Acerca de operadores lógicos
Última revisión
19/08/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 75/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 546/2018 de 23 de Febrero de 2021
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 63 min
Orden: Administrativo
Fecha: 23 de Febrero de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: ALBERDI LARIZGOITIA, JOSÉ ANTONIO
Nº de sentencia: 75/2021
Núm. Cendoj: 48020330022021100079
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:833
Núm. Roj: STSJ PV 833:2021
Encabezamiento
ILMOS./A. SRES./A.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA ISABEL RODRIGO LANDAZABAL
MAGISTRADOS:
DON ÁNGEL RUIZ RUIZ
DON JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA
En Bilbao, a veintitres de febrero de dos mil veintiuno.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 546/2018 y seguido por el procedimiento Ordinario, en el que se impugna:
Son partes en dicho recurso:
-
-
* ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada y dirigida por el Letrado del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.
* GESTIÓN MINERO AMBIENTAL S.L. - GMA - representada por el Procuradora DON GUILLERMO SMITH APALATEGUI y dirigida por el letrado DON JUAN JOSÉ ZABALA GUADALUPE.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA.
Antecedentes
(1) la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la comunicación efectuada el 12 de enero de 2018 por el Delegado Territorial de Bizkaia, por delegación del director de Energía, Minas y Administración Industrial otorgada en virtud de resolución de 3 de septiembre de 2013, y por resolución de 9 de junio de 2015 del viceconsejero de Industria sobre Delegación de asuntos relativos a la mercantil Agruminsa, S.A. concernientes a la mina Bodovalle., por la que se requiere a dicha mercantil la actualización del plan de abandono de la mina Bodovalle.
(2) la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 10 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, actuando por delegación del director de Energía, Minas y Administración Industrial de conformidad con la resolución de 13 de noviembre de 2015, que aprueba el método técnico detallado en el proyecto de relleno de cámaras de la mina Bodovalle presentado el 14 de agosto de 2009, a excepción de aquellas cámaras sobre las que GEMA , S.L. posee concesión de explotación, al objeto de preservar los derechos consolidados de ésta, siempre y cuando se acuerde la necesidad del mismo por parte de la Autoridad Minera, sin perjuicio de las decisiones que adopte esta, derivadas de los resultados que se vayan obteniendo, con una serie de prescripciones detalladas en la misma resolución.
(3) la orden de 11 de febrero de 2019 de la consejera de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 29 de octubre de 2014 del director de Energía, Minas y Administración Industrial por la que se otorga la primera prórroga de las concesiones Ezequiela número 6953, Tercera Demasía a Ezequiela número 11.605 y Alerta número 10.683 a favor de GEMA, S.L.
3.
4.
5.
6.
7.
Fundamentos
8.
(1) la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la comunicación efectuada el 12 de enero de 2018 por el Delegado Territorial de Bizkaia, por delegación del director de Energía, Minas y Administración Industrial otorgada en virtud de resolución de 3 de septiembre de 2013, y por resolución de 9 de junio de 2015 del viceconsejero de Industria sobre Delegación de asuntos relativos a la mercantil Agruminsa, S.A. concernientes a la mina Bodovalle., por la que se requiere a dicha mercantil la actualización del plan de abandono de la mina Bodovalle.
(2) la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 10 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, actuando por delegación del director de Energía, Minas y Administración Industrial de conformidad con la resolución de 13 de noviembre de 2015, que aprueba el método técnico detallado en el proyecto de relleno de cámaras de la mina Bodovalle presentado el 14 de agosto de 2009, a excepción de aquellas cámaras sobre las que GEMA , S.L. posee concesión de explotación, al objeto de preservar los derechos consolidados de ésta, siempre y cuando se acuerde la necesidad del mismo por parte de la Autoridad Minera, sin perjuicio de las decisiones que adopte esta, derivadas de los resultados que se vayan obteniendo, con una serie de prescripciones detalladas en la misma resolución.
(3) la orden de 11 de febrero de 2019 de la consejera de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco por la que se inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 29 de octubre de 2014 del director de Energía, Minas y Administración Industrial por la que se otorga la primera prórroga de las concesiones Ezequiela número 6953, Tercera Demasía a Ezequiela número 11.605 y Alerta número 10.683 a favor de GEMA, S.L.
10. La recurrente pretende la anulación de las resoluciones recurridas y, respecto de la tercera, que se declare presentado dentro del plazo del recurso de alzada y se anule la resolución de 29 de octubre de 2014 del director de Energía, Minas y Administración Industrial.
11. Por razones de claridad se pasa a analizar separadamente el contenido de cada una de las resoluciones, las pretensiones ejercitadas y los motivos de impugnación en relación con ellas, así como la oposición de las codemandadas.
12.
14. La resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, inadmite a trámite el recurso de alzada interpuesto contra la comunicación efectuada el 12 de enero de 2018 por el Delegado Territorial de Bizkaia, por delegación del director de Energía, Minas y Administración Industrial otorgada en virtud de resolución de 3 de septiembre de 2013, y por resolución de 9 de junio de 2015 del viceconsejero de Industria sobre Delegación de asuntos relativos a la mercantil Agruminsa, S.A. concernientes a la mina Bodovalle, del siguiente tenor literal :
< < ASUNTO: Actualización Plan de Abandono en relación a COTO MINERO BODOVALLE.
