Sentencia Administrativo Nº 763/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 85/2014 de 24 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 , Planta 2 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2014/0002390

Procedimiento Ordinario 85/2014

Demandante:JUNTA DE COMPENSACIÓN SUR-7 LOS FRESNOS

PROCURADOR D./Dña. ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN

Demandado:CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL TAJO

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 763/2015

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª María del Camino Vázquez Castellanos

Magistrados:

D. Rafael Villafáñez Gallego

Dª María del Pilar García Ruiz

Dª María del Mar Fernández Romo

En Madrid, a 24 de noviembre de 2015.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 85/2014, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Sector Sur 7 'Los Fresnos', contra la Resolución de 25 de noviembre de 2013, de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Tajo, desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la anterior de fecha 28 de octubre de 2010, recaída en el expediente D-26911/A.

Ha sido parte la Confederación Hidrográfica del Tajo, representada y dirigida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que estime el presente recurso.

SEGUNDO.-La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando que se dictase una sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus pedimentos.

TERCERO.- Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Verificado lo anterior, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 12 de noviembre de 2015, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso la Resolución de 25 de noviembre de 2013, de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Tajo, desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la anterior de fecha 28 de octubre de 2010, recaída en el expediente D-26911/A, por la que, respecto a la solicitud de suspensión de la Resolución de 15 de marzo de 2010, se acordó la devolución del expediente de referencia para que por parte del Servicio de Régimen Sancionador se resolviera sobre la repetida solicitud de suspensión.

SEGUNDO.-La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare la nulidad, anule o revoque la mencionada resolución por su disconformidad a Derecho. En esencia, la parte actora sostiene en apoyo de tales pretensiones que el acuerdo de inicio del expediente sancionador fue dictado por órgano manifiestamente incompetente ya que no consta la delegación de competencias del Presidente de la Confederación en el Comisario de Aguas firmante de dicha resolución de incoación. De ello deriva la recurrente la nulidad de la resolución sancionadora de fecha 15 de marzo de 2010, por la que se le impuso la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, puesto que, según mantiene, ni está firmada por el Presidente del Organismo de Cuenca demandado ni indicó los preceptos que se entendían infringidos. Recuerda en su demanda la actora cuál es la naturaleza jurídica de una Junta de Compensación y trata a continuación de las actuaciones materiales que habrían dado cobertura jurídica a la obra ejecutada, exponiendo cómo en el procedimiento de aprobación del Plan Parcial del Sector Sur 'Los Fresnos' se instó por el Ayuntamiento de Boadilla del Monte el informe sectorial correspondiente, siendo emitido por la Confederación Hidrográfica demandada con los oportunos condicionantes que debían tenerse presentes tanto para la aprobación del Plan Parcial como para su ejecución mediante el correspondiente Proyecto de Urbanización. Añade la recurrente que el muro de gaviones, de cuya construcción en definitiva se trataba, es el cerramiento de las parcelas del Plan Parcial. Denuncia la actora, por todo lo así expuesto, la vulneración del principio de confianza legítima. Finalmente, en cuanto a la que denomina 'comunicación' de 28 de octubre de 2010, la parte demandante se limita a señalar que la misma produce una clara indefensión por cuanto la misma no responde a una resolución de fondo del recurso de reposición formulado ni tampoco una inadmisión del mismo. Todo ello considerando que dicha 'comunicación' no expresaba ni la naturaleza del acto ni los recursos que contra el mismo cabían por lo que su notificación se produjo de modo defectuoso, contrariando lo dispuesto en el artículo 58.1 de la Ley 30/1992 .

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Mantiene la Abogacía del Estado la correcta tramitación del expediente sancionador así como la competencia del órgano que dictó la resolución de incoación de dicho expediente; que la resolución sancionadora no es nula pues el hecho de que las obras de cerramiento contaran con el beneplácito de las autoridades urbanísticas no significa en modo alguno que no debiera haberse solicitado y obtenido la oportuna autorización de la Confederación Hidrográfica demandada. Finalmente niega la infracción del artículo 78 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico que se invoca en la demanda pues el cerramiento, dice la citada representación procesal, discurre dentro de la zona de servidumbre de policía de un cauce público y no puede erigirse a menos que cuente con la pertinente autorización de la Confederación.

TERCERO.-Según se desprende del expediente administrativo y de lo actuado en este proceso, son hechos relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

1º) En virtud de denuncia formulada por el Servicio de Vigilancia del Dominio Público Hidráulico de fecha 30 de junio de 2009, por Resolución de 25 de septiembre de 2009, de la Comisaría de Aguas, por delegación del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo, se dispuso el inicio del expediente sancionador D-26911/A contra la Junta de Compensación del Sector Sur 7 'Los Fresnos' por los siguientes hechos (folio 8 del expediente)

'Cerramiento metálico con base de gaviones en gran parte de su longitud en zona de policía de la margen izquierda del Arroyo Arboledas, a una distancia del cauce de nos 6 m., con una longitud de 770 m. aproximadamente paralelos al arroyo y cerramiento de barras metálicas cruzando el cauce y en zona de policía de ambas márgenes del arroyo, vertiente de la Tierra de Ruperto, en T.M. de Boadilla del Monte (Madrid), sin autorización administrativa de este Organismo'.

