Sentencia Administrativo Nº 76/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 80/2013 de 06 de Febrero de 2015

Encabezamiento

Recurso nº 80/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Segunda

S E N T E N C I A Nº 76/2015

Ilmos. Sres:

PRESIDENTA

Dª Alicia Millán Herrándis

MAGISTRADOS

D. Miguel Soler Margarit

D. Rafael Manzana Laguarda

En Valencia a seis de febrero de dos mil quince.

VISTOS por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) los autos nº 80/2013, seguidos entre partes, de la una y como demandante, don Victoriano , representada por la Procuradora doña Alicia Ramírez López dirigida por la Letrada doña Mª Ascensión López López; y de la otra, como Administración demandada, la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., representada y dirigida por el Abogado del Estado, recurso interpuesto contra la Resolución del Subdirector de Gestión, Organización y Desarrollo de Personas de 14 de febrero de 2013.

Antecedentes

Primero. El indicado recurrente, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso el recurso contra el acto administrativo ya reseñado.

Segundo. Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley Jurisdiccional, habiendo despachado las partes, en momento oportuno y por su orden, los trámites de demanda y contestación, en cuyos escritos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en los mismos, suplicaron, respectivamente, la anulación del acto impugnado y la desestimación del recurso, en los términos que estimaron convenientes a sus derechos.

Tercero. Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló para votación y fallo el día 3 de febrero pasado, en que ha tenido lugar.

Cuarto. En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Ha sido ponente el Magistrado Don Miguel Soler Margarit.

Fundamentos

Primero. El presente recurso se ha interpuesto contra la Resolución de 14 de febrero de 2013, por la que se impusieron al recurrente tres sanciones de suspensión de funciones durante tres, un mes y un mes por la comisión de tres faltas disciplinarias graves tipificadas en el art. 7.1, l), i ) y n), del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado (Real Decreto 33/86, de 10 de enero).

Segundo. Esta Sala en sentencia 930/2010, de veintiocho de julio , respecto a la eventual vulneración del derecho fundamental a la legalidad administrativa sancionadora, previsto en el art. 25 CE , dijo que era necesario determinar si el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado mediante RD núm. 33/1986, en aquellos de sus preceptos en los que se tipifican las faltas de carácter grave, mantiene su vigencia, tras el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007), o por el contrario ha de estimarse derogado por el mismo, tesis ésta última que se sostiene por la Sentencia apelada, que considera que se ha producido un vacío normativo en esta materia disciplinaria.

Tercero. Como ya indicó dicha Sentencia, así las cosas, debe hacerse una escueta referencia a cuál era el estado jurídico de esta cuestión en el momento de promulgarse el EBEP; el régimen disciplinario general venía contenido esencialmente en dos normas: 1ª) la LMRFP núm. 30/84, que, al igual que hiciera la precedente LFCE de 1964, sólo recoge en su articulado las faltas muy graves ( art. 31 ); y 2ª) el Reglamento Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RD. núm. 33/86), donde se contiene asimismo la enumeración de las faltas graves y leves.

Sabido es que el carácter preconstitucional de la Ley de 1964, posibilitaba que, tras enumerar éste en su art. 88 las faltas muy graves, dispusiera en el art. 89 que ' La gravedad o levedad de las faltas no enumeradas en el artículo anterior se fijará reglamentariamente en función de los siguientes elementos: (.....) '; lo que así hizo el Decreto 2088/1969 de 16 agosto , por el que se aprobó el anterior Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración Civil del Estado.

Pero la reforma que en la función pública realiza la Ley 30/84, viene ya vinculada por los preceptos constitucionales; y por ello la cobertura legal del RD 33/86, se buscó por la jurisprudencia en el art. 89 LFCE, que nunca fue expresamente derogado por la LMRFP/84, a diferencia de lo que sucedió con su art.88 , objeto de expresa derogación. Así pues, la exigencia del cumplimiento del principio de reserva de ley a la hora de tipificar las infracciones y sanciones disciplinarias, se entendió cumplida por la jurisprudencia por el hecho de que la enumeración de las faltas graves que llevaba a cabo el RD. 33/86, se ajustaba a las prevenciones impuestas por un precepto con rango formal de Ley -que, aun siendo de 1964, no estaba viciado de inconstitucionalidad sobrevenida-; con ello quedaba salvado el principio de legalidad en la tipificación de las infracciones graves. En consecuencia, el precepto aplicado al recurrente, hasta la aprobación del EBEP hubiera cumplido con las exigencias que del principio de legalidad derivan para el régimen disciplinario funcionarial.