Mediante Resolución de 29 de agosto de 2005 del Director de Administración de Industria y Minas se aprobó Proyecto de Clausura de Coto Minero Bodovalle presentado por ABRA INDUSTRIAL, S.A. S.M.E y AGRUMINSA, S.A. S.M.E., la cual fue confirmada judicialmente por el Tribunal .Superior de Justicia del País Vasco, mediante Sentencia de 26 de octubre de 2007.
Es obligación de las citadas mercantiles mantener la explotación en adecuadas condiciones de seguridad como consecuencia de su abandono, como reconoce el artículo 167 del Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, por el que se aprueba' el Reglamento General de. Normas Básicas de Seguridad Minera.
AGRUMINSA
En consecuencia y al objeto de avanzar en el expediente del Coto Minero Bodovalle,
Una vez aceptada la actualización del Plan de Abandono, se procederá a señalar, la garantía financiera o equivalente de forma que quede suficientemente avalado el cumplimiento de las obligaciones de rehabilitación del espacio afectado por la actividad extractiva.
Además, el Reglamento General de Normas, básicas de Seguridad Minera, aprobado por Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, señala en el artículo 167 del Capítulo XIII, Suspensión y abandono de las labores que el concesionario o explotador de una mina que se proponga -abandonar su laboreo total o parcial solicitará del órgano competente la preceptiva autorización, estando obligado a tomar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la seguridad de personas y bienes.
A su vez, se deberá atender a lo dispuesto en el art. 103 y 104 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, en relación a la obligación de facilitar el desagüe y la ventilación de las labores mineras colindantes o próximas, permitiendo el paso de las correspondientes tuberías o canalizaciones, así como a permitir el paso de galerías o vías de acceso, circulación o transporte, que no afecten esencialmente a sus labores, previo convenio entre los interesados.
Asimismo, se deberá proceder de forma inmediata a la señalización completa de cada una de las estructuras definidas en el Plan de Clausura, en el conjunto del Coto Minero, por motivos de seguridad, medida que ya fue impuesta mediante las actas Nº A-¬0351 y Nº A-0352 de fecha 9 de junio de 2006.
A tal fin, en un plazo máximo de CUATRO MESES; deberán presentar el Plan de Abandono junto con el Cronograma, acompañado de informe favorable de Entidad Colaboradora de la Administración (ECA) autorizada en Seguridad Minera en el campo de Labores Subterráneas, preservando los derechos consolidados de GEMA, S.L....> >
15. La resolución recurrida inadmitió a trámite el recurso de alzada en el que se propugnaba la nulidad de pleno derecho de la comunicación efectuada el 12 de enero de 2018 por el delegado territorial de Bizkaia por suponer una revisión de un acto administrativo prescindiendo del procedimiento legalmente establecido por el artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento común de las Administraciones públicas (en adelante, LPC), razonando que:
'la modificación de las condiciones de abandono, y el requerimiento en consecuencia Abra Industrial S.A. SME y Agruminsa S.A. SME de la actualización del Plan de Abandono en relación COTO MINERO BODOVALLE, es un mero acto de ejecución de la resolución de 29 de agosto de 2005, por la que se aprobó el proyecto de clausura de la mina Bodovalle, pero no constituye una resolución que ponga fin a ningún procedimiento, ni es acto de trámite cualificado por determinar la imposibilidad de continuarlo, causar indefensión, perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos del recurrente, o imposibilidad de continuar el procedimiento.
Se trata de un mero acto de trámite no cualificado que integra el procedimiento de autorización de abandono de la mina, procedimiento que finalizará con la resolución que autorice a Agruminsa al abandono definitivo de la mina, previa comprobación del estricto cumplimiento de las determinaciones contenidas en el plan de abandono.'
16. Razona además que el proyecto de clausura de la mina Bodovalle fue aprobado por resolución de 29 de agosto de 2005, confirmada en alzada por la resolución de 17 de octubre siguiente, y por la sentencia de esta Sala número 630/2007, de 26 de octubre de 2007 (recurso 2103/2005), y establece que el plan de clausura se considerará como un proyecto marco de carácter abierto, de forma que el conocimiento que se vaya generando durante la ejecución de los trabajos, determinará la conveniencia de abordar las fases siguientes conforme a lo proyectado, o bien de introducir las modificaciones que resulten necesarias.
17.
19. Tras la exposición de los antecedentes que considera relevantes, alega los siguientes motivos de impugnación:
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26. La Administración General de la CAPV se opone al recurso alegando que el escrito de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia se limita a actualizar la resolución de 29 de agosto de 2005 del Director de Administración de Industria y Minas por la que se aprobó el proyecto de clausura, teniendo en cuenta el tiempo trascurrido y la falta de cumplimiento de algunas de sus previsiones, en orden a preservar la realización de actuaciones en pro de la seguridad de las estructuras mineras sin actividad extractiva.
27. Dichas medidas no deciden el fondo del asunto ni determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni producen indefensión o perjuicio irreparable, ya que se limitan a establecer especificaciones técnicas dentro del plan de abandono, teniendo en cuenta el carácter abierto del plan de clausura aprobado.
