Sentencia Administrativo Nº 765/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, de 06 de Octubre de 2004

Encabezamiento

Rº núm.: 301/03

S E N T E N C I A N º 765

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Iltmos. Sres.:

Presidente

D. JOSE DIAZ DELGADO

Magistrados

D. SALVADOR BELLMONT Y MORA

D. MANUEL JOSÉ BAEZA DÍAZ PORTALES

En Valencia , a seis de octubre de dos mil cuatro.

Visto por la Sección PRIMERA de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Triibunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo núm. 301/03, promovido por el Procurador Jose Antonio Peiró Guinot en nombre y representación de Luz , María Rosa y Federico , contra resolución del TEAR de Valencia de fecha 29-*11-02, dictada en expediente nº 46/005660/00, Tribunal en única instancia, sobre IVA, habiendo sido parte en autos la Administración demandada representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso y seguidos los trámites por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO: La representación de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO: Habiendose recibido el proceso a prueba, y no siendo necesario el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO: Se señala la votación para el día veintitres de septiembre del corriente año, y en fecha 25 de junio la representación de la parte actora presenta un escrito del que se da traslado a la contraparte para que en el plazo de diez dias formule las alegaciones que estime oportunas , trámite que evacúa por escrito de 1 de octubre.

QUINTO: En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales .

Siendo ponente el magistrado Ponente Ilmo Sr. D. MANUEL JOSÉ BAEZA DÍAZ PORTALES.

Fundamentos

PRIMERO: Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución adoptada con fecha 29.11.2002 por el Tribunal Económico-Administrativo de Valencia , que estima parcialmente la reclamación en su día formulada por los hoy demandantes contra el Acuerdo del Inspector Jefe Provincial de la A.E.A.T. en Valencia, de fecha 6.6.2000, por el que se convalidan las propuestas de liquidación giradas en acta de disconformidad incoada por el concepto IVA-Período de 1996, y mediante la que regulariza la situación tributaria de los sujetos pasivos al apreciarse operaciones sujetas al impuesto consistentes en la novación, a favor de Repsol, de un Derecho de superficie que inicialmente tenía un período de duración de 23 años y ahora pasa a 40 años, así como por las cantidades que Repsol abona para la construcción de un aparcamiento.

Dicho recurso aparecía inicialmente fundamentado en el escrito de demanda en determinados motivos (a todos los cuáles se opuso el abogado del Estado). Sin embargo, con posterioridad a ello, se presentó escrito por los actores en el que se ponía de manifiesto la caducidad del procedimiento por infracción del art. 60.4 del RGIT , lo que derivaría del hecho de que la Resolución confirmatoria del acta se notificó el 14.12.1999, transcurrido el plazo de un mes, computado desde el 27.7.1999, que es la fecha de aprobación del acta de disconformidad. Conferido traslado de tal escrito al Abogado del Estado, este se opuso a la estimación de dicha caducidad por entender, en síntesis, y con apoyo en el voto particular de la sentencia nº 1432/2002 dictada por esta misma sección , que el plazo de un mes contemplado en el art. 60.4 del RGIT no está sujeto a caducidad, de manera que su incumplimiento tan sólo habilita al interesado a reclamar en queja o acudir al supuesto del art. 31.3 del mencionado Reglamento.

SEGUNDO.- Habiendo, pues, de procederse al examen de la caducidad procedimental alegada, no queda más remedio que el acogimiento de la misma en atención a la consolidada doctrina de la Sala respecto a la cuestión planteada , y que encuentra aplicación al caso de autos por tratarse de un supuesto con identidad de razón (pues, a tenor de las fechas concurrentes en el caso de que se trata, es claro que quedó agotado, antes de dictarse el acuerdo del Inspector Jefe, el plazo establecido en el art. 60.4 RGIT).

Así, y a mero título de ejemplo (son muy numerosas las Sentencias dictadas por esta Sala en el mismo sentido), tenemos la Sentencia nº 206/2003, de 10 de febrero, en la que textualmente se expresa lo siguiente:

"TERCERO: Alegada por el actor la caducidad del procedimiento inspector , debe analizarse tal motivo de impugnación en atención a lo resuelto por esta Sala en Sentencia nº 1432 de 4 de noviembre de 2002, en la que se ha pronunciado en los siguientes términos:

"OCTAVO.- Como argumento final contra el acto recurrido, la actora sostiene que el acto de liquidación practicado por la Inspección es nulo, por haberse incumplido el plazo fijado por el Art. 60.4) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos.