Sin embargo, la promulgación del EBEP va a incidir radicalmente sobre esta situación. De nuevo se opera con la misma técnica que con las normas precedentes, es decir: el EBEP asume para sí la enumeración de las faltas muy graves (lo hace en su art. 95.2 ); y remite para las futuras normas de desarrollo la tipificación de las infracciones graves y leves y sus sanciones; pero el EBEP va a ser respetuoso con las exigencias derivadas del art. 25.1 CE , y así, en su art. 94.2, expresamente dispone que ' La potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo con los siguientes principios: a ) Principio de legalidad ytipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación normativa '; y por ello, la determinación de las faltas graves y leves ya no va remitirse al desarrollo reglamentario, sino que se impone que su regulación lo sea mediante norma con rango de ley; así lo dispone con claridad su art. 95.3, al indicar: ' Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma ......., atendiendo a las siguientes circunstancias: a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad. b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos. c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.'. Añadiendo en su núm. 4 que ' Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto determinarán el régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias'.

Las consecuencias que ello supone para el supuesto objeto de enjuiciamiento son dos:

I.- El EBEP no contempla otro régimen disciplinario que no sea el fijado por normas con rango de ley, estatal o autonómica en función del correspondiente reparto competencial. Y a la hora de determinar qué efectos derivan de esta conclusión en orden a la subsistencia o no de RD. 33/86, hay que tener en cuenta que, al propio tiempo, el EBEP, no sólo no contiene ninguna previsión específica en sus Disposiciones Transitorias en la que se regule la situación hasta tanto se produzca ese desarrollo legislativo, sino que deroga expresa e individualizadamente el art. 89 LFCE/64 (Disp. Derog. Única ap. a), y deroga, también expresamente, con carácter general ' todas las normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este Estatuto' (Disp. Derog. Única ap. g).

La conclusión que deriva de lo anterior no puede ser otra que la de considerar que a partir de la entrada en vigor del EBEP, ha quedado derogada la tipificación y sanción de las infracciones graves realizada por el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RD. 33/86), al ser, por su condición jerárquica de norma meramente reglamentaria, abierta y frontalmente incompatible con las exigencias de reserva de ley en materia disciplinaria que se imponen por el citado EBEP, por lo que resulta directamente afectado por la derogación general prevista en la letra g) de su Disposición derogatoria única, y a falta de disposiciones de Derecho Transitorio, se ha generado un vacío normativo con relación a la tipificación y sanción de las faltas disciplinarias graves, como sostiene la Sentencia apelada.

Tres cuestiones deben ser, finalmente, abordadas para completar el análisis de esta cuestión:

1ª.- Aunque la derogación de estos preceptos de lleva a cabo ' con el alcance establecido en la Disposición Final cuarta', no opera ninguna de las excepciones a la inmediata entrada en vigor, contenidas en los números 2 y 3 de esta norma; así, su párrafo 2º dice: ' No obstante lo establecido en los Capítulos II y III del Título III, excepto el art. 25.2, y en el Capítulo III del Título V, producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. (....)'; se trata de la carrera profesional, promoción interna, evaluación del desempeño, derechos retributivos, provisión de puestos de trabajo y movilidad; en ningún caso, pues, del régimen disciplinario. Y tampoco opera, pese a lo que sostiene la Generalitat, lo previsto en el párrafo 3º, que dispone que: ' Hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto', pues se trata de apartados que cuentan con su ubicación sistemática propia en la estructura de la Ley 7/2007 (Título V), y a los que resulta ajeno el régimen disciplinario (Titulo VII).