28. Para el caso de que la Sala considere que el recurso de alzada era admisible, considera que procede retrotraer las actuaciones dado que no se dispone de los elementos necesarios para pronunciarse sobre el fondo del asunto
29.
30. La mercantil codemandada se opone al recurso. Alega que la comunicación efectuada el 12 de enero de 2018 por el delegado territorial de Bizkaia en relación con el plan de abandono, no es una resolución que ponga fin a ningún procedimiento, sino que es la mera y simple ejecución del proyecto de clausura aprobado por la resolución de 29 de agosto de 2005 declarada conforme a derecho por la sentencia de esta Sala número 630/2007, de 26 de octubre. Es un acto que no produce indefensión, y que no supone modificación del proyecto de clausura, sino mera ejecución del mismo. Añade que la mera obligación de dejar la mina en condiciones adecuadas de seguridad, de forma que no se comprometan o perjudiquen los derechos de los titulares de explotaciones colindantes no se impone por la comunicación de 12 de enero de 2018 sino que resulta de los artículos 88 de la Ley 22/1973, 112 del Real Decreto 2857/1978 y 167 del Real Decreto 863/1985, de 2 de abril por el que se aprueba el Reglamento General de normas básicas de seguridad minera.
31. Se trata a su juicio de un mero acto de trámite no cualificado contra el que no cabe interponer recurso administrativo alguno de conformidad con lo previsto por el artículo 112 LPC.
32. Niega por lo demás que la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia suponga la revisión de oficio del plan de clausura razonando que la demanda no concreta en qué aspectos entiende que el plan de clausura es indebidamente revisado. Considera además que la resolución de 29 de agosto de 2005 por la que se aprobó el proyecto de clausura no es un acto favorable, dado que es una manifestación genuina de la potestad administrativa de intervención que impone al antiguo explotador de la mina la obligación de dejarla en condiciones adecuadas de seguridad de conformidad con lo previsto por el artículo 88 de la Ley de Minas y 112 del Reglamento General para el Régimen de la Minería. Se trata por tanto de actos desfavorables.
33. Rechaza que la resolución de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia contravenga el fallo de la sentencia de esta Sala número 630/2007, de 26 de octubre, que se limitó a declarar la conformidad a derecho de la resolución de 29 de agosto de 2005 se aprobó el proyecto de clausura, antes al contrario, tiene por finalidad el cumplimiento del plan de clausura, y si la recurrente considera que contravienen el fallo, debió acudir al incidente de ejecución de sentencia
34.
35. La resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria inadmite a trámite el recurso de alzada interpuesto contra la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia por considerar que es un mero acto de trámite, de mera ejecución, no susceptible de impugnación de conformidad con lo previsto por el artículo 112 LPC.
36. A juicio de la Sala ello no es así si tenemos en cuenta que la propia comunicación se refiere a la 'actualización del plan de abandono en relación a Coto minero Bodovalle' y comunica una 'modificación sustancial de las condiciones de abandono del Coto minero Bodovalle determinantes de la aprobación del Proyecto de Clausura...'
37. No es un acto de ejecución de la resolución de 29 de agosto de 2005 por la que se aprobó el proyecto de clausura de la mina Bodovalle, ya que la propia comunicación dice sin ambages que se trata de una modificación de dicho plan originada por dos causas, una, la inejecución de dicho plan por Agruminsa, y la segunda, la prórroga de las concesiones Ezequiela, Tercera Demasía a Ezequiela y Alerta que la recurrente había explotado en régimen de arrendamiento y que la arrendadora había recuperado tras el cese de la actividad minera de Agruminsa en relación con ellas.
38. La comunicación requiere Agruminsa la actualización del plan de abandono preservando los derechos consolidados de Gema S.L.
39. Es claro por lo demás, que no se trata de un acto de trámite en el curso de un procedimiento en el que ha de recaer una resolución que le ponga fin a través de cuya impugnación pueda revisarse el acto de trámite.
40. Aun cuando se considerara un acto de ejecución, ello no impediría por sí mismo que sea susceptible de impugnación mediante los recursos administrativos procedentes. No sería objeto de impugnación en cuanto reproduce el acto que se ejecuta y que devino firme, de conformidad con lo previsto por el artículo 28LJCA, pero sí lo sería en cuanto a las decisiones que tengan autonomía propia y excedan del acto ejecutado, esto es, del
41. La STC 182/2004, de 2 de noviembre de 2004 analiza la constitucionalidad de la norma que impide el recurso contencioso-administrativo contra los actos confirmatorios o de mera reproducción de otros anteriores y firmes, en términos que resultan clarificadores a nuestros efectos:
< < Como hemos afirmado en el fundamento jurídico 4 de la STC 24/2003, de 10 de febrero (con cita de la doctrina precedente sentada en SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, FJ 3, 48/1998, de 2 de marzo, FJ 4, y 143/2002, de 17 de junio, FJ 2, elaborada en relación con el art. 40.a LJCA de 1956, de igual contenido que el actual art. 28LJCA vigente), la ratio de la causa de inadmisión prevista en el art. 28 LJCA es compatible con el derecho fundamental que consagra el art. 24.1 CE. Para comprender el sentido de dicha regla debe tenerse en cuenta que los actos confirmatorios -al igual que ocurre con los reproductorios- no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen los plazos para recurrir. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28LJCA establezca -como antes establecía el art. 40 a) LJCA de 1956- que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos. De este modo, la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, pudo ser impugnado. Todo ello, sin perjuicio, de que, al encontrarnos ante una causa de inadmisibilidad, que como tal, excluye el contenido normal del derecho, debe interpretarse en sentido restrictivo, dada la vigencia aquí del principio pro actione, como ya hemos señalado.> >
42. Para determinar la inimpugnabilidad del acto por su carácter de mera reproducción de otro anterior de carácter firme, se precisa una total identidad, de forma que el acto de ejecución no es impugnable en cuanto reitera lo mandado por el título que le sirve de ejecución, ya que no cabe admitir la impugnación del acto que constituye el título de ejecución con ocasión de la impugnación de los actos de ejecución sin daño al principio de seguridad jurídica inherente a su firmeza.
