra sentencia de 19 de noviembre de 2020):
- Que (74) 'según alega la Ciudad de París..., el recurso a un sistema de declaración acompañado de sanciones no podría alcanzar eficazmente el objetivo de luchar contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento a largo plazo. En efecto, al facultar a las autoridades locales para intervenir únicamente a posteriori, tal sistema no permitiría frenar de manera inmediata y eficaz el movimiento de transformación rápida que genera esa escasez'.
- Que (75) el sometimiento a 'un régimen de autorización previa aplicable en determinados municipios en los que la tensión sobre los arrendamientos es particularmente acusada está justificada por una razón imperiosa de interés general como la lucha contra la escasez de viviendas destinadas al arrendamiento y es proporcionada al objetivo perseguido, dado que este no puede alcanzarse con una medida menos restrictiva, en particular porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz'.
En definitiva, y como concluyéramos en nuestra sentencia de 19 de noviembre de 2020, también en este caso debemos concluir que se trata de una decisión adoptada por la Administración que mejor conoce la ciudad de Barcelona, que la ha justificado en la Memoria que acompaña al Acuerdo adoptado y que la Sala de instancia ha valorado correctamente en uso de las facultades que le corresponden, debiendo excluirse la vulneración, tanto de la Directiva 2006/123, como de la legislación interna que la traspone.
No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Rafael Fernández Valverde Octavio Juan Herrero Pina
Wenceslao Francisco Olea Godoy Francisco Javier Borrego Borrego
Angeles Huet de Sande