2º) Por escrito de fecha 14 de octubre de 2009 (folios 12 y siguientes) la parte actora formula alegaciones solicitando únicamente que ' proceda a desistir en el expediente sancionador N/REF. D-26911 en lo referente a la obligación de reponer las costas a su estado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 118 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , puesto que dichas obras se encuentran en proceso de legalización desde el año 2002'. Y acompaña la documentación en la que pretende apoyar tal petición (folios 14 a 22 del expediente).

3º) Por Resolución de fecha 15 de diciembre de 209, se notifica a la actora la Propuesta de Resolución en el expediente de referencia, evacuando la Junta de compensación expedientada el oportuno Trámite de Alegaciones mediante escrito de fecha 5 de enero de 2010 en el que solicitó expresamente lo siguiente:

'Que tenga por formuladas, en tiempo y forma las presentes alegaciones (...) que se estimen (...) y proceda a desistir en el expediente sancionador N/REF. D-26911, en lo referente a la obligación de reponer las costas a su estado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 118 del texto refundido de la Ley de Aguas , puesto que dichas obras se encuentran en proceso de legalización desde el año 2002 y se ha respondido en tiempo y forma a todos los requeridos solicitados por ese organismo'.

4º) Por Resolución de fecha 15 de marzo de 2010, la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Tajo demandada declaró probados los hechos expuestos, según lo descrito más arriba, en el acuerdo de incoación y, considerándolo prescrita la infracción que integraban, estimó que aún persistía la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 118 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , salvo que se fuesen legalizadas las obras o autorizados los trabajos denunciados. Se impuso, en efecto, dicha obligación de reposición en la resolución que puso fin al expediente sancionador.

5º) Por escrito de fecha 20 de abril de 2010, calificado por la actora como ' Recurso de reposición contra Acuerdo adoptado por el Sr. Comisario de Aguas'de marzo de 2010, se refiere a la obligación impuesta de reponer las cosas a su estado anterior y solicita expresa y exclusivamente lo siguiente:

'Que, en mérito a lo dispuesto en el artículo 111.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común suspenda la ejecutividad del acuerdo recurrido y condiciones su ejecución a la imposibilidad de legalización conforme con la autorización solicitada en el expediente de referencia 112695/02'(folio 39).

6º) Con fecha 28 de octubre de 2010, el Jefe del Servicio de Patrimonio y Régimen Jurídico del Organismo de Cuenca demandado procede a remitir al Servicio de Régimen Sancionador el estudio de la solicitud de suspensión formulada por la ahora demandante en su escrito presentado el 20 de abril anterior, considerando que en dicho escrito, aunque se califica de recurso de reposición, lo único que solicitó la Junta de Compensación fue la suspensión de la ejecutividad de la Resolución de 15 de marzo de 2010, en tanto no se resolviera el expediente 112695/02, ' que se está tramitando en este Organismo, relativo a la autorización para la ejecución de obras concernientes al desarrollo urbanístico del Sector de Suelo Urbanizable denominado SUR 7 (Los Fresnos), no pudiéndose considerar por tanto dicho escrito como Recurso de Reposición'.

7º) Por Resolución de la misma fecha de 28 de octubre de 2010, la Confederación Hidrográfica del Tajo resuelve que el escrito presentado en fecha 20 de abril de 2010 por la Junta de Compensación demandante ' no puede ser calificado como Recurso de Reposición por no fundarse el mismo en ninguno de los motivos establecido en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , (...) si bien se ha dado traslado de dicho escrito en calidad de solicitud de suspensión de la ejecutividad de la Resolución de fecha 15/03/2010, al Servicio de Régimen Sancionador para que decida sobre la misma'.

8º) Por escrito presentado el día 30 de diciembre de 2010, la Junta de Compensación recurrente se dirige contra Resolución de 28 de octubre de 2010 antes reseñada, argumentando que la misma produce indefensión; que se ha apreciado de modo improcedente que en el escrito de 20 de abril de 2010 no se contenía ninguna causa de nulidad o anulabilidad respecto de la resolución de 15 de marzo de 2010, que impuso la obligación de restitución antes recogida; e invoca en último término el principio antiformalista que debe regir, dice, el procedimiento administrativo. En este escrito, la ahora recurrente termina solicitando 'que se tenga por impugnado el acto administrativo de fecha 28 de octubre de 2010, y en mérito a los hechos y fundamentos de derecho expuestos: Declare su NULIDAD DE PLENO DERECHO (...) y, subsidiariamente, su anulabilidad (...) por los motivos ya expuestos en el cuerpo del presente escrito y advierta al Servicio de Régimen Sancionador de la suspensión del acto administrativo consistente en la orden de restauración señalada'.

