Sentencia Administrativo Nº 754/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 398/2011 de 24 de Julio de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Primera

Recurso de Apelación 398/11

ILMO. SR. PRESIDENTE:

D. Mariano Ferrando Marzal

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Carlos Altarriba Cano.

Dª. Desamparados Iruela Jiménez

Dª. Estrella Blanes Rodríguez.

Dª. Mª Belén Castelló Checa.

SENTENCIA nº 754

Valencia, veinticuatro de julio de dos mil quince.

Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso de apelación 398/2011 interpuesto por D. Victor Manuel representado por el Procurador Sra. Martínez Alejos y dirigido por el Letrado Sr. Paban Arranz, contra la sentencia 400/2010 de fecha 10 de noviembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Valencia en el procedimiento ordinario 639/2008, y como apelada el Ayuntamiento de Albal, representado por el Procurador Sr. Díaz Marco, y dirigido por el Letrado Sr. Noguera Calatayud.

Siendo Ponente la Ilma. Sra. Doña Mª Belén Castelló Checa quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 Valencia dictó en fecha 10 de noviembre de 2010, sentencia 400/2010 con el siguiente fallo:

'1.-Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Gema Martínez Alejos, en nombre y representación de D. Victor Manuel contra el Ayuntamiento de Albal, en impugnación de la Resolución del Ayuntamiento de Albal, de fecha 5 de febrero de 2008, denegatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de Alcaldía 2007/2057, mediante la cual se aprobaba definitivamente el Proyecto de reparcelación de la Unidad de Ejecución 10-3 del PGOU de Albal.

2.-No efectuar expresa imposición de costas.'

SEGUNDO .- Notificada la resolución a las partes interesadas, la parte recurrente interpuso recurso de apelación dentro de plazo solicitando que se dicte sentencia por la que con estimación del recurso de apelación revoque los pronunciamientos del fallo, admitiendo el recurso contencioso-administrativo interpuesto, reconociendo del derecho del apelante en relación con la nulidad del Proyecto de Reparcelación en cuanto a la inclusión de la parcela en el mismo, acordando su exclusión con base a su condición de solar o suelo urbano consolidado, y con todos los pronunciamientos inherentes a tal declaración.

TERCERO.- Dado traslado a la apelada Ayuntamiento de Albal presentó escrito manifestando su oposición a la apelación, y solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando la sentencia apelada con todo cuanto demás resulte procedente en derecho.

CUARTO .- Admitido a trámite por el Juzgado se elevaron los autos a la Sala, y se formó el correspondiente rollo de apelación. Personadas las partes, no habiéndose solicitado el recibimiento del recurso a prueba, ni la celebración de vista o presentación de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 21 de julio de 2015, fecha en la que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso de apelación, la sentencia 400/10 de fecha 10 de noviembre de 2010, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 9 de Valencia que inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Victor Manuel contra la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Albal, de fecha 5 de febrero de 2008, denegatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de Alcaldía 2007/2057, mediante la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Ejecución 10-3 del PGOU de Albal, por tratarse de un acto no susceptible de impugnación.

La sentencia de instancia estima la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada, de tratarse de un acto no susceptible de impugnación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 c) de la LJCA , al entender que la pretensión de la actora en su demanda, de que se excluya del ámbito de aplicación su parcela, no puede prosperar toda vez que su inclusión en la Unidad de Ejecución 10-3 deriva de la inicial aprobación del PGOU de Albal y del instrumento de que trae causa, los cuales no constan impugnados, siendo que en el PGOU ya se incluía la parcela objeto de litis y se preveía su desarrollo por una Actuación Integrada, constituyendo un acto firme y consentido por el recurrente que no puede, por motivos de seguridad jurídica, ser alterado como consecuencia de la impugnación del Proyecto de Reparcelación.

SEGUNDO .- La parte apelante sostiene su pretensión estimatoria del recurso de apelación alegando en síntesis que;

-En cuanto a la inadmisibilidad del recurso sostiene que es evidente que la delimitación de la Unidad de Ejecución 10-3 se había realizado en el PGOU, y que la exclusión de la parcela de dicha Unidad de Ejecución debía realizarse procesalmente en vía de impugnación indirecta del PGOU, lo que se hizo en la demanda, siendo además que el Ayuntamiento dejo abierta la vía para poder conocer de manera directa incluso en sede de Proyecto de Reparcelación la exclusión de la parcela, al estimar en sede administrativa las alegaciones presentadas por una tercera persona, similares a las de apelante, debiendo por tanto tratar la Administración de forma igualitaria a la apelante, pues en caso contrario se vulnera el artículo 14 de la CE .

