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Última revisión
20/06/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 763/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 245/2018 de 03 de Junio de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 03 de Junio de 2019
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 763/2019
Núm. Cendoj: 28079130042019100191
Núm. Ecli: ES:TS:2019:1881
Núm. Roj: STS 1881:2019
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 03/06/2019
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 245/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 28/05/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: TRIBUNAL DE CUENTAS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 245/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
En Madrid, a 3 de junio de 2019.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo registrado con el número 245/2018 interpuesto por don Sebastián representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Aurora Gómez-Villaboa Mandri y asistido por el Letrado don Antonio Nueda García, contra la Resolución del Consejero Titular del Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas de fecha 8 de mayo de 2018, por la que se sanciona al recurrente con dos acciones de apercibimiento como autor de dos faltas leves, ello al amparo de los artículos 8.e ), 14.e ) y 17º del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración General del Estado , aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.
Han comparecido como partes recurridas el Ministerio Fiscal y el Tribunal de Cuentas, representado y asistido por la Abogacía del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
Por Primer Otrosí Digo, señaló la cuantía del recurso como indeterminada. Por segundo, interesó el recibimiento a prueba, admitiéndose la prueba por auto de fecha 8 de noviembre de 2018, practicándose la misma con el resultado que obra en autos.
Fundamentos
1º) El 14 de marzo de 2016, en una asamblea de la ACLA, se opuso al desistimiento del recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha asociación, contestando en este sentido el 21 de marzo de 2016 al Consejero titular del Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento al que estaba adscrito el demandante y que habría interesado dicho desistimiento. Posteriormente, se dictó sentencia estimatoria tal recurso. A raíz de tal decisión, tanto el demandante como otro letrado solicitaron el amparo de la ACLA por las reacciones recibidas en el seno del Departamento Tercero.
2º) En la reunión de la Junta de Personal de 16 de diciembre de 2016 se trató como punto del orden del día el amparo que solicitó a la misma.
3º) Expone seguidamente una serie de procedimientos contencioso-administrativos impulsados por el demandante y que concluyeron con sentencias estimatorias, anulando diversas resoluciones de la Presidencia o del Pleno del Tribunal de Cuentas.
4º) Que el 6 de junio de 2017 presentó un escrito de denuncia por responsabilidad contable contra los titulares de la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas, basado en que al haberse condenado el Tribunal de Cuentas al pago de las costas por auto de 8 de febrero de 2017, su pago corre a cuenta del Tribunal pero no de los responsables, en este caso los miembros de dicha Comisión que son de elección política; añadía que no se ha rectificado el sistema de nombramientos de libre designación, causante de una importante litigiosidad.
5º) El 10 de julio de 2017 denunció ante la Sala Segunda de lo Penal, de este Tribunal Supremo, a los miembros de dicha Comisión tras dictar esta Sala auto de 28 de junio de 2017 en el recurso contencioso-administrativo 3172015, con base en las sentencias estimatorias a las que se ha hecho referencia, todo lo cual tuvo reflejo en la prensa.
6º) Al día siguiente, el 11 de julio de 2017 el Consejero titular del Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento, presentó un escrito a la Comisión de Gobierno proponiendo el cese del demandante.
7º) Conocido dicho escrito por la prensa, el 31 de julio de 2017 solicitó información a la Secretaría General y se le contestó que se tramitaba una información reservada, por lo que no se le daba acceso al mismo.
8º) A raíz de todo lo expuesto, el 11 de septiembre de 2017 denunció al Consejero por acoso ante el Órgano para la Tramitación de Asuntos Confidenciales (en adelante, OTAC), del Tribunal de Cuentas.
9º) Finalmente, el 10 de octubre de 2017 se dictó el acto impugnado de cese y adscripción provisional a otro puesto de trabajo, con fundamento en el escrito de 11 de julio de 2017 del consejero. Y por acuerdo de la Comisión de gobierno del Tribunal de Cuentas de 14 de noviembre de 2017 se le incoó expediente disciplinario.
Los hechos probados en el expediente disciplinario son los siguientes:
En relación con la Pieza Separada de Ejecución del procedimiento de reintegro por alcance n° C-123/12 , consta en dicho procedimiento la realización de una Diligencia de Ordenación, de fecha 27 de enero de 2017, comunicando al declarado responsable contable el importe actualizado del alcance (5.522, 49 €), pendiente de liquidación de intereses, e informándole del número de la cuenta de consignaciones, a los efectos de proceder a su ingreso, sin que se constate actuación alguna de impulso de dicho procedimiento hasta julio de 2017. Tal hecho reseñado constata una ausencia de tramitación de dicho procedimiento de, al menos, cinco meses imputable al funcionario expedientado, sin que exista causa justificativa de la demora. Lo que constituye un incumplimiento de los deberes y obligaciones en el desempeño de su puesto de trabajo por parte del Sr. Sebastián , que integra la referida falta leve.
En relación con la Pieza Separada de Ejecución del procedimiento de reintegro por alcance C-239/98 , aparece una Diligencia de Ordenación, de fecha 15 de febrero de 2016, por la que se requería información a la Editorial Planeta, sobre las causas por las que no se había llevado a cabo el embargo ordenado, sobre ventas realizadas, anticipos concedidos y pagos efectuados en la publicación de la obra 'La canción de Roldan'. Tal requerimiento fue contestado por el Director de Derechos de Autor de la citada editorial por escrito de 7 de marzo de 2016, en el que se manifestaba que 'el tercer plazo no se ha pagado al no haber recibido la oportuna factura por parte del autor'. Desde tal fecha no consta en el procedimiento actuación procesal alguna por parte del expedientado, al menos hasta 11 de junio de 2017, fecha de la comunicación a la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas de los hechos referenciados, por parte del Consejero Titular del Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento de dicho Tribunal. Tal hecho integra la segunda falta leve sancionada con apercibimiento'.
Además, es necesario advertir que los hechos que el recurrente narra en su demanda para integrar las vulneraciones constitucionales que imputa a la decisión administrativa son coincidentes con los alegados en el recurso contencioso administrativo 634/2017, donde se impugnaba el Acuerdo de cese en el puesto de trabajo y adscripción provisional, y que, por ello, también es necesario tomar en consideración que esta misma sección cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado sentencia el pasado 4 de abril de 2019 rechazando dicho recurso y, más concretamente, las dos primeras vulneraciones de derechos fundamentales ( artículo 28 y 24.1 de la Constitución Española ) que ahora se plantean nuevamente y que se sustentaban en los mismos hechos.
Por esa identidad de hechos y porque la fundamentación jurídica de este recurso no altera la valoración efectuada, razones de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva determinan que debamos ahora dar la misma respuesta. Dijimos y reiteramos:
'TERCERO.- ... .
No cabe apreciar infracción de su derecho a la libertad sindical por las siguientes razones:
1º La causa de los actos impugnados está, en efecto, en el escrito de 11 de julio de 2017 que el Consejero titular del Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento dirigió a la Comisión de Gobierno; ahora bien, tal escrito se basa en las irregularidades que dicho Consejero había advertido en la tramitación de las piezas de ejecución de dos procedimientos de reintegro por alcance de las que era responsable el demandante como instructor delegado, siendo significativo que presentó denuncias penales y ante la OTAC cuando supo de tal escrito.
2º El demandante guarda silencio sobre tales hechos como causantes de la propuesta del consejero y dirige la atención de esta Sala a los hechos narrados en el anterior Fundamento de Derecho. Sin necesidad de entrar a valorarlos como posible causa de los actos impugnados, de ellos se deduce, es obvio, que hay una tensa situación en el Tribunal de Cuentas, situación en la cual, es también obvio, se ha significado el demandante. Ahora bien, lo cierto es que los hechos desencadenantes de la propuesta del Consejero tienen por causa de su exclusiva actividad y responsabilidad profesional, no en su actividad como representante de la ACLA en la Junta de Personal ni por el ejercicio diversas acciones judiciales.
3º El mero hecho de su traslado a otra sede del Tribunal de Cuentas, en sí, no implica merma alguna de su actividad sindical, pues de ser así a la sede desplazada - evidentemente, dentro de Madrid- no podría ser destinado representante sindical alguno; añádase que en el nuevo destino no hay merma económica y que no hay dato que contradiga lo alegado por la Abogacía del Estado en sentido de que, salvo en uno, en otros procedimientos de provisión de puestos de trabajo el demandante había solicitado plazas no pertenecientes a la Sección de Enjuiciamiento, aparte de que había solicitado cursos sobre materias propias del Departamento de Fiscalización.
CUARTO.- En cuanto a la infracción de la garantía de indemnidad, su invocación no tiene por qué vincularse necesariamente a su actividad sindical pues es parte del contenido esencial del artículo 24.1 de la Constitución predicable a favor de todo trabajador, en este caso funcionario. Como señalan tanto el demandante como el Ministerio Fiscal, tal garantía protege al empleado que, en ejercicio de sus derechos laborales, promueve acciones judiciales o reclamaciones de cualquier otro tipo frente al empleador y hace que sean nulos aquellos actos bien sancionadores o, en general, de represalia por parte del empleador por el ejercicio de esas acciones judiciales. Pues bien, las razones que han llevado a desestimar la infracción del derecho a la libertad sindical son trasladables a esta otra infracción pues los actos impugnados no guardan relación de causalidad con los hechos expuestos en el anterior Fundamento de Derecho Segundo sino con las infracciones profesionales expuestas en el escrito de 11 de julio del Consejero.
QUINTO
Añadimos ahora las siguientes consideraciones específicas:
1ª) que las alegaciones del demandante no permiten entender acreditado que las sanciones hayan sido impuestas con la finalidad de impedir o alterar su actividad sindical, máxime cuando lo han sido por unos hechos concretos ajenos a su mandato representativo como miembro de la Junta de Personal, no como Delegado sindical, con lo que no concurre la prohibición establecida por el artículo 41.1.e) del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ), y que, por el contrario, están referidos en exclusiva a su actuación profesional en el desempeño de su puesto como Letrado;
2ª) que esas alegaciones no son indicio razonable de que el Tribunal de Cuentas haya vulnerado la garantía de indemnidad, afirmación que se hace desde la consideración (i) de que la actividad procesal desplegada no permite cuestionar en modo alguno la expresa y concreta motivación del acto sancionador, y (ii) de que las actuaciones anteriores que alega como determinantes de la decisión sancionadora y que, subjetivamente, tilda de 'represalia', no guardan relación con la actuación del órgano sancionador y, además, las actuaciones que el propio recurrente inició después de conocer la incoación del expediente sancionador (denuncia de acoso ante el OTAC y solicitud de amparo ante la Junta de Personal) no tuvieron acogida en ninguno de esos órganos.
3ª) que no han sido cuestionados los hechos y razones jurídicas concretas por los que las sanciones fueron impuestas, atinentes a una desidia en el desempeño de sus funciones con inobservancia de los plazos ordinarios de tramitación previstos por la legislación específica del Tribunal de Cuentas y la legislación general de procedimiento administrativo. Nunca se ha negado el apreciado incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, que es el tipo sancionador previsto en el artículo 8.e) del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
Esta alegación se efectúa en el fundamento de derecho décimo de la demanda, donde se plantea en media cara del folio y con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983, de 3 de octubre .