Conviene recordar que el art. 60.4) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos dispone que:"Cuando el acta sea de disconformidad, el Inspector?Jefe, a la vista del acta y su informe y de las alegaciones formuladas, en su caso, por el interesado, dictará el acto administrativo que corresponda dentro del mes siguiente al término del plazo para formular alegaciones".

Firmada el Acta el 15 de diciembre de 1995 , el interesado tiene Derecho a presentar las alegaciones que, en su caso , considere oportunas, previa puesta de manifiesto del expediente, dentro del plazo de los quince días siguientes al séptimo posterior a la fecha en que se haya extendido el acta o a su recepción, de conformidad con lo dispuesto por el Art. 56.1) del Reglamento de Inspección , vigente en el momento al que se remontan los hechos enjuiciados.

Pues bien, en este caso, el Inspector?Jefe debiera haber dictado el acto Administrativo correspondiente en el plazo cuyo término finalizaba el 11 de enero de 1996. Hecho que, como se pone de manifiesto en el expediente , no se ha producido. El referido acto se dictó el 29 de mayo de 1996, siendo notificado con fecha de 3 de junio de 1996.

Para el recurrente, teniendo en cuenta los principios que, desde el punto de vista constitucional informan la actividad de los órganos de inspección, en tanto que órganos Administrativos sujetos, al igual que el resto de poderes públicos, a los dictados constitucionales ?básicamente son aquí invocables los principios de seguridad jurídica y los de eficacia , y celeridad, principios que también encuentran acomodo en el propio Reglamento General de Inspección?, cabe concluir que, aunque el art. 60.4) del referido reglamento no ha establecido la sanción aplicable al supuesto en que se infrinja por el Inspector?Jefe el citado plazo de un mes, nos encontramos ante un plazo de caducidad.

La Sala comparte esta tesis. Y ello, en primer lugar desde una interpretación sistemática de la norma.

En efecto a tenor de lo dispuesto en el articulo 60.2 del RIT :" Cuando , se trate de actas de conformidad, se entenderá producida la liquidación tributaria de acuerdo con la propuesta formulada en el acta si , transcurrido el plazo de un mes desde la fecha de ésta, no se ha notificado al interesado acuerdo del Inspector-Jefe competente por el cual se dicta acto de liquidación rectificando los errores materiales apreciados en la propuesta formulada en el acta, se inicia el expediente Administrativo a que se refiere el apartado siguiente, o bien se deja sin eficacia el acta incoada y se ordena completar las actuaciones practicadas durante un plazo no superior a tres meses".

Esto es, en el caso de actas de conformidad si transcurre un mes entre la fecha del acta y la de la notificación (no la de la Resolución) de la liquidación por el Inspector-Jefe competente, la liquidación se entiende producida de acuerdo con el acta. Nos encontramos ante una liquidación presunta, pues como tal acto no existe de forma expresa. Es evidente, que si el plazo para liquidar no ha prescrito , de conformidad con la normativa general acerca de la prescripción, y si al mismo tiempo la Administración no puede ya desconocer dicha liquidación presunta es porque el plazo del mes entre la fecha del levantamiento del acta y el de la ausencia de notificación de liquidación es un plazo de caducidad. La potestad liquidadora y revisora de la Administración caduca, transformándose el acta en una liquidación presunta.

Es dentro de ese mes, que transcurre a partir de la fecha del acta y hasta el momento de la notificación del acto interruptor de la caducidad, en el que el Inspector Jefe puede o bien hacer directamente una liquidación distinta, en el caso de existencia de errores materiales, en cuyo caso el interesado podrá recurrirla, o bien , a tenor de lo dispuesto en el apartado 3 de dicho articulo y norma :"Si el Inspector-Jefe observase en la propuesta de liquidación formulada en el acta error en la apreciación de los hechos en que se funda o indebida aplicación de las normas jurídicas, acordará de forma motivada la iniciación del correspondiente expediente Administrativo";por eso añade el precepto la frase " notificándolo al interesado dentro del plazo de un mes a que se refiere el apartado anterior". Aparte de lo sorprendente de que se ordene iniciar el correspondiente expediente Administrativo, lo que nos lleva a preguntarnos que era lo anterior, cuando debió decir ordenará la prolongación del expediente Administrativo o su continuación, y de que ese expediente consista tan solo en que "el interesado podrá formular las alegaciones que estime convenientes, dentro de los quince días siguientes a la notificación del acuerdo adoptado. Transcurrido el plazo de alegaciones , en los quince días siguientes se dictará la liquidación que corresponda", lo cierto es que la norma prevé que se resuelva igualmente en el plazo de quince días, y este igualmente, es un plazo de caducidad, porque aunque no se refuerza diciendo:"dentro de los quince días" , ni estableciendo expresamente los efectos del incumplimiento de este plazo, no puede otorgársele un efecto distinto del previsto en el apartado 2 para el caso de actas de conformidad, con transcurso de un mes.