Añade que la sentencia ha infringido lo dispuesto en el artículo 26 de la LJCA y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la congruencia de las sentencias, pues el PGOU no ha quedado firme y consentido, en cuanto el artículo 26 citado permite cuestionar la legalidad de disposiciones de carácter general, mediante la impugnación de los actos que lo apliquen, lo que fue realizado por la actora en los términos exigidos por el Tribunal Supremo, pues para la impugnación en vía indirecta no es necesario que se impugna la disposición de carácter general, sino el acto de aplicación, no es necesario hacer mención en el anuncio del recurso, no es necesario reflejar la impugnación indirecta en el suplico, y la ilegalidad es solo un motivo de impugnación, no una petición expresa.

-En relación con el fondo del asunto se remite a lo manifestado en la demanda, prueba practicada y conclusiones, resaltando que la Administración demandada, teniendo todos los medios a su disposición, no ha desplegado actividad probatoria alguna para combatir lo manifestado, lo que evidencia a juicio de la apelante la rotundidad de la realidad de los hechos y de la prueba desplegada en cuanto a las características de la parcela.

TERCERO.- La apelada Ayuntamiento de Albal sostiene su oposición al recurso de apelación, alegando en síntesis;

-Respecto el principio de igualdad de trato invocado, refiere que la situación de la parcela de la tercera persona cuyas alegaciones se estimaron en vía administrativa, nada tiene que ver con el objeto del presente recurso.

-El apelante pidió en su demanda la exclusión de su propiedad del ámbito de aplicación de la Unidad de Ejecución 10.3, no siendo el Proyecto de Reparcelación el instrumento de planeamiento que incluye su parcela en el ámbito de la UE 10-3, sino que ello proviene del PGOU, que delimitaba la UE 10-3, y preveía su desarrollo por una Actuación Integrada por la deficiente dotación de sus servicios como pone de manifiesto el Proyecto de Urbanización, siendo que no existe ninguna duda de que el recurrente no utilizó la vía de la impugnación indirecta ni frente al PGOU, ni frente al PAI ni frente al Proyecto de Urbanización, limitándose a solicitar la exclusión de su parcela de la UE por lo que debe confirmarse la sentencia en cuanto inadmisión del recurso.

-Respecto al fondo, se remite a los argumentos de la contestación a la demanda, en especial a los informes técnicos que acreditan la deficiente dotación de servicios e infraestructuras de la Unidad de Ejecución, que requieren necesariamente una actuación urbanística global e integrada, resultando acreditado que nos encontramos ante un supuesto donde las parcelas no cuentan con la totalidad de los servicios y debe realizarse una acción de integración en la malla urbana pues de lo contrario quedaría incompleta la acción urbanizadora que debe garantizarse en estas operaciones, lo que no es posible sino a través de una gestión mediante Actuación Integrada.

CUARTO .- Es consolidada doctrina jurisprudencial la relativa a que en la apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia, lo que es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la resolución apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.

QUINTO.- Tal y como hemos señalado discrepa la apelante en primer lugar de la inadmisibilidad declarada por la sentencia de instancia, en base a dos motivos distintos, y reconociendo que la delimitación de la Unidad de Ejecución 10-3 se había realizado en el PGOU de Albal, y que la exclusión de la parcela de dicha Unidad de Ejecución debería realizarse en vía de impugnación indirecta del PGOU.

Sostiene en primer lugar que el Ayuntamiento dejó abierta la vía para poder conocer incluso de manera directa frente al Proyecto de Reparcelación de la posible exclusión de una parcela de la Unidad de Ejecución, pues en sede administrativa estimó las alegaciones de Dª. María Angeles , alegación de idéntica naturaleza a la del apelante, pretendiendo la exclusión del ámbito de ejecución de su parcela al considerarla suelo urbano consolidado, las cuales fueron estimadas en sede administrativa, entrando la Administración demandada a valorar las mismas y a estimar que su parcela debía ser excluida del ámbito por tener las características de suelo urbano consolidado.

Entiende que ello obliga a la Administración a tratar de manera igualitaria al apelante, siendo que sus actos han abierto la vía de impugnación ejercitada, vulnerando por ello la sentencia de instancia la igualdad de trato consagrada en el artículo 14 de la CE .

