Sentencia Administrativo Nº 752/2006, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2598/1998 de 07 de Abril de 2006

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00752/2006

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65594

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2006 0101198

Procedimiento:

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002598 /1998

Sobre AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De D/ña. Clara Y OTROS

Representante:

Contra D/ña. CONSEJERIA DE AGRICULTURA

Representante: LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA Nº 752

ILTMOS. SRES.:

DON ANTONIO J. FONSECA HERRERO RAIMUNDO

MAGISTRADOS:

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a siete de abril de dos mil seis.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

Orden de 18 de junio de 1998 de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra resolución de 20 de octubre de 1997 de la Dirección General de Agricultura y Ganadería por la que se deniega la prima en beneficio de productores que mantengan vacas nodrizas durante el año 1996.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: D. Jesus Miguel, como heredero de Dª Clara representado por la Procuradora Sra. Escudero Esteban y bajo la dirección letrada del recurrente.

Como demandada: ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA - CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una Sentencia declarando nula de pleno derecho la orden de 18 de junio de 1998, emanada de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, por la que se deniega la concesión de la prima de vacas nodrizas para 1996 en la ganadería de Dª Clara, por estar dictada en base a hechos no ajustados a la realidad, por no estar legalmente requerida la colaboración del ganadero en los controles de campo, por haber sido llevado el expediente administrativo produciendo indefensión en los demandantes, por haber sido tomada la resolución prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y por imponer una sanción sin una Ley previa que lo autorice; ordenando en consecuencia el inmediato pago de dicha prima, con sus intereses legales; declare igualmente, de acuerdo con el art. 84.c de la Ley Jurisdiccional y la pretensión de los demandantes en el párrafo I.4.e., el derecho de estos a ser indemnizados por los daños y perjuicios ocasionados por la administración, en el supuesto de que hayan sido causados, dejando diferido al período de ejecución de sentencia la determinación de la cuantía de los mismos. Así como la imposición de costas a la parte demandada.

Por OTROSI, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, así como la imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 7 de abril.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, salvo los plazos en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este proceso la Orden de fecha 18 de junio de 1.998, de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta Castilla y León, que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 20 de octubre de 1.997, de la Dirección General del mismo nombre, por la que se deniega la prima en beneficio de productores que mantengan vacas nodrizas durante el año 1.996. El motivo expresado en las mencionadas resoluciones fue, textualmente, "el incumplimiento del compromiso de facilitar la realización del control sobre el terreno", y ello en base que el control "no pudo llevarse a cabo por la falta de colaboración de los responsable de la explotación, tal y como refleja el acta levantada al efecto".

En la demanda rectora de este proceso se ejercita una pretensión de plena jurisdicción, interesándose a la par que la nulidad de la resolución impugnada, que se reconozca el derecho de la recurrente al abono de la subvención ("ordenándose en consecuencia el inmediato pago de dicha prima"), con los intereses legales correspondientes, así como el derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios causados.

En cuanto a los fundamentos de dicha pretensión, adviértase que los analizados a lo largo de la extensa demanda son enumerados a modo de síntesis en el último fundamento de derecho tal y como sigue: a) que los actores "adquirieron el derecho" a percibir la prima solicitada, por cuanto reunían todas las condiciones establecidas en la Orden de 30 de noviembre de 1.995; b) que la Administración "suprime" este derecho con amparo en una "norma extranjera" que no es aplicable en España, y además en base a un compromiso contractual adquirido por el beneficiario que carece de cobertura legal; y c) que todo lo anterior lleva a la conclusión de que la Orden aquí recurrida está viciada de una causa de nulidad de pleno derecho ex articulo 62.2 de la Ley 30/1.992 , al infringir el artículo 25.1 de la Constitución Española , que garantiza el principio de legalidad en materia de sanciones.

SEGUNDO.- Con independencia de la prolija exposición de los distintos motivos de impugnación, adviértase que en todos ellos está el problema relativo al control practicado el día 21 de mayo de 1.996, que como se ha visto es tomado como base de la resolución desestimatoria de la solicitud de prima impugnada en este proceso.