Pues bien, la cuestión es si la regulación que en el apartado 4 de este articulo del RIT se hace respecto a las actas de disconformidad merece un tratamiento jurídico distinto. Dice este precepto que :" Cuando el acta sea de disconformidad, el Inspector-Jefe , a la vista del acta y su informe y de las alegaciones formuladas , en su caso, por el interesado, dictará el acto Administrativo que corresponda dentro del mes siguiente al término del plazo para formular alegaciones". Obsérvese que no se dice en el plazo de un mes, sino que se refuerza la exigencia con la frase "dentro del mes". Pues bien, si en el caso de actas de conformidad el plazo para que no se entiendan como liquidaciones y puedan ser contradichas por la Administración es de un mes, siendo como se ha visto de caducidad, no existe motivo alguno para pensar que, en el caso de disconformidad, transcurrido un mes sin que la Administración proceda a la liquidación , no se pueda presumir el abandono por parte de esta de la posibilidad de dictar liquidación, al menos dentro del expediente en tramitación.

Refuerza esta tesis, el hecho de que el precepto continúe con el siguiente tenor:" Asimismo, dentro del mismo plazo para resolver, el Inspector-Jefe podrá acordar que se complete el expediente en cualquiera de sus extremos, practicándose por la Inspección las actuaciones que procedan en un plazo no Superior a tres meses. En este caso, el acuerdo adoptado se notificará al interesado e interrumpirá el cómputo del plazo para resolver". Es decir, que en el plazo de un mes , en el caso de actas de disconformidad, el Inspector Jefe puede dictar el acto que corresponda (liquidación, que no ha de ser necesariamente de gravamen para el ciudadano inspeccionado) o acordar que se complete el expediente, pero "dentro del mismo plazo para resolver", y ese acuerdo se notificará al interesado e interrumpirá el computo del plazo para resolver. Si el plazo es de un mes, y la notificación lo ha de interrumpir, ha de entenderse que debe producirse antes del mes. No tendría ningún sentido que se previera la interrupción del plazo, si su conculcación no produce efecto jurídico alguno para los interesados. Luego estamos ante un plazo de caducidad , plazo en el que se puede actuar, transcurrido el cual ya no cabe acción alguna y además el día final del computo es, no el de la Resolución de la Administración, sino el de su notificación, pues el plazo para resolver según el precepto, tanto se trate del acuerdo previsto en el primer párrafo, como el de completar es "el mismo".

Igualmente, se llega a la misma conclusión de la lectura del ultimo inciso:" Terminadas las actuaciones complementarias, se documentarán según proceda a tenor de sus resultados. Si se incoase acta , ésta sustituirá en todos sus extremos a la anteriormente formalizada y se tramitarán según proceda a tenor de sus resultados; en otro caso, se pondrá de nuevo el expediente completo de manifiesto al interesado por un plazo de quince días, resolviendo el Inspector-Jefe dentro del mes siguiente".

NOVENO.- Como sostiene la actora, es cierto que el art. 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece , con carácter general, la validez de las actuaciones administrativas extemporáneas. Pero no lo es menos que admite que tales actuaciones extemporáneas implicarán la anulabilidad del acto, "si así lo impusiera la naturaleza del término o plazo". No es preciso, pues, que la invalidez del acto venga expresamente establecida por una norma específica. Basta que así lo exija la naturaleza del término o plazo.

Ciertamente reiterada jurisprudencia venía entendiendo, antes de la vigencia de la ley 30/1992 , que el instituto de la caducidad no era aplicable en materia de Derecho sancionador, entendiendo que la ley de procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 solo contemplaba la caducidad del procedimiento en aquellos que se hubieran iniciado por solicitud del ciudadano y nunca en los iniciados de oficio. En este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999, recaída en un recurso en interés de Ley sienta la siguiente doctrina legal:

«el art. 63.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no implica la nulidad del acto de imposición de una sanción administrativa fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del expediente sancionador». Así en su fundamento jurídico Segundo dispone que :" El artículo 63.3 de la Ley 10/1992 (RCL 19921027), que en la Sentencia objeto de este recurso de casación se denuncia como infringido por la Administración y que constituye el fundamento de su fallo , reproduce literalmente uno de los conceptos utilizados en el artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (RCL 1958 1258, 1469, 1504; RCL 1959585 y NDL 24708) para fijar los casos en que legalmente se consideraba procedente la anulación de los actos por haberse realizado fuera del tiempo establecido las actuaciones administrativas. Esta circunstancia permite aplicar a aquel precepto la constante jurisprudencia sobre el citado artículo 49, que podemos resumir en el contenido de la Sentencia dictada el 7 de diciembre de 1998 (RJ 1998369), en la que se decía que «es reiterada la jurisprudencia de la Sala que niega el carácter de plazo de caducidad al señalado en la ley para la duración del expediente disciplinario; de modo que, aunque en efecto ese plazo se haya rebasado con notoriedad en este caso, «la irregularidad alegada no puede ser por sí sola causante de la nulidad del acuerdo final sancionador por supuesta caducidad del expediente, pues como ya hemos dicho en nuestras Sentencias de 9 de julio de 1993 (RJ 19935767) y 14 de julio y 28 de septiembre de este año 1995 (RJ 19956215 y RJ 19959925) "la inactividad de la Administración no produce caducidad del expediente, dando lugar únicamente a la posible responsabilidad disciplinaria del funcionario causante de la demora -artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , aplicable por razón de tiempo a los hechos-"» (Sentencia de 30 de noviembre de 1995 [RJ 19959929], a cuya cita puede añadirse la de 21 de mayo de 1996 [RJ 19965420] y 17 de enero y 7 de febrero de 1997 [RJ 1997346 y R.J. 19971354]).No tiene fuerza enervante de esta doctrina jurisprudencial el argumento utilizado por la Sala de instancia, que hemos reproducido en el anterior fundamento de Derecho.En efecto, en Sentencia de 17 de octubre de 1991 (RJ 19916930) , el Tribunal Supremo indicaba «que en el sistema general de la Ley de Procedimiento Administrativo la caducidad opera únicamente cuando la paralización del expediente se produce precisamente por causa imputable al administrado, lo que remite a los procedimientos iniciados a instancia de persona interesada.Ciertamente la doctrina ha sugerido la conveniencia de introducir la figura de la caducidad en los procedimientos incoados de oficio -especialmente en los sancionadores- en los que la inactividad de la Administración daría lugar a dicha caducidad. Pero este criterio doctrinal, que ha sido adoptado por nuestro ordenamiento jurídico en algún campo concreto -así, artículo 18 del Real decreto 1945/1983, de 22 de junio (RCL 19831513, 1803, 2247 , 2343 y ApNDL 11245), al que prestó a posteriori cobertura la disposición final segunda de la Ley General 26/1984, de 19 de julio (RCL 19841906 y ApNDL 2943), para la Defensa de los Consumidores y Usuarios- y que aparece recogido en un reciente proyecto de la Ley de Régimen Jurídico, Procedimiento Administrativo Común y Sistema de Responsabilidad de las Administraciones Públicas , no es el que inspira hoy el sistema de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo.Esta, en su artículo 99, vincula el efecto extintivo propio de la caducidad precisamente a la paralización derivada de una causa imputable al administrado , de suerte que la inactividad de la Administración no puede provocar la caducidad aunque dé lugar a otras consecuencias -responsabilidad, silencio Administrativo-».No habiéndose consumado el punto de vista del proyecto al que se aludía en esta Sentencia, ya que el artículo 92 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común mantiene en este punto sustancialmente el sistema del artículo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1959, queda claro que el legislador no ha optado por introducir la novedad que representa la doctrina en que se sustenta la Sentencia impugnada, que por otra parte ni siquiera se ha entendido aplicable con carácter general por la jurisprudencia al incumplimiento de los plazos de Resolución de los procesos penales, quedando recomendada la garantía sustantiva del administrado al transcurso del plazo de prescripción , el cual sí impide definitivamente imponer la sanción y originaría, en su caso, la nulidad de ésta".