Pues bien, este primer motivo invocado por la apelante debe ser desestimado, pues como bien se desprende del expediente administrativo, y desconociendo las circunstancias de la parcela de la tercera persona, la exclusión del área reparcelable del solar se estimó con carácter previo al Proyecto de Reparcelación, tal y como recoge la resolución del Alcalde 2007/656 de 13 de abril de 2007, a la que se remite la apelante, que señala que ya se contempla su exclusión en el Proyecto de Reparcelación, por lo que no se produce vulneración alguna del principio de igualdad, máxime teniendo en cuenta que el mismo no puede ser aplicado ante una posible ilegalidad.

En segundo lugar refiere la apelante que la sentencia de instancia infringe lo dispuesto en el artículo 26 de la LJCA y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuanto a la congruencia de las sentencias, pues siendo cierto que la inclusión de la parcela en la Unidad de Ejecución 10-3 fue mediante el PGOU, el apelante impugnó indirectamente el mismo mediante la impugnación del acto de aplicación, no siendo cierto que la apelante no lo impugnase indirectamente.

Añade que conforme la doctrina del Tribunal Supremo, para la utilización de la impugnación indirecta del artículo 26 de la LJCA , no es necesario que se impugne expresamente el PGOU, sino el acto de aplicación, no es necesario que se haga mención en el anuncio del recurso de la impugnación indirecta, no es necesario reflejar expresamente la impugnación indirecta del PGOU en el suplico de la demanda, siendo suficiente que se deduzca de forma expresa o implícita de los razonamientos efectuados, y la ilegalidad del PGOU es sólo un motivo de impugnación del acto realmente impugnado, ilegalidad que debe subyacer de forma expresa o implícita en los razonamientos que se realice.

Continua señalando que en el presente supuesto, tanto del anuncio del recurso como de la demanda se desprende la parte del PGOU que era objeto de impugnación indirecta, la Unidad de Actuación 10-3, en la que el PGOU había incluido la parcela del apelante, siendo el motivo de impugnación indirecta la disconformidad en derecho de la inclusión de la parcela en la citada Unidad de Actuación, tal y como se argumentaba en el escrito de demanda, y en las conclusiones.

Concluye alegando el carácter antiformalista de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con el acceso y conocimiento del recurso.

Pues bien, lo primero que debe señalarse es que esta Sala y Sección se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre tales cuestiones, recogiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como en la sentencia de 31 de octubre de 2014, recurso 739/2008 , diciendo:

['TERCERO.- Pasando a examinar las alegaciones impugnatorias ejercitadas por los apelantes, ha de ser revocada la sentencia de instancia en cuanto, basándose en la concurrencia de desviación procesal, inadmite el recurso indirecto formulado por los recurrentes contra las resoluciones aprobatorias del plan general del municipio de Chella y del PAI de la UE-3. Como sostienen los apelantes, en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo no es necesario citar la impugnación indirecta de disposiciones generales. Cabe recordar que, según tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo, la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general no constituye una pretensión, sino un motivo de impugnación de los actos concretos de aplicación directamente impugnados y, por consiguiente, el recurso indirecto no puede, como tal, ser declarado inadmisible, sin perjuicio de la suerte estimatoria o desestimatoria que pueda correr la pretensión anulatoria del acto de aplicación de la disposición general. En el presente caso, por tanto, la impugnación por los demandantes del PGOU de Chella al amparo del art. 26.1 de la Ley 29/1998 no constituye una pretensión autónoma, sino un mero argumento impugnatorio frente al acto de aplicación directa de dicha disposición recurrido directamente -el proyecto de reparcelación de la UE-3-. El precitado art. 26 de la Ley 29/1998 permite la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general a través de la impugnación de sus actos de aplicación, sin que el defecto de impugnación directa de tales disposiciones e, incluso, su desestimación determinen la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra cualquier acto de aplicación de las mismas por razón de su disconformidad a derecho, no siendo ni siquiera necesario que en el recurso indirecto se cite, en el escrito de interposición, la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición.

La fundamentación que contiene en este punto la sentencia apelada es, en consecuencia, errónea.