43. Nada impide, sin embargo, la impugnación del acto de ejecución en aquellos aspectos que tienen autonomía y entidad propia respecto del título de ejecución.
44. En el supuesto de autos, tal y como hemos razonado, la propia comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, adoptando una forma epistolar ajena al régimen jurídico de los actos administrativos establecido por la LPC, manifiesta que tiene por objeto la actualización del plan de abandono y asimismo una modificación sustancial de las condiciones de abandono del coto minero Bodovalle, lo que claramente denota que, aun cuando se considere que se trata de un acto de ejecución del plan de clausura, tiene autonomía respecto del acto del que dice ser ejecución, y como consecuencia de ello es susceptible de impugnación a través de los recursos administrativos procedentes, y concretamente del recurso de alzada interpuesto.
45. Es por tanto disconforme a derecho la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria por la que inadmite el recurso de alzada del puesto contra la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, por lo que ha de ser anulada.
46. Aun cuando la única pretensión deducida en la demanda del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria, es la de su anulación con la consiguiente retroacción del procedimiento a fin de que la Administración resuelva el recurso de alzada, tal y como postula la Administración recurrida, una lectura íntegra de la demanda autoriza a interpretar que la pretensión anulatoria se extiende a la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, en la medida en que los fundamentos jurídicos segundo a quinto de la demanda incorporan los motivos de impugnación específicamente referidos a la misma.
47.
48.
49. Impugna la recurrente la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia alegando que infringe el artículo 103.4LJCA, puesto que contradice la sentencia de esta Sala número 630/2007, de 26 de octubre de 2007, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la propia Agruminsa contra la resolución de 17 de octubre de 2005, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 29 de agosto de 2005 de la Dirección de Administración de Industria y Minas por la que se aprobó el Plan de clausura de la mina Bodovalle.
50. No cabe acoger dicho motivo de impugnación, toda vez que la sentencia fue desestimatoria, limitándose a declarar la conformidad a derecho de la resolución recurrida, que a partir de la misma deviene firme y ejecutiva.
51. La desestimación del recurso contencioso-administrativo por la sentencia de la Sala no tiene el efecto de perpetuar y hacer inamovible el proyecto de clausura. Simplemente se limita a declarar que el aprobado es conforme a derecho.
52. Podrá alegarse que la comunicación de 12 de enero de 2018 modifica el plan de clausura aprobado por la resolución de 29 de agosto de 2005, pero en modo alguno cabe deducir de ello que contravenga el tenor del fallo y que incurra como consecuencia de ello en la nulidad de pleno derecho que sanciona el artículo 103.4LJCA.
53.
54. Alega la recurrente la nulidad de la comunicación del delegado territorial de Bizkaia de 12 de enero de 2018 porque a su juicio y de acuerdo con el informe pericial que se adjunta como documento número 28, tiene un contenido imposible ya que la explotación de las concesiones Ezequiela, Tercera Demasía a Ezequiela y Alerta que han sido objeto de prórroga resulta imposible por incompatible con el plan de clausura y el proyecto de relleno aprobados por la Administración en 2005.
55. Sin embargo, no es objeto de impugnación la resolución que otorga la prórroga de dichas concesiones, sino la que establece las condiciones del plan de abandono para dejar la mina en las necesarias condiciones de seguridad. Es ajena por tanto al acto recurrido la cuestión de si la explotación de las concesiones prorrogadas es o no posible a causa del agotamiento de los recursos mineros, cuestión que, en su caso, será objeto de análisis en el recurso acumulado núm. 292 /2019.
56. La incompatibilidad de la prórroga de las concesiones con el plan de clausura no evidencia por sí misma el contenido imposible de la prórroga de las concesiones, toda vez que el plan de clausura tiene un carácter abierto susceptible de adaptación a las nuevas circunstancias.
57.
58. Alega la recurrente que la comunicación de 12 de enero de 2018 de la delegación territorial de Bizkaia supone una revisión de la resolución de 29 de agosto de 2005 de aprobación del plan de clausura de la mina Bodovalle, en términos que infringen el artículo 107 LPC por omisión del procedimiento de lesividad, razonando al efecto que impone cargas, obligaciones o responsabilidades que el plan no contemplaba.