9º) Por Resolución de 25 de noviembre de 2013, de la Presidencia del Organismo de Cuenca demandado se acordó desestimar el recurso de reposición interpuesto por la Junta de Compensación ahora demandante, frente a la Resolución de 28 de octubre de 2010. Siendo esta última resolución desestimatoria la que formalmente es objeto de impugnación en estos autos.

10º) Finalmente, con la relevancia fáctica que de ello se deriva, será útil dejar constancia, tal como obra en el expediente administrativo (folios 55 a 57) que, dentro del expediente de legalización de obras nº 112695/02, al que se remitía la actora en el sancionador que aquí nos ocupa, por informe de fecha 29 de abril de 2013 el Área de Gestión de Dominio Público Hidráulico informó al Servicio de Régimen Sancionador del Organismo de Cuenca demandado de que se había dictado Propuesta de Resolución proponiendo lo siguiente: ' Denegar la autorización correspondiente a las obras del cerramiento del muro de gaviones en zona de policía de cauces del arroyo Los Pastores y la obra de paso del vial de acceso II sobre el arroyo Los Pastores. (...) Autorizar el restante de las obras solicitadas con el condicionado habitual de este tipo de obras. Las obras que se propone autorizar incluirán: * Las obras de parcelación y viales de la urbanización del sector Sur-7 (área-1) 'Los Fresnos', en zona de policía de cauces, margen izquierda, del arroyo Los Pastores y en margen derecha del arroyo Vertiente de la Tierra de Ruperto. * Evacuación de la red de saneamiento de aguas pluviales, procedentes de la zona noroeste del Área 1 del sector, al dominio público hidráulico del arroyo Vertiente de la Tierra de Ruperto. * Evacuación de la red de saneamiento de aguas pluviales procedentes de la zona sur del Área 1 del sector, al dominio público hidráulico del arroyo 'Los Pastores'.

Sobre la base de lo anteriormente expuesto, resulta preciso dejar concretado desde ahora que el objeto del presente recurso es tan sólo la Resolución de 25 de noviembre de 2013, de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica demandada desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la anterior de fecha 28 de octubre de 2010 por la que se limitó la demandada a remitir al Servicio de Régimen Sancionador la solicitud de suspensión contenida en el escrito presentado por la actora en fecha 20 de abril de 2010, por considerar además que (a) en dicho escrito no se contenía una voluntad de impugnación de la decisión de 15 de marzo anterior al no invocarse causa de nulidad o anulabilidad en que la misma pudiera haber incurrido, y (b) que lo único que quería la recurrente era una declaración sobre la suspensión instada.

En definitiva, lo que aquí habrá de resolver esta Sala es si la Administración demandada dio o no lugar a un resultado de indefensión para la ahora recurrente al considerar que el escrito de fecha 20 de abril de 2010 no era un recurso de reposición sino tan sólo una solicitud de suspensión respecto de la decisión sobre la obligación de reponer las cosas al estado anterior a la realización de las obras.

CUARTO.- Establece el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en cuanto al objeto y naturaleza del recurso de reposición que 'Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo', añadiendo en su apartado 2 que 'No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto'.

Por su parte el artículo 117 del mismo texto legal citado regula los plazos para la interposición y resolución del citado recurso administrativo potestativo.

Finalmente, en lo que al objeto del presente recurso interesa, el artículo 111 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas preceptúa que '1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley . 3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley '.

QUINTO.-En este caso, ya se ha expuesto, la demandante se limitó a solicitar en su escrito de fecha 20 de abril de 2010 -calificándolo expresamente como recurso de reposición e invocando en el suplico del mismo el artículo 111.3 más arriba citado- la suspensión de la ejecutividad de la Resolución de 15 de marzo de 2010, a fin de que no le fuera exigible la obligación de restitución de las cosas al estado anterior a las obras de cerramiento, en tanto no se hubiera resuelto el expediente de autorización de las repetidas obras, tramitado desde el año 2002 e identificado con el número 112695/02.

De hecho, como se ha expuesto según se observa en cada documento de los que conforman el expediente del que trae causa este recurso jurisdiccional, la Junta de Compensación ahora recurrente se limitó siempre a tratar de la suspensión en la ejecución de las repetidas obras de restauración sin hacer referencia a la infracción imputada y que, finalmente, se declaró prescrita.

