Sentencia Administrativo Nº 76/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 59/2015 de 01 de Febrero de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000059 /2015

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00359/2015

Apelante:MINISTERIO DE FOMENTO Y AUTOPISTAS AUMAR, SACE

Apelado:Dª. Antonia

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

SENTENCIA EN APELACION

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a uno de febrero de dos mil dieciséis.

Vistolos autos del Recurso de Apelación nº 59/15, que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional han promovido el ABOGADO DEL ESTADO, en representación del Ministerio de Fomento, y Autopistas AUMAR, SACE, representada por la Procuradora Dª. Gloria Messa Teichman, contra Sentencia de fecha 14 de mayo de 2015 , dictada por el Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 8, en el recurso P.O. nº 34/2014. Habiendo comparecido como apelada Dª. Antonia , representada por la Procuradora Dª. Gracia Estaban Guadalix.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA, Magistrada de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO:Se dirige el presente recurso de apelación contra la citada sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 8, de fecha 14 de mayo de 2015 , por la que se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª. Antonia contra resolución del Ministerio Fomento, de fecha 14 de abril de 2014, desestimatoria del recurso de reposición formulado por aquella contra la resolución de 16 de noviembre de 2011, por la que se le impuso una multa de 59.000 €, resoluciones que se anulan y dejan sin efecto, con condena en costas a la Administración demandada.

SEGUNDO:Notificada la anterior resolución a las partes, el Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada y la representación de Autopistas AUMAR, interpusieron sendos recursos de apelación, que fueron admitidos por diligencia de ordenación de 25 y 29 de junio de 2015, de los que se dio traslado a las demás partes.

La representación procesal de Dª. Antonia presentó sendos escritos de oposición a los recursos de apelación.

TERCERO:Elevadas las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, ante la que comparecieron las partes, por providencia de 30 de noviembre de 2015 se señaló para votación y fallo del recurso la fecha de 27 de enero de 2016, en que se deliberó y votó, habiéndose observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO:Las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia imponían a la señora Antonia una sanción de 59.000 €, por la realización de actuaciones constitutivas de la infracción prevista en el artículo 31.4 a) de la Ley de Carreteras , consistentes en la realización de una edificación, de uso residencial, en suelo no urbano; construcción de un muro de bloques de hormigón para cerramiento a una distancia de 10,30 m de la arista exterior de la calzada y a 5,20 m de la arista exterior de la explanación, y construcción de un garaje en la parcela NUM000 , polígono NUM001 , p.k. 439+800, autopista de peaje AP-7 (E-15), margen sur (vía 2), tramo Tarragona-Valencia, en el término municipal de Villarreal (Castellón).

La sentencia apelada, tras atender las alegaciones de las partes y consignar que consta en el expediente la apertura de diversos procedimientos sancionadores, por la construcción de vivienda unifamiliar en zona de afección, así como el archivo de los mismos por caducidad, y razonar que dichos procedimientos sancionadores no tuvieron efectos interruptivos del plazo de prescripción, examina si en el momento de iniciarse el expediente en el que recayó la resolución sancionadora impugnada había transcurrido el plazo de prescripción. Y llega a la conclusión de que se ha producido la prescripción invocada por la actora, pues debe interpretarse que el dies a quo del plazo de prescripción para perseguir las infracciones urbanísticas comienza desde la fecha en que se hubiere cometido, esto es, desde la finalización de las obras, siempre y cuando el interesado acredite tal fecha; y si no acreditase la fecha de terminación de las obras, y por tanto, dicha fecha fuere desconocida, el plazo comenzará a transcurrir desde la fecha en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador por conocimiento de la infracción urbanística. En cualquier caso, parece evidente que en supuesto como el que nos ocupa hay que entender que las obras en cuestión no pueden integrar una infracción continuada, pues la comisión de la infracción se consuma al finalizar la obra -a diferencia de otras conductas como la ocupación de terrenos o la publicidad a través de vallas- y no puede entenderse que extienda sus efectos en el tiempo sine die, indefinidamente, pues de ser así devendría imprescriptible.