No obstante lo anterior, entiende la Sala que no pueden los apelantes impugnar indirectamente el PGOU de Chella con ocasión de la impugnación del proyecto de reparcelación, a pesar de ser éste un acto de aplicación de dicho plan general. En primer lugar, no figura emplazada en el proceso de instancia como parte demandada la Generalitat Valenciana, como así exige el art. 21.3 de la Ley 29/1998 -ni lo pidieron las partes ni lo acordó el Juzgado-. Y por añadidura, ha de tenerse presente, dado que los recurrentes impugnan el referido PGOU en cuanto incluyó su parcela dentro de una unidad de ejecución de suelo urbanizable la UE-3, que las delimitaciones de unidades de ejecución en los instrumentos de planeamiento no son impugnables indirectamente, por tratarse de determinaciones que carecen de los elementos necesarios para su consideración como disposiciones administrativas de carácter general, según tiene señalado el Tribunal Supremo en diversas sentencias, citándose aquí, entre otras, la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de mayo de 2013 -recurso de casación número 2098/2011 -, cuya doctrina ha sido seguida a su vez por esta Sala y Sección en varias sentencias (por todas, sentencia nº 31/14, de 23 de enero de 2014 -recurso de apelación número 1428/2010 ).

Y finalmente, la impugnación indirecta del PAI de la UE-3 ejercitada por los recurrentes en los autos de instancia resultaba también inviable, por cuanto los programas de actuación integrada cuya alternativa técnica no contiene ningún documento de planeamiento, como es el caso de aquel PAI, no son instrumentos de ordenación urbanística, sino actos de gestión que carecen de naturaleza normativa o reglamentaria, de manera que son actos administrativos y no disposiciones generales, según así ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo en numerosas sentencias ( STS 3ª, Sección 5ª, de 12 de mayo de 2011 -recurso de casación número 1321/2007 -, y otras) y, consiguiente, no pueden ser impugnados indirectamente al amparo del art. 26.1 de la Ley 29/1998 .']

Pues bien, la aplicación de la sentencia transcrita conlleva que deba estimarse el recurso de apelación en cuanto declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de impugnación indirecta del PGOU y del PAI, pues aun en el supuesto en el que considerásemos que de la demanda no se desprende la impugnación indirecta del PGOU ni del PAI, ello no sería causa de inadmisibilidad del recurso, en la medida en que el acto recurrido que es el acuerdo por el que aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación sí es susceptible de recurso, sino que sería en su caso, causa de desestimación.

Llegados a este punto, y atendiendo a las alegaciones de la apelante, tal y como hemos señalado en la sentencia transcrita, aún en el supuesto en que pueda entenderse que conforme lo articulado en su demanda estaba impugnado indirectamente el PGOU y el PAI, con ocasión de la impugnación del Proyecto de Reparcelación, en cuanto a la inclusión de la parcela del actor en la Unidad de Ejecución 10-3 y no siendo discutido por las partes que la inclusión de la parcela en la citada Unidad de Ejecución y su desarrollo mediante Actuación Integrada venia determinado en el PGOU, lo cierto es que no cabe la impugnación indirecta que las delimitaciones de unidades de ejecución en los instrumentos de planeamiento, por tratarse de determinaciones que carecen de los elementos necesarios para su consideración como disposiciones administrativas de carácter general, ni la de los PAI, en la medida en que no son instrumentos de ordenación urbanística, sino actos de gestión que carecen de naturaleza normativa o reglamentaria.

Conforme lo expuesto y resultando que lo único susceptible de impugnación en el presente recurso es el Proyecto de Reparcelación, respecto el que el actor en el suplico de su demanda solicitaba expresamente que se estime el recurso contencioso-administrativo 'mediante una Sentencia que acuerde excluir del ámbito de aplicación la parcela objeto del litigio', lo que no puede ser acordado en el presente recurso atendiendo a lo ya expuesto, es decir a que la delimitación de la Unidad de Ejecución, con la inclusión de la parcela del recurrente, fue realizada en el PGOU, procede desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto, sin necesidad de entrar a analizar las restantes alegaciones de la apelante.

Por lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación revocando la sentencia de instancia en cuanto declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, y entrando a conocer del mismo, desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Victor Manuel , contra la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Albal, de fecha 5 de febrero de 2008, denegatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de Alcaldía 2007/2057, mediante la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Ejecución 10-3 del PGOU de Albal.

SEXTO- . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMAMOS el recurso de apelación entablado por D. Victor Manuel , contra la sentencia 400/10 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Valencia de fecha 10 de noviembre de 2010 , dictada en el procedimiento ordinario 639/2008, la cual REVOCAMOS en cuanto inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Albal, de fecha 5 de febrero de 2008, denegatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de Alcaldía 2007/2057, mediante la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Ejecución 10-3 del PGOU de Albal.

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto D. Victor Manuel , contra la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Albal, de fecha 5 de febrero de 2008, denegatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de Alcaldía 2007/2057, mediante la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Ejecución 10-3 del PGOU de Albal.

Sin expresa condena en costas procesales.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Magistrada ponente, que lo ha sido para la celebración del presente recurso, celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.