Al respecto el recurrente niega la veracidad y relevancia del siguiente extremo, que aparece recogido tanto en la Orden de 18 de junio de 1.998 como en la resolución de 20 de octubre de 1.997: "dicho control no pudo llevarse a cabo por la falta de colaboración de los responsables de la explotación, tal y como se refleja en el acta levantada al efecto". Así, en cuanto a lo primero (falta de veracidad), dice que tal y como refleja el mismo acta levantada en día 21-5-96 (documento 1 del expediente y 3 adjuntado a la demanda), el control se llevó efectivamente a cabo, y además se practicó en las mismas condiciones y circunstancias que las existentes en los tres años anteriores en los que no se puso objeción alguna para el abono de la prima. Y en cuanto a la falta de relevancia de esa falta de colaboración del ganadero para la cuestión enjuiciada, aduce que la Orden de 30-11-95 (BOCyL número 233 de 5 de diciembre) en su artículo 6.2, con ocasión de regular los controles sobre el terreno, no exige la colaboración del responsable de la explotación, e incluso a su juicio la "prohíbe" en su artículo 6.2.b) al establecer que los controles se realizarán de forma imprevista. Añade a ello que en la notificación que se le remitió no se le indicaba que fuera precisa la colaboración, señalándose incluso que no se requería la presencia del ganadero.

El problema que ahora se nos plantea ya ha sido analizado por esta Sala en varias sentencias, como en la de fecha 21 de mayo de 2.004 , en que el recurrente centraba su impugnación en que la actuación administrativa le había irrogado indefensión, por cuanto dadas las características de la explotación -que tiene terrenos accidentados de difícil acceso- el encierro de ganado la resultaba imposible, constituyendo a su juicio tal situación una circunstancia de fuerza mayor a los efectos del artículo 7 de la Orden de 7 de diciembre de 1996. Y decíamos entonces, en el segundo fundamento de derecho: "Así planteados los términos del debate y no existiendo duda a cerca de que no pudo llevarse a cabo el control de los animales en el día señalado, para el que el solicitante de la ayuda había sido debidamente citado con una antelación de 7 días, por no encontrarse ningún animal en la explotación en ese momento, y no discutiéndose por aquél la procedencia de la decisión adoptada por ese motivo, la nulidad de la actuación administrativa y, por tanto, la procedencia del recurso interpuesto, dependerá exclusivamente de la posibilidad real de ser aplicadas los motivos que en su descargo emplea la parte. La Orden de 7 de diciembre de 1996, reguladora de las ayudas, dispone en su artículo 6 que "La Dirección General de Agricultura y Ganadería establecerá el Plan de Controles administrativos y sobre el terreno a realizar en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en el que se recogerán los criterios básicos así como la metodología general para la realización de los mismos. Los controles serán efectuados de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas previstas en la reglamentación comunitaria." Y, en relación con los controles sobre el terreno, que "Los controles se harán de forma imprevista. No obstante, podrá avisarse anticipadamente a los titulares de las explotaciones con un plazo no superior a las cuarenta y ocho horas.". Por tanto, en ningún caso cabe apreciar indefensión en la actuación administrativa cuando le comunicó la realización del control con 7 días de antelación."

Y en cuanto a la fuerza mayor que se alegaba, tras transcribir el artículo 7 de la Orden citada que recogía los distintos supuestos, terminó concluyendo: "como fácilmente se aprecia lo alegado por el recurrente sobre la imposibilidad de reunir al ganado para el día fijado para el control de campo no tienen adecuado encaje en ninguno de los supuestos trascritos. Además, en modo alguno es admisible que ese motivo determine que se esté ante un supuesto imprevisible e irresistible o inevitable, notas que según el artículo 1105 del código civil caracterizan la fuerza mayor. En todo caso, el número 2 del artículo 7 exige que los casos de fuerza mayor deben ser notificados previamente a la Dirección General de Agricultura y Ganadería, cosa que no se hizo en el caso examinado."

También fue tratado el problema en la sentencia de 30 de noviembre de 2.004 dictada en el recurso número 1429/2000 , en cuyo fundamento de derecho segundo señalábamos: "está olvidando el recurrente que la realización de controles es una condición inherente a la solicitud de este tipo de actividades administrativas de fomento pues tienen como finalidad primordial el verificar que se cumplen las condiciones reglamentarias para la concesión de las ayudas y primas correspondientes, razón por la que si el incumplimiento de condiciones motiva la denegación o reintegro de ayudas también, o con mayor motivo, la imposibilidad de comprobar si se da o no ese cumplimiento debe llevar aparejada la misma conclusión, que no es una sanción administrativa pese a que así se la denomina en la demanda. En este sentido puede citarse la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas el día 13 de diciembre de 2001 (asunto C-131/00 ), donde, aunque referida a otro tipo de actuaciones, queda patente esa obligación de colaboración.

Además, aún en la tesis del recurrente, de que la Administración tuviera en su poder datos que pudiesen servir para comprobar que tenía el número de cabezas de ganado a que se comprometió - informes sobre saneamiento ganadero-, ello no impide que pueda comprobar sobre el terreno la realidad de esos datos, punto en el que, como queda dicho, incidió negativamente el comportamiento de la parte.