59. Tal y como alega la codemandada, tanto la resolución de 29 de agosto de 2005 de aprobación del plan de clausura como la comunicación de 12 de enero de 2018 constituyen actos de intervención de la Administración pública que, lejos de declarar derechos a favor de Agruminsa, imponen cargas y obligaciones en orden a garantizar la seguridad de la mina tras el abandono de la actividad minera de conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, el artículo 112 del Reglamento General para el Régimen de la Minería aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y por el artículo 167 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera aprobado por el Real Decreto 863/1985.
60. No estando por tanto ante actos declarativos de derechos o favorables, no cabe apreciar la infracción del artículo 107 LPC y menos aún la del artículo 47.1.e) LPC, que se limita a sancionar la nulidad de pleno derecho de los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Máxime si se tiene en cuenta que el plan de clausura de la actividad minera fue aprobado en 2005 y tiene el carácter de proyecto marco abierto, de forma que el conocimiento que se vaya generando durante la ejecución de los trabajos, determinará la conveniencia de abordar las fases siguientes conforme a lo proyectado, o bien introducir las modificaciones que resulten necesarias, tal y como la propia demanda reconoce en su fundamento jurídico primero, y que al tiempo de la comunicación impugnada concurrían dos circunstancias de hecho novedosas que justificaban la modificación del plan de abandono aprobado cuáles eran, su falta de ejecución por la recurrente y el hecho de que fueran prorrogadas las concesiones Ezequiela, Tercera Demasía a Ezequiela y Alerta, de forma que el plan de abandono debía salvaguardar los derechos del concesionario.
61. Por lo demás cabe decir que la demanda se limita a alegar que la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia le impone nuevas cargas y obligaciones o responsabilidades, sin llegar a exponer con la suficiente claridad de qué cargas obligaciones se trata, ni la razón por la cual le resultan gravosas o hacen más onerosa la carga que pesa sobre la recurrente en orden a garantizar la seguridad de la mina tras concluir su explotación.
62.
63. Alega la recurrente la vulneración del artículo 48.1 LPC por incurrir la comunicación del delegado territorial de Bizkaia de 12 de enero de 2018 en distintas infracciones del ordenamiento jurídico.
64. Claramente se aprecia que no puede resultar infringido el 48.1 LPC puesto que dicho precepto se limita a sancionar la anulabilidad de los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, por lo que lo relevante es exponer los motivos por los que se aprecian tales infracciones.
65. La recurrente razona que se requiere la adecuación de las estructuras de las concesiones para mantenerlas en condiciones de seguridad que permitan el inicio de trabajos de explotación por parte de la concesionaria GEMA con arreglo a lo dispuesto en la ITC 04.6.05, siendo así que la ITC citada excluye los trabajos de reacondicionamiento o recuperación de labores por lo que no resulta de aplicación.
66. No se identifica el precepto que resulte infringido ni la relevancia que la supuesta errónea invocación de la instrucción técnica pueda tener a los efectos de la ejecución del plan de abandono de cuya ejecución se trata.
67. A juicio de la Sala lo relevante es la conformidad a derecho de la adecuación de estructuras de las concesiones para mantenerlas en condiciones de seguridad, lo que no se discute, resultando secundario que haya de hacerse conforme a lo dispuesto en la ITC 04.6.05, amén de que no queda suficientemente argumentado ni el hecho de que no resulte de aplicación ni la trascendencia que ello entraña, razón por la cual no cabe apreciar en ello un vicio con virtualidad invalidante.
68. Alega que impone la adecuación de estructuras subterráneas, siendo así que varias cámaras objeto del proyecto de relleno pendiente de aprobación se encuentran a caballo entre las concesiones que se han prorrogado a GEMA y las que Agruminsa explotó en calidad de titular y que hoy están caducadas, con el resultado de que Agruminsa no puede saber qué cámara tendría que acondicionar y cuáles rellenar. Asimismo, que el requerimiento efectuado conforme a lo dispuesto por los artículos 103 y 104 del Reglamento General para el Régimen de la Minería de facilitar el desagüe y ventilación de las labores mineras colindantes o próximas produce inseguridad dado que Agruminsa no está en disposición de saber qué es lo que debe facilitar dado que hasta la fecha no ha habido una labor minera colindante o próxima.
69. Teniendo en cuenta que la recurrente no identifica precepto alguno que resulte infringido por dicha razón, tampoco aprecia la Sala que el acto recurrido incurra en un vicio invalidante por dicha causa, ya que es claro que ha de acondicionar todas las cámaras menos las correspondientes a las concesiones prorrogadas sin que se comprenda bien la imposibilidad de hacerlo por la razón de que unas y otras se hallan 'a caballo'. En todo caso la incertidumbre que argumenta la recurrente puede ser despejada mediante la oportuna interlocución con la Administración que obligaría a ésta a clarificarlo.
