Sentencia Administrativo Nº 757/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 10/2003 de 30 de Julio de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso nº 10/03

Partes: Raquel

Ayuntamiento del Prat de Llobregat

SENTENCIA Nº 757

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. Emilio Berlanga Ribelles

Doña Maria Pilar Rovira del Canto

Doña Mª Fernanda Navarro de Zuloaga

Don Javier Aguayo Muñoz Cobo

Don Joaquín Herrero Muñoz Cobo

Don Jordi Morató Aragonés Pàmies

En la ciudad de Barcelona, a treinta de julio de dos mil siete.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 10/03, interpuesto por Doña Raquel , representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Anna Camps Herreros, contra el Ayuntamiento del Prat de Llobregat, representado por el Procurador de los Tribunales Don Jordi Fontquerni Bas.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra Magistrada Doña Mª Fernanda Navarro de Zuloaga, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ayuntamiento del Prat de Llobregat de 16 de diciembre de 2.002.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se abrió a prueba mediante Auto y practicada la misma conforme obra en autos, se continuó el proceso por los trámites jurisdiccionales y finalmente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 25 de julio de 2007.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la resolución del Ayuntamiento del Prat de Llobregat de 16 de diciembre de 2.002 que declara inadmisible la petición de expropiación de la finca ubicada en el paraje de La Marina, parcela NUM000 del polígono NUM001 , instada por la actora, en fecha 15 de diciembre de 2.000, al amparo del artículo 103 del Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio , por falta de competencia de este Ayuntamiento, y por inaplicabilidad del procedimiento.

SEGUNDO.- Dispone el artículo 103.1, primer párrafo, del D. L 1/90, de 12 de julio , que cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del Plan o Programa de Actuación Urbanística sin que se haya llevado a efecto la expropiación de los terrenos que, de acuerdo con su calificación urbanística, no sean edificables para sus propietarios, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación, el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio que se podrá llevar a cabo por ministerio de la Ley, si transcurrieran otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia.

Por su parte, los terrenos propiedad de la actora están calificados por el PGM de Barcelona aprobado el 14.7.76 con la clave 6c parques y jardines urbanos metropolitanos. Dicha calificación resulta admitida por ambas partes.

La cuestión que plantea la recurrente se centra en determinar si la demandada es la Administración competente para expropiar dado que la Administración municipal recurrida niega su competencia, en tanto afirma tanto la de la Generalitat de Catalunya, como en su caso y subsidiariamente la del Consell Comarcal.

TERCERO.- Pues bien, de todo lo dicho hasta aquí y dado que existe conformidad en la situación jurídica que afecta a los terrenos, y que la discrepancia halla su fundamento en la interpretación de los preceptos de aplicación la primera cuestión que merece la atención de esta Sala es la relativa a la expropiabilidad de los terrenos.

Y no cabe duda que los preceptos que regulan los parques urbanos (202 a 204 del PGM) prevén su incardinación (actual o futura) en el dominio público.

En este sentido, y como ya argumenta la STC 227/1988, de 29 de noviembre , la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado.

Asimismo, del texto constitucional, y más concretamente de su artículo 132 , ya se desprende que el régimen demanial comporta la titularidad pública de los bienes sobre los que recae, pero ello no para atribuir a la Administración una titularidad de naturaleza dominical bajo el patrón del derecho de propiedad sino con una orientación finalista de uso común o servicio público, como ya recogía el Código Civil.

Es precisamente, en aplicación de tal régimen y bajo tal óptica, que los citados preceptos, pero mas concretamente el artículo 203 del PGM , sólo permite los usos públicos y colectivos, sin, añade, perder en ningún caso la naturaleza de dominio público. Es más, el artículo 204 se cuida de subrayar que los terrenos de particulares que según este Plan se califiquen de parques urbanos están sujetos a lo establecido en este Plan, con objeto de asegurar su destino en la ordenación, añadiendo que la Administración podrá expropiar estos terrenos para someterlos al régimen del dominio público. Es decir, no prevé un régimen de aprovechamiento privado transitorio, aunque sí de adquisición, mas tarde o mas pronto, bajo el régimen único demanial.

Por consiguiente, y sin que sea preciso mayor argumentación, procede analizar la cuestión relativa a la competencia del Ayuntamiento del Prat para su expropiación.