En todo caso, no está demás resaltar como el artículo 8 de la Orden a que nos venimos refiriendo establece claramente diferencias entre los controles administrativos y sobre el terreno del artículo 6, como los que se intentaron llevar a cabo respecto del recurrente, y la comprobación de que las solicitudes de ayuda cumplen las condiciones de concesión pues dispone que "Realizados los controles administrativos y sobre el terreno a que se refiere el artículo 6.º de la presente Orden, así como comprobado para cada solicitud que se cumplen las condiciones de concesión de ayudas y primas, ...".< /span>

La misma solución mantuvimos en la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2.005 . Y el mismo criterio ha de ser seguido en el caso que nos ocupa, pues los motivos esgrimidos en la demanda no son suficientes para modificarle.

TERCERO.- Refiriéndonos a las concretas cuestiones que se plantean en esta litis, ha de advertirse que la contradicción denunciada que pudiera resultar de la comparación entre las resoluciones impugnadas y el acta es sólo aparente, ya que si bien es cierto que la existencia del acta de 21-5- 96 demuestra, efectivamente, que se practicó la diligencia de control, también los es que en la misma se indica que "no se puede(n) encerrar las vacas para verificar los crotales", lo que quiere decir -no puede entenderse de otro modo-, que no se pudo culminar el control a los efectos indicados, o, dicho de otra manera, que no se pudieron comprobar todas las circunstancias que motivaban la inspección.

En el mismo sentido, no puede compartirse la afirmación de los actores cuando califican de irrelevante el hecho de que el ganadero colabore o no en la práctica de control, pues es algo obvio que quien recibe un beneficio de la Administración habrá asumir y cumplir los compromisos que vengan establecidos, debiendo entenderse por ello que la obligación de colaborar en el control, poniendo a disposición medios materiales y personales, no es sino una manifestación concreta de los mismos. Esto es, si el beneficiario se compromete a realizar una determinada actividad, es claro que ello no puede quedar al arbitrio del mismo, pudiendo realizar la Administración los controles oportunos en aras de comprobar si la actividad subvencionada se lleva efectivamente a cabo. Y recordemos al respecto que se ha venido calificando la subvención, desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, en términos reconocidos por el Tribunal Supremo en sentencias como la de 2 de octubre de 1.992 , como una donación modal "ob causam futurum", por la cual un organismo publico asume la carga financiera de otro inferior, o de un particular, con una finalidad de interés general, pero específica y determinada, donación modal que aunque no identificada con la condición, supedita la efectividad de la subvención al cumplimiento por el subvencionado de los fines por los cuales justificó su petición.

En nuestro caso además esa obligación de colaboración forma parte de los compromisos asumidos expresamente por el interesado, como así resulta del impreso de solicitud de ayuda en que se consigna como una de las obligaciones (más bien cargas) la de "facilitar la realización de los controles tanto administrativos como sobre el terreno, que efectúe el órgano competente para verificar que se cumplen las condiciones reglamentarias para la concesión de las ayudas y primas".

Añadamos a ello, y esto es quizás lo más importante, que tal obligación se infiere del propio artículo 13 del Reglamento de la CEE número 3887/92 , cuando dispone: "salvo en caso de fuerza mayor, sino puede efectuarse el control sobre el terreno por motivos atribuibles al solicitante, la solicitud será denegada". Con ello esta Sala no puede compartir en absoluto la afirmación de que la falta de colaboración es irrelevante a los efectos de la concesión de una concreta subvención.

CUARTO.- Pero con las anteriores salvedades, el problema que se plantea ahora es si el hecho de que no pudieran ser reagrupadas las reses en el caso enjuiciado, atendidas todas las circunstancias acaecidas, y en los términos del artículo 13 del Reglamento CEE Nº 3887/92 , puede o no integrar el supuesto de la falta de colaboración imputable al ganadero, ello en relación con al argumento esgrimido en la demanda cuando califica de irrelevante esa falta de colaboración por cuanto en la notificación que se le remitió no se le indicaba específicamente que fuera precisa la misma, señalándose incluso que no era necesaria la presencia del ganadero.