70. Finalmente alega que se le requiere conforme al Real Decreto 975/2009, de 12 de junio la actualización del plan de abandono preservando los derechos mineros de GEMA y que una vez aceptada la actualización se procederá a señalar la garantía financiera o equivalente de forma que quede suficientemente avalado el cumplimiento de las obligaciones de rehabilitación, siendo así que dicho Real Decreto entró en vigor 16 años después de que cesara la explotación de la mina y en su disposición transitoria segunda establece que los expedientes que estuvieran en tramitación se instruirán conforme a la legislación anterior.
71. Nuevamente hemos de decir que aun cuando la invocación del Real Decreto 975/2009 pudiera no resultar pertinente, lo relevante es la conformidad a derecho del requerimiento que el acto entraña, siendo así que la demanda omite señalar en qué clase de infracción jurídica incurre e identificar el precepto que resulte vulnerado, lo que constituye una exigencia mínima a cumplimentar por la demanda. Por lo demás, una cosa es que de acuerdo con la disposición transitoria segunda de dicho reglamento los procedimientos que estuvieran en tramitación se deban instruir conforme a la normativa anterior, y otra muy distinta que no resulte aplicable en la ejecución de un plan de abandono que, aprobado en 2005, se halla sin ejecutar en el año 2018.
72. De acuerdo con lo razonado en el presente fundamento jurídico y en el precedente, procede la parcial estimación del recurso contencioso administrativo y como consecuencia de ello la anulación de la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria que inadmite a trámite el recurso de alzada interpuesto contra la comunicación de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, y resolviendo la cuestión de fondo planteada en el mismo, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra dicha comunicación.
73.
74.
76. La resolución recurrida desestima el recurso de alzada razonando que la resolución de 10 de enero de 2018 del delegado territorial se limita a aprobar un método de relleno para la ejecución del proyecto de clausura aprobado y ratificado por la sentencia de esta Sala número 630/2007, que dejó claro el carácter abierto del proyecto de clausura. Niega que imponga nuevas cargas, obligaciones o responsabilidades razonando que el Decreto 863/1985, de 2 de abril en su artículo 167 recoge la obligación del explotador de garantizar la seguridad de personas y bienes, y la ITC 13.0.01 obliga al abandono definitivo en condiciones de seguridad para evitar daños a colindantes. Finalmente respecto de la garantía financiera razona que de conformidad con lo previsto por el Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre restauración de espacio natural afectado por actividades mineras, el explotador asume la obligación de realizar con sus medios el plan de restauración y la Administración podrá exigir la garantía suficiente para asegurar su cumplimiento, pudiendo optar el explotador porque sea la Administración la encargada de su ejecución entregando una cantidad periódica suficiente para cubrir el coste.
77.
84. Niega que la resolución contravenga el fallo de la sentencia número 630/2007, de 26 de octubre, ya que lo único que pretende es hacer compatible la ejecución del plan de clausura de la totalidad del costo minero con la prórroga de las concesiones Ezequiela, Tercera Demasía a Ezequiela y Alerta, sin que pueda discutirse en el presente recurso la compatibilidad de dicha prórroga con el plan de clausura, lo que habrá de hacerse en el marco de la impugnación de la resolución de 29 de octubre de 2014.
85. Rechaza que la resolución tenga un contenido imposible. Considera no acreditada la incompatibilidad de la explotación de las concesiones prorrogadas con la puesta en seguridad de la mina de la que Agruminsa el responsable, y aun cuando se acreditara dicha incompatibilidad, en todo caso habrían de respetarse los derechos de los titulares de tales concesiones, y de existir algún tipo de imposibilidad material se habría de materializar, en todo caso a través de la anulación de las prórrogas de las concesiones de explotación.
86. Rechaza finalmente que la resolución recurrida suponga la revisión de oficio por parte de la Administración del plan de clausura aprobado en agosto de 2005 sin seguir el procedimiento de lesividad establecido por el artículo 107 LPC, en la medida en que el proyecto de clausura no es un acto favorable sino que impone obligaciones Agruminsa a los efectos de dejar la mina en condiciones de seguridad, y en todo caso han transcurrido más de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.
87.
89. Niega la infracción del artículo 103.4LJCA, ya que la resolución de 29 de agosto de 2005 que aprobó el proyecto de clausura estableció que se trata de un proyecto marco de carácter abierto, de tal forma que el conocimiento que se vayan generando durante la ejecución de los trabajos, determinada la conveniencia de abordar las fases siguientes conforme a lo proyectado o bien introducir las modificaciones que resulten necesarias, y tras su confirmación por la sentencia de la Sala número 630/2007, de 26 de octubre, Agruminsa y la Administración vienen obligadas a ejecutar la sentencia en sus propios términos y el plan de clausura, que es precisamente el objeto de la resolución de 12 de enero de 2018 recurrida. Añade que el cauce procesal para postular la nulidad de los actos que contravienen el fallo es el de la ejecución de la sentencia.
90. Rechaza que la resolución de 10 de enero de 2018 entrañe la revisión de oficio sin seguir el procedimiento de lesividad, teniendo en cuenta que el proyecto de clausura aprobado por la resolución de 29 de agosto de 2005 no es un acto favorable, sino genuina manifestación de la potestad administrativa de intervención
92. Debemos desestimar los motivos de impugnación que denuncian la infracción del artículo 103.4LJCA por contravención del fallo de la sentencia de esta Sala número 630/2017, de 26 de octubre, y de otro lado la infracción del artículo 47.1.e) LPC por omisión del procedimiento de lesividad dando por reproducidos los apartados A) y B) del fundamento jurídico cuarto de la presente sentencia.