CUARTO.- Y a tal respecto cabe destacar que:

1. Nos hallamos ante un terreno con destino a parque urbano de alcance metropolitano (clave 6c).

2. Cuando se solicita la expropiación rige la anterior normativa urbanística aprobada por Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio. No obstante, cuando transcurren los dos años previstos en el artículo 103 ya rige la posterior Ley 2/2002 de 14 de marzo .

Pero ello no nos sitúa en problema alguno relativo al régimen transitorio por aplicación de la anterior y nueva Ley, habida cuenta la previsión expresa de la Ley 2/02, Disposición Transitoria Octava Dos .

3. Es evidente que la cuestión aquí debatida subsiste aún cuando hayan transcurrido los dos años previstos en el artículo 103 del D.L. 1/90 , cuando la Administración resuelve declararse incompetente dado que la competencia es irrenunciable, con arreglo al artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia.

El mero transcurso, pues, del plazo, no implica asunción de la competencia, sino que es preciso abordar tal cuestión.

Planteados así los términos fácticos del debate, analizaremos las cuestiones jurídicas en el siguiente fundamento de derecho.

QUINTO.- Situados ya en el fondo de la cuestión debatida, lo primero que llama la atención de esta Sala es que ambas partes inciden en un planteamiento ajeno al actual marco a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de abril de 2.004 , que resolvía diversas cuestiones de incontitucionalidad planteadas por esta misma Sala, Secciones Segunda y Tercera, y que estimó la planteada por esta Sección en relación a la Disposición Transitoria Octava del Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio .

Planteada la cuestión por una doble vía, analizada la cuestión, la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional acoge uno de los dos posibles motivos que le fueron planteados decidiendo declarar la inconstitucionalidad, y en consecuencia la nulidad, del adverbio "también" incluido en el inciso segundo de la disposición transitoria octava del texto refundido de la legislación vigente en Catalunya en materia urbanística, aprobado por DL 1/90, de 12 de julio, en la medida en que prevé la iniciativa concurrente de la Comisión de Urbanismo de Barcelona y municipal cuando la modificación del Plan afecte a elementos con una incidencia territorial limitada a un término municipal.

Concretamente, la citada disposición transitoria establecía que:

"De conformidad con la Ley 7/87, de 4 de abril , en tanto no se apruebe el Plan Territorial Parcial del ámbito de las comarcas del Barcelonés, el Bajo Llobregat, el Maresme, el Vallés Occidental y el Vallés Oriental, la iniciativa de la modificación del Plan General Metropolitano y de la revisión del Programa de Actuación corresponde a la Comisión de Urbanismo de Barcelona. Si la modificación del Plan afecta elementos con una incidencia territorial limitada a un término municipal o a una comarca, la iniciativa corresponde también a los entes locales interesados".

El Tribunal Constitucional analizando la cuestión que fue sometida a su consideración afirma que en supuestos en los que la modificación del Plan carece de toda trascendencia con respecto a intereses supralocales, un procedimiento que se incoa por iniciativa de la Comunidad Autónoma y se aprueba también por ella inicial, provisional y definitivamente, y en el que sólo se concede un trámite de audiencia al municipio cuyos intereses son los únicos afectados, no supera el "umbral mínimo" de participación municipal en relación con los intereses afectados que haría que, en estos casos, el municipio fuera recognoscible como una instancia decisoria relevante, lo que, añade, quiebra de forma evidente en el supuesto que nos ocupa, que se caracteriza porque, por definición, no se ve afectado ningún interés supramunicipal y, sin embargo, se atribuyen a la Comunidad Autónoma no sólo la iniciativa, sino también, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 59 del texto refundido catalán, las aprobaciones inicial, provisional y definitiva. Y en nada cambia lo expuesto, prosigue, la consideración de que las modificaciones de que aquí se trata afecten a un Plan General Metropolitano. En primer lugar, porque es el propio precepto cuestionado el que parte del presupuesto de que, a pesar del carácter supralocal del Plan, puede haber casos en los que las modificaciones del mismo carezcan de toda eficacia sobre intereses distintos de los estrictamente municipales. Y, en segundo término, porque la finalidad de la Ley 7/87 fue precisamente, devolver a los municipios la integridad de las competencias urbanísticas del régimen general, de forma tal que dicho plan estaba destinado a desaparecer como solución unitaria supramunicipal del urbanismo metropolitano.