Pues bien, la cuestión no es si del articulo 63.3 se desprende la "nulidad "de los actos dictados fuera de plazo, como sostiene esta Sentencia, recaída por otra parte en temas de derecho disciplinario, que a tenor de lo dispuesto en la Disposición Adicional Octava de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común se regulan por su legislación especifica , "no siéndoles de aplicación la presente Ley" , sino si nos encontramos ante una causa de anulabilidad. Y por otra parte la doctrina legal lo que dispone es que del articulo 63.3 de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común no puede desprenderse que el transcurso de los plazos "implique" dicha solución, ni siquiera la anulabilidad, sino tan solo, salvo que se quiera hacer una lectura del mismo que anule la frase, en el caso de que la naturaleza del termino o plazo así lo imponga. Cierto que pese a la jurisprudencia existente acerca del articulo 49 de la vieja Ley de 1958, este decía "mutatis mutandis" lo mismo que el articulo 63, pero cierto también que este no descartaba en modo alguno que si la naturaleza del termino o plazo lo imponía se pudiera producir la anulabilidad del acto, y por otra parte, pese a dicha jurisprudencia , el articulo 99 no preveía solo el instituto de la caducidad para el caso de que procedimientos iniciados a solicitud de parte, sino que expresamente decía en su apartado 2 que "la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción". No tiene sentido hablar de prescripción de las acciones de la Administración, sino se estuviera previendo la posibilidad de caducidad de los procedimientos iniciados de oficio por la propia Administración, cuya caducidad sin embargo no impediría abrir de nuevo el procedimiento correspondiente, mientras no hubiera prescrito. Esto es la misma solución que como veremos se da actualmente en la normativa tributaria al instituto de la caducidad. En idéntico sentido y contenido el articulo 92.3 de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común.

Así lo dice expresamente la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 1988 (ponente Javier Delgado Barrio):".. CUARTO.- Así las cosas y entrando en el terreno de fondo, será de subrayar que la regla general de la validez de las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido recogida en el Art. 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo (RCL 19581258 , 1469, 1504; RCL 1959585 y NDL 24708), admite como excepción el supuesto de que por su propia naturaleza la actuación de la potestad administrativa esté esencialmente sometida a plazo: este es el caso de la potestad sancionadora de suerte que transcurrido el lapso de tiempo necesario para producir la caducidad, la Administración ha de limitarse a declararla, sin que pueda legalmente hacer declaraciones que atribuyan a una persona la comisión de una infracción".

DECIMO.- Esta Sala viene aplicando la institución de la caducidad en procedimientos iniciados de oficio en virtud de lo dispuesto en el el art. 20.6 del RD 1398/1993 , de 4 de agosto, en materia sancionadora. En efecto, por ejemplo, en la Sentencia 212/2001, de 23 de febrero se dice que:

"Si no hubiera recaído Resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los arts. 5 y 7, se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común."

Esta norma reglamentaria debe necesariamente relacionarse con el apartado 4 del art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , lo que nos permite establecer:

a) Existe un plazo máximo de seis meses para resolver los expedientes sancionadores, iniciándose el cómputo el día en que se incoa dicho procedimiento y finalizando cuando recae Resolución.

b) Transcurrido dicho plazo el expediente sancionador se entenderá caducado.

c) La caducidad y archivo de las actuaciones será acordada por el propio órgano que resolvió o debió resolver el expediente, ya sea de oficio o a instancia de parte, dentro de los treinta días siguientes al vencimiento del citado plazo. Igualmente se entenderá caducado el expediente por el transcurso de esos treinta días sin haberse dictado Resolución.

La conclusión a que nos lleva el anterior razonamiento jurídico es la de considerar caducado el expediente sancionador por causas tan sólo imputables a la Administración demandada, puesto que, cuando resolvió dicho expediente sancionador ya se había sobrepasado el referido plazo de seis meses, procediendo el archivo de las actuaciones".

Preceptos que vienen reforzados por la Disposición Transitoria del Decreto que obliga su aplicación a todos aquellos procedimientos sancionadores que a su entrada en vigor hayan excedido en su tramitación el plazo de seis meses.

En efecto la ley 30/1992, máxime tras la reforma introducida por la ley 4/1999, de 13 de enero , ha querido reforzar, como lo expresa de forma rotunda su Exposición de Motivos , la obligación de resolver de la Administración, terminando así con un sempiterno problema que dejaba a los ciudadanos en la absoluta inseguridad jurídica y es en el articulo 42 donde se plasma normativamente dicha obligación, disponiendo que la Administración ha de dictar Resolución expresa "en todo tipo de procedimientos", Resolución que en el caso de caducidad se traduce en la declaración de que dicha circunstancia se ha producido. Pues bien , el articulo 42 dispone que esa Resolución expresa ha de dictarse en un plazo máximo, el fijado por la norma de procedimiento, que además no puede ser la fijada en un Reglamento, sino en una norma con rango de Ley o comunitaria europea y si no se fija plazo en los mismos , será supletoriamente el de tres meses que se contarán en "los procedimientos iniciados de oficio", desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo puede ser suspendido o ampliado en los supuestos previstos en dicho precepto, con carácter excepcional.