93. La resolución aprueba el método de relleno en ejecución del plan de clausura con la excepción de las cámaras correspondientes a las concesiones Ezequiela, Tercera Demasía Ezequiela y Alerta por la razón de que dichas concesiones, que Agruminsa había explotado como arrendataria, habían sido prorrogadas por treinta años por la resolución de 29 de octubre de 2014 aportada por la recurrente a la demanda interpuesta en el recurso número 546/2018 como documento número 26 (folio 210).
94. Es ésta la única novedad que incorpora la resolución y contra la que se alza la recurrente, a quien en nada perjudica la aprobación del método técnico del proyecto de relleno, puesto que nada dice contra él en la demanda.
95. Procede, en consecuencia, examinar el motivo de impugnación por el que se considera nula de pleno derecho ex artículo 47.1.c) LPC la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria por tener un contenido imposible.
96. No se predica el contenido imposible de la resolución en cuanto al método técnico de relleno, sino respecto de la explotación de recursos mineros en las concesiones Ezequiela, Tercera Demasía a Ezequiela y Alerta, cuyas galerías la resolución recurrida excluye del proyecto, argumentando la recurrente que el mineral está agotado.
97. El informe pericial aportado afirma que 'la estabilidad general de estas cámaras está comprometida, por lo que es totalmente inviable continuar con la explotación en estas concesiones, ya que los rellenos no cumplirán en ningún caso la función de los pilares'(conclusión X); 'la precaria estabilidad de los grupos de cámaras existentes en las concesiones pertenecientes a Gema demuestran la inviabilidad técnica, por razones de seguridad, para el cumplimiento de la resolución de 10 de enero de 2018 de la Delegación territorial de Bizkaia...' (Conclusión XII); y más adelante que 'por la falta de estabilidad de todas las zonas relacionadas con las concesiones de GEMA, cabe concluir, que de forma general es imposible plantear un proyecto de explotación de recursos compatible con la puesta en seguridad de la que AGRUMINSA es responsable a través del Plan de Clausura' (conclusión XIV). En suma lo que se plantea es la inviabilidad de la prórroga de las concesiones, no la inviabilidad del proyecto de relleno aprobado con exclusión de las cámaras que corresponden a las concesiones prorrogadas.
98. A juicio de la Sala la prueba practicada no acredita que la resolución de 10 de diciembre de 2018 del delegado territorial de Bizkaia, confirmada en alzada por la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria, por la que se aprueba el método detallado de relleno en ejecución del plan de abandono tenga un contenido imposible.
99. Más bien lo que postula la demanda y la prueba practicada es la incompatibilidad de la prórroga de las concesiones con el plan de clausura y el plan de relleno, pero hemos de insistir en que dicho plan es una documento abierto o marco, susceptible de adaptación en función de las circunstancias, entre la que están el largo tiempo transcurrido desde el cese de la explotación que la recurrente sitúa en el año 1993 (hecho noveno de la demanda), y la prórroga de las concesiones por resolución de 29 de octubre de 2014.
100.
101.
102. La orden de 11 de febrero de 2019 de la consejera de Desarrollo Económico e Infraestructuras inadmitió a trámite, por extemporáneo, el recurso de alzada interpuesto el 30 de noviembre de 2018 por Agruminsa contra la resolución de 29 de octubre de 2014 del director de Energía, Minas y Administración Industrial por la que se prorrogaba por 30 años la explotación de las concesiones mineras denominadas Ezequiela número 6953, Tercera Demasía a Ezequiela número 11.605 y Alerta número 10.683, incluidas en el coto minero denominado mina Bodovalle a favor de la mercantil GEMA S.L.
103. Razona al efecto que la recurrente tenía conocimiento de la resolución de 29 de octubre de 2014 de prórroga de la explotación de las concesiones mineras, ya que así lo reconoció en el recurso de alzada interpuesto el 16 de febrero de 2018 contra la resolución de 12 de enero de 2018 del delegado territorial de Bizkaia de actualización del plan de abandono, y asimismo en el recurso de alzada interpuesto el 12 de febrero de 2018 contra la resolución de 10 de enero del delegado territorial de Bizkaia por la que se aprobó el método técnico detallado del proyecto de relleno. Añade que incluso el conocimiento de dicha resolución se remonta al año 2017, toda vez que así lo reconoce en los hechos noveno y décimo tercero de la demanda formalizada en el recurso contencioso administrativo número 546/2018 de esta Sala interpuesto contra la resolución de 7 de mayo de 2018 del viceconsejero de Industria, menciones que asimismo se reiteran en la demanda formalizada en el recurso contencioso administrativo número 547/2018.
104.
107.
116.