Así las cosas, puede de ello inferirse que la actora nunca negó la realidad de las obras de cerramiento ni tampoco el hecho de que las mismas se ejecutaron sin la debida autorización sectorial de la Administración ahora demandada. Por tal razón, y por el tenor literal de su escrito de 20 de abril de 2010, concluimos que, en efecto, no se realizó materialmente impugnación alguna de la repetida resolución de 15 de marzo de 2010 que puso fin al expediente sancionador y declaró prescrita la infracción pero manteniendo la tantas veces citada obligación de reposición.

Ahora bien, que materialmente no se procediera así por la recurrente en vía administrativa no implica que el escrito que nos ocupa no pudiera, efectivamente, ser calificado de recurso de reposición a los efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 111.1 de la Ley 30/1992 , para solicitar la suspensión que era lo único que parecía pretender la actora.

No obstante lo anterior, el hecho de que la Administración demandada no considerase formalmente el escrito presentado como un recurso de reposición no puede considerarse causante de la indefensión que la actora intenta hacer valer en este proceso, primero, con un resultado anulatorio de la misma y, segundo, con el exceso de pronunciamientos que también pretende, como pasamos a razonar.

En relación con el primer extremo ha de recordarse la conocida, por reiterada, doctrina sentada por el Tribunal Constitucional (entre otras muchas, en SSTC 145/1986 ; 102/1987 ; 155/1988 y 35/1989 ) en relación con la proscripción del efecto de indefensión, que sostiene que, para que sea posible su apreciación, es preciso en primer lugar una adecuada valoración de las circunstancias concurrentes en cada caso; en segundo, la idea base de que la indefensión constitucionalmente prohibida no nace de la mera infracción formal de las normas procedimentales de modo que la ruptura con la legalidad no siempre habrá provocado la supresión de los derechos que corresponden a la parte que alega haberla padecido sino sólo en aquellos casos en que dicha privación sea real y efectiva, y no sólo formal. Por todo ello, no puede sostenerse válidamente que el artículo 24.1 CE tutele situaciones de mera indefensión formal sino tan sólo supuestos de indefensión calificable como tal desde un punto de vista material, siendo claro el perjuicio que se haya derivado para quien la haya sufrido efectivamente.

La Administración demandada, aun cuando no consideró que el escrito de 20 de abril de 2010 fuera un recurso de reposición, no dejó, sin embargo, sin respuesta la petición de suspensión formulada remitiendo la misma al Servicio competente para decidir sobre tal cuestión, el de Régimen Sancionador. Ello, junto con la realidad acreditada de que la demandada finalmente decidió sobre el recurso interpuesto contra la repetida decisión de remisión interorgánica de la solicitud de suspensión, permite concluir que la resolución recurrida no produjo en la actora efecto alguno de indefensión material que debiera ahora ser reparado en esta Sentencia. Además, como también ha quedado expuesto, el expediente de autorización de las obras que se estaba tramitando, y al que la actora se remitió en su recurso de reposición, parecía, a fecha de 29 de abril de 2013, a punto de terminar con el resultado que se deriva de la propuesta de resolución informada a los folios 55 a 57 del expediente, y que proponía la autorización de determinadas obras.

Siendo así lo anterior, y en cuanto al segundo extremo, vista la delimitación que procedía hacer respecto al objeto de este recurso, lo que no resulta de recibo es que, ampliando indebidamente los motivos de impugnación y las pretensiones ejercitadas en este proceso, se intente abrir un debate -sobre incompetencia del órgano sancionador, sobre si la resolución del expediente sancionador estaba o no firmada (que lo estaba, según aparece en el expediente), sobre una posible vulneración del principio de confianza legítima o sobre infracción de preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulica- que en ningún momento quedó suscitado ante la demandada por haber aceptado la actora tácitamente que la obligación de restauración impuesta era procedente al no contar las obras con la oportuna autorización sectorial de la Administración competente, la aquí demandada.

En conclusión, lo hasta aquí expuesto y razonado conduce necesariamente a la desestimación del presente recurso pues, como se ha dicho, no se aprecia ningún resultado de indefensión material que pudiera, y debiera, en su caso, haber conducido a la anulación de la Resolución aquí recurrida.

SEXTO.-De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , procede imponer a la parte actora las costas causadas en el presente recurso limitadas, conforme autoriza el apartado 3 del mismo precepto legal citado, a la cantidad máxima de trescientos euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 85/2014, interpuesto por la representación procesal de la Junta de Compensación del Sector Sur 7 'Los Fresnos', contra la Resolución de 25 de noviembre de 2013, de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Tajo, desestimatoria del recurso de reposición formulado frente a la anterior de fecha 28 de octubre de 2010, recaída en el expediente D-26911/A.

2.- Con imposición a la parte demandante de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma NO CABE INTERPONER RECURSO ORDINARIO ALGUNO. Llévese el original al libro de sentencias.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. María del Pilar García Ruiz, estando la Sala celebrando audiencia pública el 27 de noviembre de 2015, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.