Es evidente que no tendría sentido que se hubiera reformado la Ley imponiendo a la Administración la obligación de resolver dentro de un plazo determinado en los casos de expediente a solicitud del interesado y que se le permitiera tramitar "sine die" superando la espera de la Resolución incluso los plazos de prescripción, pues bastaría cualquier acto comunicado a aquel dirigido al objeto del procedimiento para interrumpir el mismo e iniciar nuevamente su computo, en los casos de apertura de expediente sancionador o que pueda producir efectos desfavorables a aquél, lo que va no solo contra del tenor literal de la ley, sino también en contra del principio de seguridad jurídica y del de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos , consagrados en nuestra Constitución en su articulo 9.3. En consecuencia, y a tenor de lo dispuesto en el articulo 5 de la LOPJ la interpretación de todas las leyes y Reglamentos ha de hacerse de conformidad con lo dispuesto en la Constitución.

Pues bien los efectos de la falta de Resolución en los procedimientos iniciados de oficio los disponía claramente el articulo 43.4 de la ley 30/1992, cuando disponía que "Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para citar la Resolución , en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado , en los que se interrumpirá el computo del plazo para resolver el procedimiento". Claramente se dispone que, como igualmente hace el Reglamento que desarrolla dicho precepto, el efecto es el archivo del procedimiento, todo ello, sin perjuicio, de que como ya se disponía en la normativa anterior, se pudiera reiniciar el procedimiento, de no haber prescrito. Es evidente que el acto dictado en un procedimiento que debió haber sido archivado en el plazo de un mes desde la finalización del plazo , incluso de oficio, no puede tener valor alguno, porque la naturaleza del plazo en este caso implicaba su anulabilidad. En otro caso, no tiene sentido ni el establecimiento de plazo alguno, ni que a la hora de computar el plazo se pueda restar del mismo el plazo de interrupción culposamente atribuible al ciudadano interesado.

Dicho efecto, no solo ha sido mantenido por la ley 4/1999,de 13 de enero, de reforma de la ley 30/1992 , sino reforzado en su contenido en su articulo 44 donde se dice que el transcurso del plazo para resolver los procedimientos iniciados de oficio, sin que haya recaído Resolución no eximirá a la Administración de la obligación de resolver, pero esa Resolución ha de ser, a tenor de lo dispuesto en el apartado 2 del precepto, en el caso de que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general , de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, entre los que había que incluir el caso ahora enjuiciado, la declaración de caducidad y la orden de archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el articulo 92.3, esto es que la caducidad no producirá por si sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración , pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

UNDECIMO.- La introducción de la caducidad en el ámbito tributario, en la que los efectos del incumplimiento del plazo se rigen además, tras la reforma operada por la ley 4/1999 por su normativa especifica (Disposición Adicional Quinta, párrafo segundo) no presenta duda alguna. Así se deriva claramente del plazo del año para resolver los procedimientos de inspección en general y del de seis meses para resolver los sancionadores, e igualmente se desprende que el efecto del transcurso de dichos plazos es la caducidad , que ha de declarar necesariamente el órgano Administrativo correspondiente , sin perjuicio de reiniciar el procedimiento, de existir plazo de prescripción para ello, sin que en el computo de esta se tenga en cuenta la interrupción producida por el propio procedimiento caducado. Y ello ha venido a demás a ser refrendado expresamente por la normativa que desarrolla el procedimiento en materia sancionadora. En consecuencia, es evidente, que al menos en el ambito tributario la Sentencia del Tribunal Supremo dictada en interés de ley, no podría ser de aplicación, al ser contradicha por la normativa citada.

Pero es que además es la propia Administración la que así lo entiende. Así la Resolución dictada por el T.E.A.C. de 8-2-2002, R.G. 5009/2001, Vocalía 3ª , sostiene que :

" SEGUNDO: De las cuestiones planteadas por la reclamante, ha de examinarse en primer lugar la relativa a la nulidad de lo actuado por haber decaído el Derecho de la Administración a iniciar el expediente sancionador, habida cuenta de las fechas en las que se produjeron las diversas actuaciones.

Del expediente resulta:

-Fecha de formalización del acta A02 de disconformidad de la que derivó la liquidación de cuota e intereses: 12 de enero de 2001.

-El 16 de enero de 2001 se solicitó ampliación del plazo de alegaciones, las que se

presentaron el 7 de febrero de 2001.

-El 12 de marzo de 2001 se dictó el acuerdo de liquidación.