118. Añade que Agruminsa no ostentaba la condición de interesada en el seno del procedimiento de prórroga de las concesiones en el que recayó la resolución de 29 de octubre de 2014 a la luz de lo dispuesto por el artículo cuatro LPC, ya que no promovió la iniciación del procedimiento como titular de derechos e intereses legítimos, no es titular de derecho alguno que pueda resultar afectado y sus derechos e intereses legítimos no pueden resultar afectados por la resolución. Añade que tuvo acceso al expediente no en su condición de interesada sino a través de la Ley 19/2003, de 9 de diciembre, de Transparencia Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, lo que no implica reconocimiento de su condición de interesada.
119. En suma, considera que no ostentando la condición de interesada no resultaba preceptiva la notificación de la resolución que puso fin al procedimiento de conformidad con lo previsto por el artículo 40.1 LPC, y aun cuando se le reconociera la condición de interesada, el recurso de alzada seguiría siendo extemporáneo dado que tuvo conocimiento de la resolución de 29 de octubre de 2014 en los términos que expresa la resolución de 11 de febrero de 2019 y el escrito de contestación de la Administración demandada.
120. Alega que aun cuando concurrieron los vicios que la recurrente imputa a la resolución de 29 de octubre de 2014, no cabría apreciarlos en el seno del presente recurso resultando necesaria la revisión de oficio de dicho acto.
124. Es manifiesto que Agruminsa no ostenta la condición de interesada conforme al apartado a) toda vez que no promovió el procedimiento como titular de derechos e intereses legítimos.
125. Es asimismo claro que no ostenta la condición de interesada conforme al apartado b), toda vez que no acredita tener derechos que puedan resultar afectados por la prórroga de las concesiones ya que en relación con tales concesiones, no ostenta derecho alguno sino obligaciones y cargas legales de conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, el artículo 112 del Reglamento General para el Régimen de la Minería aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, y por el artículo 167 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera aprobado por el Real Decreto 863/1985.
126. Así lo reconoce la demanda interpuesta en el recurso 546/2018, en la que afirma (1) que explotó en su condición de arrendataria dichas concesiones en virtud de un contrato de 24 de diciembre de 1940 (hecho primero), (2) que a principios de los años 90 se produjo la paralización de la explotación de la mina que llegó finalmente al cese definitivo de la explotación por parte de Agruminsa al constatarse el agotamiento de los recursos minerales de hierro (hecho segundo), (3) que continuó llevando a cabo en exclusiva las labores de mantenimiento necesarias para garantizar la estabilidad del subterráneo, obligaciones que viene asumiendo en exclusiva hasta el día de hoy (hecho segundo), (4) que el arrendamiento de Agruminsa con los titulares de las concesiones cesó a partir del 1 de enero de 2006 (hecho tercero), que por resolución de 29 de agosto de 2005 de la Dirección de Administración de Industrias y Minas se aprobó el plan de clausura de la mina Bodovalle (hecho cuarto).
127. Es decir, Agruminsa tenía obligaciones o deberes legales en relación con el abandono del coto minero que había explotado, en orden a garantizar la seguridad, que la propia recurrente estima de un coste anual de 500.000 €, pero no ostenta derecho alguno en relación con las concesiones prorrogadas que pudiera haberse afectado por la prórroga de las mismas, luego tampoco ostenta la condición de interesado de conformidad con lo previsto por el apartado b) del artículo 4 LPC.
128. En su caso, cabría reconocerle la condición de interesado conforme al apartado c) de dicho precepto, siempre y cuando hubiera obrado con la diligencia necesaria para personarse en el procedimiento y hacer manifiesto su interés, lo que no hizo.
129. Ello no obstante, a mayor abundamiento cabe decir que aun cuando hubiera acreditado su condición de interesada, tal y como razona la resolución recurrida, tuvo conocimiento de la resolución de 29 de octubre de 2014 en fechas muy anteriores a la de interposición del recurso de alzada (febrero de 2018) y pese a ello nada hizo por impugnarla, razón por la cual no cabe concluir que su inadmisión le causa indefensión, toda vez que, en su caso, la causa de la misma es su propia demora en la interposición del recurso. Por lo demás tampoco es relevante el hecho de que no conociera el pie de recurso dada la entidad de la recurrente y la asistencia jurídica que acredita.
135. Procede en consecuencia la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida.
136.
137. De conformidad a lo dispuesto en el art. 139.1 y 4 LJCA,
138. (a) la parcial estimación del recurso contencioso administrativo número 546/2018 comporta la no imposición de las costas del mismo .
139. (b) la desestimación del recurso número 547/2018 comporta la imposición de las costas del mismo a la parte actora, si bien con el límite de dos mil euros, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de letrado de cada una de las partes recurridas, siguiendo en ello un reiterado criterio de esta Sección en aplicación de la facultad de moderación que prevé el núm.4 de dicho precepto.
140. (c) la desestimación del recurso número 282/2019 547/2018 comporta la imposición de las costas del mismo a la parte actora, si bien con el límite de dos mil euros, por todos los conceptos, en relación con los honorarios de letrado de cada una de las partes recurridas, siguiendo en ello un reiterado criterio de esta Sección en aplicación de la facultad de moderación que prevé el núm.4 de dicho precepto.
Vistos los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación este Tribunal dicta el siguiente
Fallo
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días ( Artículo 89.1 de la LRJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162 de 6 de julio de 2016, y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0546 18, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ).
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.