En el caso enjuiciado, consta en el acuerdo de inicio del expediente sancionador, de fecha 28 de octubre de 2014, que 'El día 6 de noviembre de 2003, el Servicio de Vigilancia de la Sociedad Concesionaria AUMAR denunció la construcción de una vivienda unifamiliar de una sola planta p.k. 439+800 T.M. Villarreal (Castellón)'.Por ello, concluye el juzgador que no pudiendo admitirse la aplicación al caso que nos ocupa de la imprescriptibilidad de las infracciones continuadas para ampara la inactividad de la Administración en contra del principio de seguridad jurídica a que obedece el instituto de la prescripción, aplicando la doctrina expuesta acerca de los efectos del artículo 92.3 de la LRJPAC, al tiempo de reiniciarse el expediente sancionador ya habría prescrito la presunta infracción, lo que impedía la apertura de nuevo -o reapertura- de expediente sancionador sobre el mismo objeto.

SEGUNDO:En el escrito de interposición de su recurso de apelación, el Abogado del Estado impugna la sentencia de instancia alegando, en síntesis, que la lesión del bien jurídico protegido ha permanecido y permanece produciendo sus efectos antijurídicos, lo cual impide considerar agotada la consumación, de hecho la conducta no puede sanarse con el paso del tiempo ni seria susceptible de legalización ex post. Razona sobre la ilegalidad de la obra construida y considera que la infracción no se consuma con el último ladrillo puesto en el muro, con ello lo único que se consuma es la actividad que comienza a producir el efecto antijurídico proscrito por la norma, que no deja de producir sus efectos mientras permanece el paramento erigido y amenazando la vida e integridad física de los usuarios de la vía que contra el mismo puedan colisionar. Se trata de un efecto permanente y que permanece a voluntad del responsable mientras éste no lo haga desaparecer.

La representación de Autopistas AUMAR, en su escrito de interposición del recurso de apelación, denuncia infracción del artículo 35 de la Ley 25/1988, de Carreteras , así como el artículo 114.1 de su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 181/1994, de 2 de septiembre , y la jurisprudencia interpretativa de tales preceptos. Entiende que se trata de una infracción continuada, por lo que el plazo de prescripción de cuatro años comenzaría a computar desde su cese. Añade que las obras no concluyeron en el año 2003, sino que se siguieron ejecutando con posterioridad, tal como consta en el expediente, correspondiendo a la actora acreditar la fecha de finalización.

TERCERO:La apelada se opone a los recursos de apelación del Abogado del Estado y de Autopistas AUMAR, alegando que el recurrente justifica el recurso en la consideración de la existencia de la lesión permanente del bien jurídico protegido -la seguridad vial- que permanentemente se ve amenazado por el mantenimiento del paramento. Sin embargo, tal consideración conlleva dar carta de naturalidad a la inactividad de la Administración, en perjuicio del principio de seguridad jurídica, cuya prevalencia garantiza nuestro ordenamiento y cuya principal salvaguarda es el instituto de la prescripción. El criterio manifestado por el recurrente supondría dejar en manos de la Administración el momento, no solo de iniciar el correspondiente expediente administrativo sino, incluso, el momento de llevar a cabo su conclusión a través de la correspondiente resolución, situación que conllevaría el grave riesgo de actuar desde la arbitrariedad y no desde el respecto a la legalidad. La actuación de la Administración resulta criticable por contradictoria, ya que sostiene la existencia de una permanente lesión del bien jurídico protegido (seguridad vial), cuando ha venido retrasando, una y otra vez, la resolución del expediente administrativo, permitiendo la caducidad de los sucesivos expedientes incoados y tramitados por los mismos hechos, y consintiendo, finalmente, la prescripción de la infracción que se dice cometida.

Los hechos vienen referidos a unas obras realizadas y concluidas con anterioridad no solo al momento de serle transmitida la finca a la apelada en el año 2007 (cuatro años antes del inicio del expediente sancionador), sino incluso al momento de iniciarse el primero de los expedientes.

CUARTO:Consta en el expediente administrativo acuerdo de fecha 28/10/2004, de iniciación de expediente sancionador contra D. Franco , por presunta infracción de la Ley de Carreteras, consignando que: 'El día 6 de Noviembre de 2003, el Servicio de Vigilancia de la Sociedad Concesionaria AUMAR denunció la construcción de una vivienda unifamiliar de una sola planta p.k. 439+800 T.M. Villarreal (Castellón).'

Dicho expediente se declaró caducado por resolución de fecha 28/01/2005, en la que se acordó iniciar nuevo procedimiento.

En oficio de fecha 5 de agosto de 2005, el Jefe de Operaciones de AUMAR comunica al Ingeniero Inspector de Explotaciones de la autopista que 'la vivienda objeto de la afección no ha sido demolida, habiendo sido construido cerramiento de parcela con bloques de hormigón y puerta metálica, tal como aparece en las fotografías adjuntas.'

El segundo expediente sancionador se declaró caducado en resolución de 21/10/05, acordando iniciar un nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos.

Por resolución de fecha 10/02/06 se inicia nuevo procedimiento sancionador, a nombre de Millán . Los hechos denunciados siguen siendo: ''construcción de una vivienda unifamiliar de una sola planta, a 35,20 m. de la línea blanca (distancia menor a los 50 m. de la línea de edificación) pk. 439+800 T.M Villarreal (Castellón)'.

Dicho procedimiento se declara caducado en resolución de 11/09/06, en la que se acuerda la incoación de nuevo procedimiento. Se mantienen los hechos denunciados y se dirige el procedimiento contra el nuevo propietario, Jose María .

Con fecha 5 de febrero de 2007, el Director de Explotación de la autopista comunica a la Administración que en la terraza de la edificación objeto de la afección se están montando placas solares y se está iniciando el replanteo para la construcción de un garaje.

Con fecha 7 de febrero de 2007, la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana comunicó al nuevo propietario la existencia de un expediente de infracción, abierto al anterior propietario, siendo el hecho denunciado: 'Construcción de muro para cerramiento parcela con bloques de hormigón, construcción vivienda unifamiliar de una sola planta y construcción de un garaje de 4 x 3,5 m'.

Con fecha 21/05/07 se declara la caducidad del expediente sancionador y la reiniciación del expediente contra D. Jose María .

En resolución de 29/05/07 se acuerda iniciar nuevo expediente sancionador contra D. Jose María , por los siguientes hechos:

'La construcción de un muro para cerramiento de parcela con bloque se hormigón, la construcción de una vivienda unifamiliar de una sola planta, la construcción de un garaje de 4 x 3,5 m a 35,20 m de la línea blanca (distancia menor a los 50 m. de la línea de edificación) y la construcción de un cerramiento no diáfano a 24,10 m de la calzada de la finca colindante en el p.k. 439+800 T.M Villarreal (Castellón)'.

Notificada al interesado la Propuesta de Resolución sancionadora, presenta escrito de alegaciones, al que acompaña, entre otros documentos, Acta de declaración de notoriedad y declaración obra nueva, inscrita en el Registro de la Propiedad, donde se acredita que las obras terminaron durante al año mil novecientos noventa y nueve; copia de la escritura compraventa de D. Braulio a D. Millán , de fecha 09/05/2005; Copia escritura compraventa de D. Millán a D. Jose María , de fecha 21 /09/2006. Añade el interesado que en fecha 12/04/2007, ha donado la citada propiedad a través de escritura pública -que acompaña- a su hija Dª. Antonia .

Con fecha 18 de enero de 208, se declara la caducidad del anterior procedimiento sancionador y se acuerda la iniciación de nuevo procedimiento contra Dª Antonia , por los mismos hechos consignados en el expediente anterior.

Con fecha 07/02/11 se declara caducado este expediente y se acuerda la incoación de nuevo expediente. El 'reinicio' del expediente se acuerda con fecha 24 de marzo de 2011.

En dicho expediente se dicta Propuesta de resolución, en fecha 25/07/11.

Por Orden del Ministro de Fomento de 16/11/11, se resuelve imponer a la recurrente una multa de 59.000 euros, por llevar a cabo actividades constitutivas de infracción de la Ley de Carreteras consistentes en realizar una edificación de uso residencial en suelo no urbano; construcción de un muro de bloques de hormigón para cerramiento a una distancia de 10,30 metros de la arista exterior de la calzada y a 5,20 metros de la arista exterior de la explanación; v construcción de un garaje en la parcela NUM000 , polígono NUM001 , en p.k. 439+800. Autopista de Peaje AP-7 (E-15), margen sur (vía 2), tramo Tarragona-Valencia, en término municipal de Villareal (Castellón), con incumplimiento del artículo 31.4 a) de la Ley 25/1988 de 29 de julio, de Carreteras .

Esta resolución fue confirmada por resolución de 14/04/14, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra ella, objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

De todo lo expuesto, resulta que los concretos hechos por los que se sanciona a la recurrente son los mismos que se describen en el expediente incoado a su padre, descritos en la comunicación de febrero de 2007. Por tanto, cuando se incoa este expediente había transcurrido más de cuatro años desde la realización de la actividad infractora.

QUINTO:Partiendo de los datos referidos, no cabe acoger los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de instancia.

Dispone el artículo 114.1 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras:

'1. El plazo de prescripción de las infracciones a que se refiere el artículo 31 de la Ley será de cuatro años para las graves y muy graves, y de un año para las leves.

2. El cómputo del plazo de prescripción de las infracciones se iniciará en la fecha en que se hubiera cometido la infracción o, si se trata de una actividad continuada, en la fecha de su cese. En el caso de que el hecho o actividad constitutivos de infracción no puedan conocerse por falta de manifestación de signos externos, el plazo se computará a partir de cuando éstos se manifiesten.

3. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

4. Si no hubiese recaído resolución transcurridos dieciocho meses desde la iniciación del expediente, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .'

Dado que los procedimientos sancionadores incoados y declarados caducados no producen el efecto de interrumpir la prescripción de la acción de la Administración para sancionar la infracción administrativa, hemos de determinar si en el presente caso estamos ante una acción prescrita, puesto que a la fecha de incoación del expediente en que ha recaído la resolución impugnada habían transcurrido cuatro años desde la consumación de la infracción, o si bien, como sostienen los apelantes, estamos ante una infracción continuada, por lo que no habría operado la prescripción.

La Sala comparte el criterio plasmado en la sentencia recurrida. La sucesión de expedientes sancionadores, desde octubre de 2004, y su declaración de caducidad es llamativa y evidencia una actuación administrativa anómala, llegando a concluir el expediente incoado en 2011 y a imponer la correspondiente sanción a la ahora recurrente, que recibió e inmueble en abril de 2007, por donación de su padre, el cual no era propietario en el momento de la construcción vivienda, del muro para cerramiento de la parcela y construcción de un garaje de 4 x 3,5 m. Así se infiere de los distintos expedientes incoados y de la comunicación que en febrero de 2007 se hace al Sr. Jose María de la existencia de un expediente de infracción, 'abierto al anterior propietario', por la 'Construcción de muro para cerramiento parcela con bloques de hormigón, construcción vivienda unifamiliar de una sola planta y construcción de un garaje de 4 x 3,5 m'.

Por otra parte, no estamos ante una infracción continuada, sino ante una infracción consumada, con efectos permanentes.

Establece el artículo 4.6, párrafo segundo, del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora , aprobado por Real Decreto 1398/1993, que 'será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión'.

En STS de 11/06/13 , se expone:

'(...)siendo la parcelación en suelo rústico una actividad continuada al requerir un proceso de actos de segregación y venta que habitualmente se producen a lo largo del tiempo, no es menos cierto que el principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la CE determina, en su vertiente del poder punitivo del Estado y de la potestad sancionadora del conjunto de Administraciones Públicas, la imposibilidad de ejercer tal potestad punitiva sine die, sino que debe realizarse dentro del plazo previsto en cada caso por el ordenamiento jurídico, objeto al que obedece el instituto de la prescripción de las infracciones previsto en el artículo 132.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), al indicar que 'las infracciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las establezcan' y que el plazo de prescripción 'comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido', como se indica en el epígrafe 2 del mismo articulo.'

En el presente caso, la infracción se consumó con la construcción de la vivienda, del muro de cerramiento y el garaje, sin las debidas autorizaciones y licencias. Pero no estamos ante una ocupación o aprovechamiento ilícito del dominio público, tal como se razona en la sentencia de instancia.

Procede, en consecuencia, la desestimación de los recursos de apelación, y la confirmación de la sentencia de instancia impugnada.

SEXTO:De conformidad con el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede la imposición de costas a las partes apelantes, por mitad.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que desestimamoslos recursos de apelación interpuestos por el ABOGADO DEL ESTADO, en representación del Ministerio de Fomento, y por la Procuradora Dª. Gloria Messa Teichman, en nombre y representación de Autopistas AUMAR, SACE, contra Sentencia de fecha 14 de mayo de 2015 , dictada por el Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 8, en el recurso P.O. nº 34/2014, al que se devolverán las actuaciones con testimonio de la presente Sentencia, a los efectos oportu nos.

Con imposición de costas a las partes apelantes, por mitad.

Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.