-El 16 de marzo de 2001 se dicta por la Inspectora Regional Adjunta acuerdo autorizando la iniciación del expediente sancionador, que se inicia, en tramitación abreviada, por la oportuna actuación inspectora con propuesta de sanción, formalizada el 18 de abril de 2001 y notificada a el 20 de abril siguiente.

-El 16 de julio de 2001 se dicta acuerdo sancionador , que se notifica el día 20 del mismo mes.

TERCERO: Sobre la base de las fechas transcritas, deben tenerse en cuenta las siguientes normas:

El artículo 56.1 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos establece que el interesado podrá presentar alegaciones -en los casos de actas de disconformidad- "dentro del plazo de los quince días siguientes a la fecha en que se haya extendido el acta o a su recepción".

No habiendo norma expresa en contrario, el plazo es susceptible de ampliación -artículo 49 Ley 30/1992, sobre Procedimiento Administrativo Común- que no exceda de su mitad; lo que sucedió en este caso, presentándose las alegaciones el 7 de febrero de 2001, día en que terminaba el plazo de 15 días, más 7 de prórroga, a contar desde el 12 de enero.

Así pues , el plazo para dictar el acto liquidatorio concluía pasado el mes siguiente al término del plazo para formular alegaciones (que lo fue, repetimos, el 7 de febrero), tal como prevé el artículo 60.4 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos; es decir el 7 de marzo.

Por su parte, el artículo 49.2 j) del Reglamento General de Inspección de los Tributos (redactado por la Disposición final 1ª del RD 1930/1998, de 11 de septiembre) dispone que "si transcurridos los plazos previstos en el apartado 2 del artículo 60 de este Reglamento en relación con las actas de conformidad, y en el apartado 4 del mismo, respecto de las actas de disconformidad, no se hubiera ordenado la iniciación de procedimiento sancionador , el mismo no podrá iniciarse con posterioridad al transcurso de tales plazos, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley General Tributaria en materia de revisión de actos Administrativos."

Tal párrafo ha de entenderse aplicable a todos los supuestos en que se ordene, o en su caso autorice, la iniciación del procedimiento sancionador, a pesar de la ambigüedad de su expresión inicial ("a estos efectos"), y ello porque:

Desde el punto de vista literal, porque aunque el párrafo que se discute comienza de manera un tanto ambigua con la expresión "a estos efectos" , sin que se sepa muy bien qué efectos son, no parece que sea forzar el texto entender que es a los efectos de proceder a la apertura de procedimiento sancionador.

Desde una perspectiva lógica, porque sería carente de ella que la Administración viniera sujeta a un plazo perentorio en el caso de que el actuario no viera razones para abrir el procedimiento sancionador, y no tuviera tal sujeción en los casos de silencio del Inspector sobre tal extremo o en aquellos en los que propusiera su iniciación. No se ve cuál podría ser la razón de la pretendida diferencia, pues la seguridad jurídica del obligado, auténtico "leitmotiv" del RD y de la Ley 1/1998 , padecería igual en uno como en los otros casos.

Piénsese que, puesto que entendemos, y entiende el artículo 66.1.a) L.G.T. (redactado por Ley 14/2000), que la prescripción de la acción para sancionar se interrumpe por cualquier actuación conducente a regularizar y liquidar el tributo -realizada con conocimiento formal del sujeto pasivo- , de no regir este plazo de caducidad la iniciación del expediente sancionador podría demorarse hasta cuatro años más, lo cual parece rechazable y constitucionalmente poco ortodoxo.

Sistemáticamente, porque si existe un plazo perentorio para resolver el expediente, so pena de caducidad del procedimiento (6 meses, según el artículo 36.1 del RD 1930/1998), lo que expresa a las claras la voluntad del legislador de no prolongar la incertidumbre del inculpado, sería absurdo que la iniciación no estuviera sometida a plazo alguno, salvo el prescriptivo general.

Carece también de sentido que el procedimiento de inspección no deba detenerse injustificadamente más de seis meses, so pena de no considerarse interrumpida la prescripción (artículo 31.4 RGIT) , y no pueda durar más de un año -dos por excepción- (auténtico plazo de caducidad, según se deduce del artículo 29 de la Ley 1/1998), y sin embargo la pendencia del procedimiento sancionador pueda alcanzar hasta cuatro años y seis meses; siendo así que en esta materia los criterios a aplicar han de ser más garantistas. Lo cual, por otra parte , es la finalidad del RD 1930/1998, como dice su preámbulo, esto es, "reforzar la seguridad jurídica en el marco tributario, así como los Derechos y garantías del contribuyente en los procedimientos tributarios".