Desaparición que, a día de hoy, diecisiete años mas tarde (al momento de dictar la sentencia el Tribunal Constitucional), aún no se ha producido. En este sentido el Tribunal Constitucional, acerca del segundo de los motivos que le fueron expuestos, declara que aún cuando la fijación de un plazo de duración de este régimen transitorio podría, sin duda, valorarse positivamente desde perspectivas diversas, no es posible derivar que sea inconstitucional el precepto legal que omita esta determinación, aunque, precisa, tampoco puede excluirse que la prolongación indefinida del periodo transitorio por la falta de aprobación del Plan Territorial Parcial llegara a provocar una situación incompatible con las exigencias de la autonomía local, si bien en este caso la vulneración del artículo 137 CE no sería imputable al texto legal (que es lo único que puede controlar este Tribunal por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad) sino a la inactividad del poder ejecutivo de la Generalitat, inactividad que podría combatirse por los medios procesales correspondientes.

Situada así la cuestión tras la sentencia, cuya fundamentación se ha expuesto de forma resumida, es claro que ha de partirse, por lo que se dirá, de una cuestión fundamental, para la resolución del presente recurso: el PGM puede modificarse a instancia del correspondiente órgano autonómico o por virtud del propio municipio.

Y la razón o deslinde de uno y otro puede sintetizarse en: cuando el PGM actúa como Plan Territorial Parcial (y sus intereses son por tanto de alcance metropolitano) la iniciativa para la modificación del planeamiento corresponde al órgano autonómico; cuando el PGM actúa como Plan General de Ordenación del municipio, la iniciativa sólo (y no también como planteaba de forma concurrente la disposición) corresponde al municipio cuyos intereses son los únicos afectados.

Y, clarificada así la cuestión, que la modificación corresponda a uno u otro órgano no resulta inocuo a los efeactos del presente recurso dado que la gestión del planeamiento corresponde atribuirla a aquella Administración a quien le corresponde la esfera de actuación, lo que normalmente va ligada a su planificación.

Ello ya nos lleva a la desestimación del presente recurso por las siguientes razones:

a. en cuanto que la iniciativa para la modificación de un parque de alcance metropolitano, con clave 6c, con incidencia territorial por tanto no limitada a un término municipal, y ni siquiera a unos determinados municipios dentro del PGM (que exigiría la clave 6b), no corresponde al Ayuntamiento del Prat cuyo alcance territorial se halla limitado al término municipal que lo compone,

b. tratándose de un sistema general de alcance metropolitano el interés es metropolitano y no nos hallamos ante un interés meramente local,

c. la capacidad financiera del órgano expropiante ha de estar en consonancia con tal interés, y

d. porque, aún diferenciando planificación-gestión, ninguna norma de las invocadas permite sostener que la expropiación de un parque metropolitano se atribuye por el PGM a una Administración distinta de aquella cuya esfera de actuación retiene en exclusiva la iniciativa de modificación del Plan (y por tanto de su mantenimiento) al comportarse en tal determinación como un Plan Territorial Parcial.

Y ello sin perjuicio, claro es, de que las diversas Administraciones Públicas, la de la Comunidad Autónoma y las de las Entidades integrantes de la Administración Local, todas ellas interesadas en zonas húmedas protegidas, parques de alcance metropolitano, parques forestales u otras, puedan, en el ámbito de sus relaciones institucionales y conforme a los principios que, según la Ley 30/92 , presiden aquellas, establecer los cauces de cooperación institucional previstos en la referida Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y en la legislación de régimen local a la cual la primera expresamente remite en su artículo 9 , concertando medios y esfuerzos dentro de aquel deber de apoyo y mutua lealtad que debe siempre presidir el ejercicio de competencias que se ejercen sobre un mismo espacio físico, para el logro de aquellos fines legítimos de ordenación del territorio previstos y queridos por el Plan General Metropolitano de Barcelona.

SEXTO.- No son de apreciar méritos en orden a un pronunciamiento sobre el pago de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Primero.- Desestimar el presente recurso.

Segundo.- No se hace expresa imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento