Sentencia Administrativo Nº 764/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1672/2001 de 08 de Septiembre de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso nº 1.672/01

Partes:ESCUELA DE FRÍO Y AIRE ACONDICIONADO, S.L.

DEPARTAMENT DE TREBALL

SENTENCIA Nº 764

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don José Antonio Mora Alarcón

Doña Maria Pilar Rovira del Canto

Doña Maria Fernanda Navarro de Zuloaga

Don Joaquín Herrero Muñoz Cobo

Ilmo. Sr. Magistrado Suplente

Don Jordi Morató Aragonés Pàmies

En la ciudad de Barcelona, a ocho de septiembre de dos mil seis.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA), constituída para la resolución de este recurso, ha pronunciado en nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1.672/01, interpuesto por la entidad mercantil Escuela de Frío y Aire Acondicionado, S.L., representada por el Procurador de los Tribunales Don Francesc Xavier Manjarín Albert y asistido por el Letrado Don Carles Pareja Lozano contra el Departament de Treball, representado y asistido por el Letrado de la Generalitat.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON Jordi Morató Aragonés Pàmies, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso- administrativo contra Resolución del Director General d'Ocupació actuando por delegación del Conseller de Treball de fecha 17 de mayo de 2001, por la que se deniega la subvención solicitada por la recurrente en fecha 28 de noviembre de 2000 para la realización de acciones de formación ocupacional durante el año 2001, concretadas en un total de 8 cursos, al amparo de la resolución de fecha 17 de octubre de 2000 de convocatoria para el año 2001, en base a la Orden de 14 de enero de 2000, modificada por la de 9 de octubre de 2000. Fija en 414.381,02 euros la cuantía del recurso.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se abrió el proceso a prueba mediante Auto de fecha 30 de diciembre de 2002 y verificada la misma conforme obra en las presentes actuaciones, se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron conforme obra en autos y finalmente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 6 de septiembre de 2006.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La representación procesal de la mercantil Escuela de Frío y Aire Acondicionado, S.L. impugna a través del presente recurso contencioso administrativo la Resolución del Director General d'Ocupació actuando por delegación del Conseller de Treball de fecha 17 de mayo de 2001 por la que deniega deniega la subvención solicitada por la recurrente en fecha 28 de noviembre de 2000 para la impartición de 8 cursos de formación ocupacional durante el año 2001, por un importe global de 68.947.200 pesetas. Explicita el contexto en el que se ha dictado la resolución impugnada y aduce su nulidad por haber sido dictada sin aplicar los criterios reglados establecidos por la norma reguladora del otorgamiento de las subvenciones; señala la arbitrariedad en la actuación administrativa; de modo subsidiario, plantea la falta de motivación suficiente de la resolución impugnada; pone de manifiesto lo que a su entender constituye una palmaria desviación de poder; señala la concurrencia del derecho de la recurrente a percibir la subvención solicitada y consiguientemente, su derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios que le ha causado la resolución impugnada y, finalmente, interesa la condena en costas al Departament de Treball.

Opone el Letrado de la Generalitat que la resolución ha sido dictada conforme al procedimiento legalmente establecido; la existencia de motivación suficiente; la inexistencia de desviación de poder; la inexistencia de daños y perjuicios e, interesa, del mismo modo, la condena en costas a la recurrente.

SEGUNDO.- Entrando, en primer lugar, a examinar la alegada nulidad por haber sido dictada sin aplicar los criterios reglados establecidos por la norma reguladora del otorgamiento de las subvenciones -Orden de 14 de enero de 2000-. El artículo 9 de la citada Orden fija los criterios que la Administración debe seguir en el proceso de otorgamiento de las subvenciones objeto del presente recurso, de tal forma que su conocimiento previo garantiza los principios de objetividad y concurrencia, evitando la arbitrariedad en el otorgamiento o no de las subvenciones. Aduce la recurrente que en el supuesto que nos ocupa se pronuncia sobre el otorgamiento o no de la subvención solicitada -condicionada a la presentación de documentación ulterior- únicamente a la vista del impreso de solicitud, de la declaración de cumplimiento de los requisitos para acceder al procedimiento de otorgamiento de la subvención y de la relación de cursos de los que se pretende la subvención. Ello le lleva a afirmar que carece de lógica la previsión de unos criterios que después no son tenidos en cuenta en el momento en el que se decide el otorgamiento de la subvención. Apunta el carácter reglado de ambas fases por lo que considera que tal y como se ha verificado por la Administración determina que la concesión de las subvenciones sea arbitraria.

De modo subsidiario, la recurrente plantea que no se han aplicado los criterios de otorgamiento de la subvención pues, en caso contrario, debían habérsele concedido. Para ello señala que el informe de valoración debía contener ocho aspectos del centro y únicamente puntúa tres. Al tiempo, aduce desconocer en base a qué datos se valoraron los mismos. Señala que el nivel máximo de otorgamiento se establece con referencia a sólo dos criterios: el k) y el l) y que el informe valorativo no recoge elemento alguno que permita considerar que han sido valorados el resto de criterios.

Entiende la recurrente que se desprende claramente que la Administración demandada no ha aplicado los criterios establecidos por la Orden de 14 de enero de 2000 o que, cuando los ha aplicado, no ha tenido en cuenta el resultado de tal aplicación en la Resolución impugnada pese a la concurrencia del cumplimiento de muchos de los requisitos incluídos en dichos criterios reglados, habiendo incurrido con tal proceder en una flagrante arbitrariedad, cuestión esta que será analizada más adelante.

Para resolver las cuestiones suscitadas en este punto por la recurrente debemos acudir a lo que disponen los artículos 5 y 10 de la citada Orden de 14 de enero de 2000, así el primero señala los requisitos que deben reunir los solicitantes para poder acceder a las subvenciones, extremo que conlleva que la Administración debe examinar si los mismos son cumplidos, al menos indiciariamente, por parte del solicitante. No cabe duda que, el encontrarse ya inscrito en el registro de entidades que con anterioridad ya han recibido subvenciones, facilita el conocimiento previo por parte de la Administración del solicitante y evita que el mismo deba, en todas y cada una de las convocatorias posteriores, aportar determinada documentación con ocasión de la presentación de la solicitud. En tal sentido, se define el propio artículo 7.2 de la citada Orden. De igual modo, el artículo 10, refiere el procedimiento de concesión de las subvenciones y, en su apartado primero , puntualiza que "un cop presentades les sol·licituds a les delegacions territorials, o a les unitats territorials o les oficines de Treball de la Generalitat, les Delegacions Territorials disposaran d'un termini de 20 dies per remetre la documentació completa a la Direcció General d'Ocupació", esto es, si el solicitante ya inscrito en el censo considera que los datos obrantes en los registros no se corresponden con la situación actual, deberá aportarlos con ocasión de la solicitud cual si fuera, en dicho supuesto, nuevo para la Administración.

Del examen del expediente administrativo así como de lo actuado en el presente procedimiento se infieren elementos que permitan considerar que la Administración ha prescindido, sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, de los criterios señalados por el artículo 9 de la Orden de 14 de enero de 2000 , puesto que cotejada la valoración efectuada a la entidad recurrente con aquellas otras valoraciones correspondientes a otras entidades solicitantes, a algunas de las cuales sí les fueron concedidas al menos en parte las subvenciones interesadas, lleva a concluir que no le falta razón a la recurrente cuando afirma que resulta de todo punto imposible conocer cuales han sido los criterios por los cuales se ha regido la Administración para conceder o denegar las solicitudes. De este modo, en todas las certificaciones aportadas correspondientes a los diversos centros solicitantes, se advierte que únicamente se valoran dos de los aspectos que como criterios de otorgamiento prevé el artículo 9 de la Orden de 14 de enero de 2000 , cuales son los apartados k) y l), correspondientes a "nivell d'execució del centre col.laborador l'any anterior" y "adequació dels mtjans materials i humans del centre a les accions a desenvolupar", sin que existan datos, valoraciones ni puntuaciones en relación con el resto de apartados del citado precepto, como ad exemplum los apartados a), adecuación de las acciones a los objetivos determinados por los programas operativos del FSE; b) necesidades de contratación no cubiertas, d) proporcionalidad en la distribución territorial, e) grado de ocupabilidad, f) nivel de inserción del colectivo y de la especialidad en ejercicios anteriores, y resto de criterios enumerados y definidos por la Orden. Tampoco consta en modo alguno ni existen datos para apreciar la forma de puntuar el apartado correspondiente a "meses locals" en cada uno de los informes, pues no cosnta la forma, modo o manera de priorización en este ámbito.

TERCERO.- Plantea la recurrente la falta de motivación suficiente de la resolución impugnada. En tal sentido, es claro que en el campo de la denominada actuación administrativa de fomento, es algo habitual, el otorgamiento de subvenciones de toda clase y naturaleza, atendiendo a parámetros de carácter discrecional.

Resulta evidente pues, la necesaria existencia de un márgen de discrecionalidad en la elección de los beneficiarios de la subvención, al no poder contentar a todos, y ya en principio, por la propia limitación de los fondos destinados a dichas medidas de fomento.

Por esta razón, elemental si se quiere, mas de evidente importancia en la actuación administrativa de fomento, los que resulten beneficiarios de una subvención deberán decidir el compromiso y obligaciones que la propia Administración establezca, a los efectos de procurar y obtener la satisfacción del interés general que a través de la subvención se pretende fomentar.

No obstante lo dicho, y dada la argumentación esgrimida por la recurrente en su demanda, no está de más poner de manifiesto, como la doctrina reiteradamente ha proclamado, que discrecionalidad no puede ser confundida con arbitrariedad de la Administración, la cual por otra parte se encuentra proscrita a tenor del artículo 9.3 de nuestra Constitución .

Sin duda alguna, el parámetro de la motivación se va a erigir en el primer criterio crucial de deslinde entre discrecionalidad y arbitrariedad.

En efecto, si no hay motivación que sostenga una decisión de la Administración el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien la dicta, apoyo insuficiente en un Estado de Derecho en el que no hay márgen, en principio, para el poder puramente personal: los actos no motivados serán por tanto arbitrarios.

El TC ya en sus Sentencias de 17 de junio de 1981 y de 11 de julio de 1983 puso de manifiesto que la motivación no sólo es una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto, una garantía elemental del derecho de defensa incluída en el haz de facultades que comprende el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a obtener una resolución fundada en Derecho.

La motivación, salvo en supuestos ciertamente excepcionales y reducidos en principio al ámbito de lo graciable, constituirá la expresión de la voluntad administrativa cumpliendo funciones esenciales: en primer término, permitirá al administrado conocer cuáles son las razones del acto administrativo, facilitando de esta manera el propio derecho a la tutela judicial del mismo para impugnarlo cuando a su derecho conviniera, y en segundo lugar, proporcionar al órgano judicial, ante un eventual recurso contencioso-administrativo, la posibilidad de verificar el juicio de revisión al acto desde el principio de legalidad.

Pero es que además, en la medida que la motivación supone dar razón de la adecuación de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, es decir, al fin previsto por la norma lo que constituye una exigencia del principio de legalidad, difícilmente puede sustentarse la tesis del carácter meramente formal de la motivación.

De hecho, reiterada jurisprudencia se aparta de la doctrina tradicional y clasista que contextualiza la motivación como uno de los requisitos formales, elevando el requisito de la motivación a la categoría de elemento estructural, material o de fondo del acto administrativo.

Y así, la TS de 20 de enero de 1998 pone de manifiesto que la motivación es una expresión racional de juicio no constituyendo por tanto una elemental cortesía ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que es indispensable puesto que sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que justifican el acto, siendo necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar además la actividad de la Administración garantizando de esta manera asimismo que el interesado pueda dirigirse contra el acto mediante las alegaciones y pruebas que estime pertinentes y según lo que resulte de dicha motivación, que en caso de no emitirse, puede generar indefensión prohibida por la Constitución.

Puesto todo ello en relación con los presentes autos, como ya exponíamos en el Fundamento Jurídico Segundo, se observa que, efectivamente, los informes correspondientes a la calificación de todos y cada uno de los solicitantes de subvención, contienen una valoración de unos mismos criterios que, al parecer, fundan la concesión final o no de subvenciones a unos y otros, si bien, de su simple lectura ya se advierte, que han sido valorados de una u otra forma determinados criterios contenidos en el artículo 9 de la Orden de 14 de enero de 2000 , pero de los que no se razona el motivo ni el cómo lo han sido ni la incidencia que han tenido, en definitiva, para la resolución final. No cabe duda que la recurrente tenía derecho a que se le motivara la resolución y que, al no hacerlo de un modo comprensible al lector ajeno a la relación, sustrae al Tribunal la posibilidad de efectuar un adecuado control de la legalidad de la misma. Procede, pues, de acuerdo con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, la retroacción del procedimiento para que se proceda por la Administración demandada a resolver en acto motivado y fundado sobre la procedencia o improcedencia de las ayudas solicitada.

CUARTO.- En relación con la arbitrariedad en la actuación administrativa en la resolución del otorgamiento de las subvenciones, señala que la Certificación del Departament de Treball acreditativa de los centros a los que fueron concedidas subvenciones para el desarrollo de acciones formativas durante el ejercicio 2001, ilustra que se ha resuelto al márgen de los criterios establecidos por la Orden de 14 de enero de 2000. Dicha alegación, como ya hemos examinado en el motivo anterior, queda huérfano de prueba, pues, precisamente la certificación a la que hace referencia la recurrente, lo que explicita es que, para la valoración, se ha seguido un mismo criterio para todos y cada uno de los solicitantes, de forma tal que, eventualmente, los criterios de concurrencia y oportunidad han sido idénticos para todos, cuestión distinta es que, como ya hemos visto, la resolución no permita conocer el criterio de valoración tomado en consideración por la Administración.

En consecuencia, el motivo no puede prosperar.

QUINTO.- Aduce también la recurrente que la Administración ha incidido en desviación de poder por cuanto comporta una serie de actuaciones administrativas de represalia como respuesta a los actos de protesta de la empresa solicitante contra la gestión de los fondos después de que le fueran denegadas diversas solicitudes. Sin perjuicio de entender la ilegítima actuación de la Administración cuando infringe los principios de publicidad y transparencia y la lógica reacción de la empresa afectada, no debe olvidarse que la desviación de poder en nada se opone a la eventual coexistencia de vicios en el expediente, y que, para su constancia, debe ser probado por quien lo alega la existencia de una finalidad distinta a la perseguida por la actuación administrativa. Todos los argumentos que plantea la recurrente van encaminados a denunciar la irregular actuación administrativa en la concesión de las subvenciones a unas empresas sí y a otras no, sin que en ningún momento haya quedado acreditado que tal actuación tuviera una finalidad represaliadora de las protestas del Señor Carlos Antonio , por lo que cabe deducir que no ha sido probada aquella incidencia en desviación de poder alegada en la demanda.

Afirma la actora que la administración demandada ha utilizado sus potestades, en este caso, de denegación de las subvenciones solicitadas, con una finalidad distinta de la prevista en el ordenamiento jurídico, puesto que no se ha ejercido con el objeto de garantizar el interés público afectado por la utilización incorrecta de los fondos concedidos, sino con la finalidad de perjudicar, o castigar, a aquellos centros, que, legítimamente han expresado públicamente sus protestas por la gestión que de aquellos fondos venía realizando el Departament de Treball y han iniciado las correspondientes acciones judiciales para demostrar la improcedencia en derecho de dicha gestión, evidenciándose la desviación de poder denunciada.

Ninguna, sin embargo, de tales alegaciones, pueden en este caso fundar la existencia de un actuar desviado, de un ejercicio de potestades contrario al ordenamiento jurídico por parte de la Administración demandada.

SEXTO.- Respecto a la concurrencia del derecho de la recurrente a percibir la subvención solicitada y consiguientemente, su derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios que le ha causado la resolución impugnada, señalaremos que, en cuanto a su derecho al percibo de la subvención, no puede prosperar precisamente por tener que atenderse a la resolución debidamente motivada y en cuanto a la pretensión de la actora relativa a ser indemnizada por daños y perjuicios, tampoco puede prosperar, y ello porque esta pretensión resulta improcedente, habida cuenta que a través de la presente sentencia se anula el acto administrativo por el cual se le deniegan las subvenciones por la falta de motivación apreciadas por el Tribunal, sin que sea posible reconocer o denegar derecho a la subvención de la parte recurrente, sin que quepa patrocinar la existencia de daños y perjuicios por la simple circunstancia de que se produzca la nulidad de un acto, por cuanto ello supondría aunar la nulidad de éstos con la existencia del daño, actuando con un cierto automatismo vedado por el artículo 142.4 de la Ley 30/92 , sin que quepa presuponer el daño consistente en la imposibilidad material de llevar a cabo actividad de formación ocupacional dentro del período presupuestario referido por el recurrente.

En la medida que a partir de lo expresado no cabe reconocer derecho alguno a la recurrente a percibir la subvención solicitada, dicha circunstancia bastaría para denegar la pretensión indemnizatoria que dicha parte fundamenta en los daños y perjuicios que le han sido ocasionados: en efecto, la pretensión de que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración, como mecanismo de rehabilitación de la situación jurídica vulnerada, no resulta acreedora de acogimiento favorable, toda vez que como ha quedado expresado, no es posible reconocer o denegar derecho a la subvención a la parte recurrente.

Pero es que, a mayor abundamiento, es menester significar que a tenor de los artículos 106 de la Constitución Española y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre RJAP y PAC la existencia de una responsabilidad de la Administración Pública exige la concurrencia de una actuación u omisión administrativa que genere un daño patrimonial, efectivo y evaluable económicamente, resultando necesario que dicha actuación u omisión opere como nexo causal del perjuicio antijurídico que será únicamente el que el administrado no esté obligado a soportar y además que no se produzca el mismo por fuerza mayor. Debe significarse, que a tenor de una abundante jurisprudencia (SSTS 7/6/84, 18/12/98, 23/7/93 y 24-5-99 , entre otras) el daño ha de ser efectivo no pudiendo fundamentarse la pretensión indemnizatoria en meras hipótesis o expectativas, máxime cuando la anulación del acto administrativo "no presupone derecho a indemnización".

No cabe pues presuponer el daño consistente en la imposibilidad material de llevar a cabo actividad de formación ocupacional dentro del período presupuestario referido por la recurrente, como consecuencia de haberle sido denegada la subvención solicitada, por cuanto, la misma no ha acreditado de forma incuestionable el derecho que eventualmente le podría haber asistido a los efectos de obtener la subvención.

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139.1 LRJCA no apreciándose mala fe ni temeridad en ninguna de las partes, no ha lugar a hacer especial pronunciamiento en costas.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCIÓN SEGUNDA) ACUERDA:

1º.- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de " Escuela de Frío y Aire Acondicionado, S.L." contra la resolución presunta arriba expresada, y ordenar a la Administración demandada que proceda a retrotraer el procedimiento para resolver en acto motivado y fundado sobre la procedencia o improcedencia de la subvención solicitada por el recurrente en fecha 28 de noviembre de 2000 y que no le han sido otorgadas en el ámbito de la convocatoria efectuada por Resolución de 17 de octubre de 2000, en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia.

2º.- Desestimar el resto de pretensiones de la demanda.

3º.- No hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento; doy fe.