2ª.- La posible cobertura legal que, a juicio de la Generalitat, le proporcionaría al RD. 33/86, lo establecido en el art. 51 del Texto Refundido de la Ley de Función Pública Valenciana, de 24/octubre/1995 , que dispone: ' Se hace extensivo a los funcionarios de la Generalidad Valenciana el Régimen Disciplinario establecido por la normativa del Estado. Un reglamento disciplinario regulará el procedimiento sancionador, en el cual se tendrá básicamente en cuenta los principios de eficacia y garantía'; no es asumible este planteamiento, pues este precepto se limita a efectuar una remisión genérica al régimen disciplinario previsto para los funcionarios estatales, por lo que se hace partícipe de sus limitaciones, al tiempo que prevé la regulación reglamentaria de los preceptos de índole estrictamente procedimental.

3ª.- La aplicación del principio de subsistencia de la norma, que derivaría de la eventual cobertura que pudiera proporcionar al Reglamento Disciplinario lo establecido en el art. 95.3 EBEP , en la medida en que establece como criterios para la tipificación de las faltas graves ' a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad, b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos, c) El descrédito para la imagen pública de la Administración', en parte coincidentes con las circunstancias que según el derogado art. 89 LFCE/1964 daban cobertura al RD 33/86 . Pero tampoco puede llegarse a una conclusión positiva desde esta perspectiva, pues el Tribunal Constitucional, Sala 1ª, en Sentencia núm. 195/2005, de 18/julio , analizó la posible cobertura que proporcionaba al Reglamento de régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, lo dispuesto en las letras c ) y d) del apartado 4 del art. 27 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad , que disponen que: ' 4. Las faltas graves y leves se determinarán reglamentariamente, de conformidad con lo siguientes criterios: c) Los daños y perjuicios o la falta de consideración que puedan implicar para los ciudadanos y los subordinados', y 'd) El quebrantamiento que pueda suponer de los principios de disciplina y jerarquía propios de este Cuerpo'. Y fue categórico al afirmar que: '.... estos criterios, rodeados de un halo de incertidumbre, no contienen por sí solos de manera autónoma los elementos mínimos necesarios para que se pueda entender cumplimentado por las faltas disciplinarias el principio de predeterminación normativa inherente al derecho a la legalidad sancionatoria.'. En cualquier caso, se trata de criterios que el EBEP fija, no para dar cobertura a una actividad reglamentaria sancionadora, sino para pautar, con carácter básico, la futura actuación del legislador estatal o autonómico.

II.- Y ya por último, aún en la hipótesis de admitir la subsistencia transitoria de los preceptos del Reglamento disciplinario que tipifican las faltas graves, hasta que se dicten las leyes que desarrollen el EBEP, el planteamiento ahora debería derivarse hacia la cuestión de si tiene o no la preceptiva cobertura legal habilitante, ya que de no ser así, la tipificación meramente reglamentaria de la conducta sancionable como falta disciplinaria grave y de su correspondiente sanción, vulnerarían asimismo el principio de reserva de ley, lo que anularía el precepto reglamentario; y lo cierto es que debe asimismo concluirse que tal tipificación reglamentaria habría quedado carente de la cobertura legal habilitante que le proporcionaba el art. 89 LFCE/1964, que ha sido objeto de derogación expresa y singular por el EBEP , por lo que se habría igualmente vulnerado del derecho fundamental invocado por el recurrente.

Cuarto. Procede, en consecuencia, estimar el recurso sin hacer expresa imposición de costas dada la complejidad de la cuestión planteada.

Fallo

Estimamos el recurso interpuesto por la Procuradora doña Alicia Ramírez López, en nombre y representación de don Victoriano contra la Resolución del Subdirector de Gestión, Organización y Desarrollo de Personas de 14 de febrero de 2013, la que declaramos contraria a Derecho y anulamos, dejándola sin efecto.

Reconocemos el derecho del recurrente al abono de las retribuciones dejadas de percibir correspondientes al período de cumplimiento de las sanciones impuestas, más los correspondientes intereses legales desde la fecha de esta sentencia hasta el día de su pago, a la reposición de situación administrativa propia de no haber sido sancionado.

No hacemos expresa imposición de costas.

Esta Sentencia es firme, no siendo susceptible de recurso.

A su tiempo, con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-La anterior sentencia fue leída y publicada por el Magistrado ponente en audiencia pública. Certifico.