Siendo esto así, es claro que cuando el 16 de marzo de 2001 se autorizó la iniciación del procedimiento sancionador respecto de, que finalizó con el acuerdo de sanción aquí debatido , ya había decaído la Administración en su Derecho a iniciarlo, tal como alega aquélla; por lo que es obligado acceder a lo que solicita y anular la sanción impuesta".

Interpretación perfectamente acomodada a la Constitución que la Sala comparte, y que ha sido refrendada por el propio TEAC en la Resolución de 21-3-2002, R.G. 3032/1999, Vocalía 6ª.

DUODÉCIMO.- A todo ello ha de añadirse la doctrina general , tan brillantemente expuesta por la actora, acerca de la proyección de los principios constitucionales en el ámbito de la actuación inspectora que recaba la atribución de perentoriedad a los plazos en que deben actuar los órganos, siquiera sea como forma de conferir un mismo tratamiento a las transgresiones de plazos que , en el marco del procedimiento inspector, se fijan a los administrados para llevar a cabo sus actuaciones.

Como sostiene dicha parte procesal la Ley General Tributaria guarda silencio sobre la dimensión temporal de las actuaciones inspectoras. Silencio éste que es salvado por el Reglamento de la Inspección de los Tributos, aprobado por R.D. 939/1986, de 25 de abril, distinguiendo entre "tiempo" y duración" de las actuaciones. Y es el propio Preámbulo del RD 939/1986 el que reafirma la adecuación del desarrollo de las actuaciones inspectoras a los principios constitucionales, al disponer: « ... Este Cuerpo normativo debe tener como objetivo primero conciliar la efectividad de los valores constitucionales de justicia tributaria , y por lo tanto la eficacia en la actuación de la Inspección de los Tributos, con las garantías, asimismo, constitucionales de los ciudadanos y la necesidad de actuar de la administración Pública que perturbe, en la menor medida posible, la vida de los administrados y les suponga un servicio adecuado a un moderno Estado de Derecho ......"... La realización efectiva de este valor constitucional exige la eficacia en la actuación de unos órganos fundamentales en la gestión tributaria como son los que constituyen la Inspección de los Tributos. De este modo, la inspección tributaria tiene como razón de ser y objetivo primordial preservar la virtualidad de un mandato constitucional.... encauzar la gestión de los tributos , de manera que la Justicia constitucional que inspiran las Leves tributarias no resulte menoscabada , en el plazo de la realidad social, como consecuencia de una deficiente aplicación de las normas jurídicas...".

Como dice la recurrente, los principios a los que debe ajustarse toda actividad administrativa se concretan en los artículos 9.3, 1103.11, 105 y 106 de la Constitución, así como los ya consagrados en el Derecho Público ?economía, celeridad y eficacia?, amén del principio de proporcionalidad, reconocido expresamente por el Tribunal Constitucional , y, además, de aplicación en las actuaciones de la Administración Tributaria según ha querido instaurar explícitamente el artículo 2 de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, y comparte la Sala el criterio de que la proyección sobre el artículo 31 RGIT de los principios de sujeción de la actividad inspectora al fin que la justifica y al principio de proporcionalidad, implica que la paralización del procedimiento se halla justificada por la obtención de resultados proporcionados con los perjuicios que la misma entraña, lo que supone una prohibición patente de retraso , más allá de un mes ?por parte del Inspector Jefe? en la finalización del procedimiento de inspección. Máxime, si en el mismo cuerpo reglamentario se prevén alternativas conducentes a la continuación y conclusión del procedimiento, en lugar de a su paralización. Es el caso del Art. 11.5 que autoriza a limitar el objeto de las actuaciones de comprobación e investigación de carácter general, cuando durante su desarrollo sobrevengan razones que así lo aconsejen; o el Art. 50.2.c) que determina la procedencia de acta previa cuando la Inspección no haya podido finalizar las actuaciones y sea necesaria suspenderlas, siendo posible la liquidación provisional; circunstancia ésta que se tiende a evitar.".

TERCERO.- No se aprecian méritos que determinen , ex art. 139 LJ, un especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Vistos los preceptos y fundamentos legales expuestos, y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, CON ESTIMACIÓN del recurso contencioso-administrativo interpuesto, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS las actuaciones administrativas identificadas en el primero de los fundamentos jurídicos de esta Sentencia. Sin expresa imposición de las costas causadas.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente , devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN: Leída y pulicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala , de lo que, como Secretario de la misma, certifico.

Valencia, a seis de octubre de dos mil cuatro.