En sentencia del Tribunal Constitucional 86/2017, de 4 de julio de 2017 (Recurso 3766/2006 ), se dice que ' Este Tribunal Constitucional ha reiterado, ya desde la STC 2/1981, de 30 de enero , FJ 4, que el principio non bis in idem veda la imposición de una dualidad de sanciones 'en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento' (en el mismo sentido, entre otras, SSTC 234/1991, de 16 de diciembre , FJ 2 ; 270/1994, de 17 de octubre . FJ 5, y 204/1996, de 16 de diciembre. FJ 2). La garantía de no ser sometido a bis in idem se configura como un derecho fundamental que, en su vertiente material, impide sancionar en más de una ocasión el mismo hecho con el mismo fundamento (por todas, SSTC 204/1996, de 16 de diciembre, FJ 2 ; 2/2003, de 16 de enero, FJ 3 , y 189/2013, de 7 de noviembre , FJ 2).'.
Como nos recuerda en la STC 177/1999, de 11 de octubre , 'es reiterada doctrina constitucional, desde la STC 2/1981, de 30 de enero , de que el principio non bis in idem forma parte integrante del derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora ( art. 25.1 CE ), y que aquel principio, supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, 'que no recaiga duplicidad de sanciones - administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin la existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración. Más concretamente, en lo que aquí ahora interesa, que es la consideración del mencionado principio constitucional en relación con autoridades de un mismo orden sancionador, este Tribunal Constitucional tiene declarado, en el sentido ya indicado, que el principio non bis in idem impide que por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente la misma conducta, pues semejante posibilidad entrañaría una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, porque la existencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad contraria a aquel derecho de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para órganos del Estado ( SSTC 159/1985, de 27 de noviembre FJ 3 ; 94/1986, de 8 de julio , FJ 4 ; 107/1989, de 8 de junio , FJ 4 ; 150/1991, de 4 de julio , FJ 9 ; 221/1997, de 4 de diciembre , FJ 3 ; 222/1997, de 4 de diciembre , FJ 3)'. En fin, en relación con la perspectiva sustancial y procedimental del mencionado principio constitucional, se declaró en la mencionada STC 177/1999, de 11 de octubre , que desde la perspectiva sustancial el principio non bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado (FJ 3), y que, por su parte, su vertiente o articulación procedimental se orienta, esencialmente, no tan sólo a impedir el proscrito resultado de la doble incriminación y castigo por unos mismos hechos, sino también a evitar que recaigan eventuales pronunciamientos de signo contradictorio, en caso de permitir la prosecución paralela o simultánea de dos procedimientos (FJ 4).'.
No es esta, sin embargo, la situación en que nos encontramos. El Tribunal de Cuentas no ha iniciado dos procedimientos sancionadores imponiendo sanciones por un mismo hecho, sino que, en ejercicio de diferentes potestades, consideró que unos hechos derivados de una relación de sujeción especial o de supremacía especial de la Administración podían integrar dos respuestas diferentes:
a) una, determinante de la quiebra de la confianza para mantener un nombramiento de libre designación, con el consiguiente cese en el puesto de trabajo fundamentado expresamente en ese requisito de ausencia de confianza; esta decisión es la que integra el acto impugnado en el recurso 634/2017. Se trata de una media de gravamen derivada de la función de tutela y control que integra una relación de sujeción especial pero que, ni tiene finalidad punitiva, ni es la consecuencia de la comisión de una infracción administrativa legalmente prevista, ni ha sido impuesto -el cese- tras la tramitación de un procedimiento sancionador. No existe ejercicio del ius puniendi del Estado
b) otra, determinante de un ilícito administrativo por incumplimiento de deberes y obligaciones funcionariales tipificados legalmente, con la consiguiente sanción administrativa. Este acto, que integra el objeto de este proceso, está fundamentado, no en la vulneración de confianza, sino en la omisión de la diligencia en el desempeño de sus funciones, que integra la Resolución sancionadora de 8 de mayo de 2018, aquí impugnada. Si es, en este caso, una clara manifestación del ius puniendi del Estado.
Por tanto, no existen dos procedimientos sancionadores ni, por tanto, dos sanciones administrativas, y además no concurre la identidad de fundamento en las decisiones de diferente naturaleza que adoptaron diferentes órganos del Tribunal de Cuentas.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.