Para analizar esta cuestión hemos de partir tanto del contenido del acta de fecha 21 de mayo de 1996 como de la citación de 29 de abril de 1.996. En la primera consta Don Jesus Miguel, en su condición de representante, hizo constar que "no se puede encerrar las vacas para verificar los controles", lo que a priori puede ser demostrativo de una dejación del deber de colaborar. Pero ha de advertirse que cuando se trata de explotaciones de tipo extensivo esa labor de reagrupar el ganado con el fin de facilitar el control puede resultar dificultosa, exigiendo casi siempre la puesta a disposición de medios materiales y personales por parte del ganadero, quien ha de colaborar con los técnicos de la Administración. Más si esa labor puede ser dificultosa, y ante la falta de prueba que demuestre lo contrario, no puede ser calificada de imposible; siendo lo cierto, en cualquier caso, que en el supuesto ahora enjuiciado esa citación de 29 de abril de 1.996 (documento número 1 de la demanda), que se practicó para llevar a cabo la inspección cuyo acta ha servido de apoyo a las resoluciones impugnadas en este proceso, no indica en forma alguna que el ganadero tuviera que poner a disposición tales medios para facilitar el control. Esto es, parece razonable señalar que cuando se requiera la aportación de medios materiales y humanos, y en aras de evitar una situación de indefensión, la citación que se entienda con el interesado habrá de consignar de alguna manera esa circunstancia, y más cuando, como sucede en este caso, en años anteriores se concedió la prima pese a que el control se practicó en similares circunstancias. Y nótese al respecto que en el control llevado a cabo el día 28 de abril de 1.998, con ocasión de primas de años subsiguientes, en la citación expresamente se indicó que debía el ganadero "aportar los medios humanos y materiales necesarios", lo que como se ha visto no fue advertido en la citación de 29 de abril de 1.996.

Es más, de la lectura de dicho documento podría incluso inferirse que no era necesario que el beneficiario estuviera presente en el acto de control, cuando señala que "la no comparecencia de usted o de persona debidamente autorizada, no impedirá en caso alguno, el adecuado desarrollo de los controles"; bien que en una adecuada inteligencia esa expresión deba ser entendida como la indicación de que se trata de una "carga" del administrado, que frente a la categoría jurídica del "deber" supone que si no se satisface la misma no obtendrá el beneficio.

En definitiva, si la denegación de la prima se ha basado en que el administrado -aquí solicitante de la prima- no ha colaborado con la Administración en la práctica del control en la concreta labor de encerrar las vacas para verificar los crotales, puede decirse que si esa obligación de colaboración exigía la puesta a disposición de medios materiales y personales para reagrupar las reses, entonces así se debió de indicar en la citación que se entendió con el ganadero, lo que para la prima del año 1.996, y al contrario de lo acontecido en otros años, no ha fue observado. Y si pese a ello se dicta la resolución denegatoria de la solicitud de prima, no puede sino concluirse que a la postre se ha irrogado indefensión al administrado, mereciendo por ello la misma un reproche de anulabilidad al amparo del artículo 63.2 de la Ley 30/1.992 .

Por otro lado, la apreciación de la indefensión por defectos de la citación ya fue analizada por esta Sala en la sentencia de fecha 1 de febrero de 2.002 dictada en el recurso número 2128/1996 , en cuyo supuesto enjuiciado se consideró que no se podían comprobar los crotales por no se posible el encierro de las reses en el momento de las inspección, apreciándose en virtud de la prueba practica que las labores de localización y encierro de las reses exigían la intervención de "varias personas de campo" durante un mínimo de tiempo. Se razonó en el fundamento de derecho tercero de la misma: "Con tales antecedentes puede concluirse que la adecuada realización del control del ganado en explotación extensiva, aunque la normativa no lo prevea y pueda resultar contrario "a priori" a la idea de control, hacía necesario de un mínimo preaviso para que el propietario pudiera organizar el personal necesario para la localización y encierro del ganado, lo que, sin duda, tuvo en cuenta la inspección al acordar la realización de la que se cita como segunda actuación con un preaviso de 48 horas.

Pues bien, si partimos de esta premisa y si, como ya hemos dicho, no consta en el expediente acta de la primera actuación que se cita en la Nota Aclaratoria ni del preaviso dado para la segunda, que fue la que sirvió de base para que la Orden impugnada apreciase el incumplimiento de la condición 7ª de la solicitud de la ayuda, ninguna duda puede caber a cerca de la necesidad de estimar el recurso pues lo contrario colocaría al ganadero en una situación de verdadera indefensión: se le imputa falta de colaboración ante una actuación de control cuando no se le permite realizar lo elemental para que dicha actuación pueda llevarse a efecto dadas las características de la explotación".

QUINTO.- Lo anterior razonado lleva irremediablemente a la estimación de este recurso contencioso administrativo, siendo innecesario ya analizar el resto de los motivos planteados. Y en cuanto a las cotas, en aplicación del artículo 139 de la LJCA , no se aprecian méritos para imponerlas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de DOÑA Clara, en cuya posición procesal han sucedido algunos de sus herederos, y DON Jesus Miguel, anulamos la misma por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, y a la vez reconocemos su derecho a la prima en beneficio de productores que mantengan vacas nodrizas correspondiente al año 1.996, en el expediente número VN/96/SG/40/2/913/R-15; ello sin hacer especial condena en costas a ninguna de las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.