Sentencia Administrativo Nº 765/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 1356/2011 de 30 de Octubre de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2011/0004199

Procedimiento Ordinario 1356/2011

Demandante:RYANAIR, L.T.D.

PROCURADOR D./Dña. EDUARDO CODES FEIJOO

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

NOTIFICACIONES A: CALLE: PUERTA DEL SOL, Madrid (Madrid)

SENTENCIA Nº 765/2013

Presidente:

D./Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Magistrados:

D./Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

D./Dña. Mª JESUS VEGAS TORRES

D./Dña. CARMEN ALVAREZ THEURER

En la Villa de Madrid a treinta de octubre de dos mil trece.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso- administrativo número 1356/011, interpuesto por el procurador Don Eduardo Codes Feijoo, actuando en nombre y representación de RYANAIR L.T.D., contra la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 15 de noviembre de 2011. Ha sido parte LA COMUNIDAD DE MADRIDrepresentada y defendida por letrado integrado en sus Servicio Jurídico.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por término de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito presentado al efecto en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso por la que:

Con carácter principal: declare no ser conforme a Derecho la referida Orden del Excmo. Sr Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de fecha 15/11/2011 y, consiguientemente, la revoque en su integridad, con anulación de las sanciones impuestas a RYANAIR, LTD.

Con carácter subsidiario: declare no ser conforme a Derecho la referida Orden del Excmo. Sr. Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, de fecha 15/11/2011, revocándola en parte; en el sentido de:

Calificar como leves aquella o aquellas infracciones administrativas que pudieran seguirse imputando a RYANAIR, graduando la sanción en grado mínimo también, con la correspondiente reducción de la sanción o sanciones correspondientes, a multa de una cuantía no superior a los 300 €; además de anular la sanción accesoria de publicación de la sanción; o bien

En defecto de lo solicitado en el párrafo anterior, graduar en grado mínimo y fijar en el importe legal mínimo la sanción o sanciones de aquella o aquellas infracciones administrativas que pudiera mantenerse calificadas como graves, con la correspondiente reducción de la sanción o sanciones correspondientes, a multa de una cuantía no superior a los 3.006 €; además de anular la sanción accesoria de publicación de la sanción; o bien

En defecto de lo solicitado en los párrafos a) y b) anteriores, graduar en grado mínimo y fijar en el importe legal mínimo la sanción o sanciones de aquellas o aquellas infracciones administrativas que pudieran mantenerse calificadas como muy graves, con la correspondiente reducción de la sanción o sanciones correspondientes, a multa de una cuantía no superior a los 15.026 €.

Asimismo, y en cualquier caso, le sean impuestas las costas a la demanda, en caso de oposición a esta Demanda.

Además, mediante Otrosí Digo Tercero interesó de la Sala el planteamiento de cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en los siguientes términos:

Si el art 10 del Reglamento (CE ) 300/2008 debería interpretarse de forma que el 'Programa nacional de seguridad para la aviación civil'- que se elebora y aplica en un determinado Estado Miembro según dicho art 10- vincula y debe aplicarlo también (o no) una compañía aérea que haya elaborado y aplique su 'Programa de seguridad de la compañía aérea' en cumplimiento del art 13 del Reglamento (CE ) 300/2008, validado por la autoridad competente del Estado Miembro - distinto al primero- que concedió la licencia de explotación a la compañía aérea; ello respecto aquellos determinados requisitos de seguridad que se regulen de manera más estricta en el propio 'Programa de Seguridad de la compañía aérea' que en el 'Programa nacional de seguridad para la aviación civil' del Estado Miembro distinto a aquel que le concedió la licencia de explotación.

Si los artículos 10 y 13 del Reglamento (CE ) 300/2008 deberían interpretarse de forma que una compañía aérea deba cumplir (o no) con las reglas de identificación de pasajeros que establezca un 'Programa nacional de seguridad para la aviación civil' de un Estado Miembro donde la compañía aérea opera vuelos; cuando dicha compañía aérea en su propio 'Programa de seguridad de la compañía aérea' (ya validado por la autoridad competente del Estado Miembro que le concedió la licencia de explotación) ha elaborado y aplica reglas de identificación de pasajeros más estrictas que las estipuladas en el 'Programa nacional de seguridad para la aviación civil' del Estado Miembro donde opera vuelos, distinto al Estado Miembro que le ha validado su 'Programa de seguridad de la compañía aérea'.

SEGUNDO. La representación procesal de la Comunidad de Madrid opone con carácter previo la inadmisibilidad del presente recurso porque la sociedad actora no ha aportado el acuerdo adoptado por el órgano competente, conforme a lo dispuesto en el artículo 45.2 d) de la LJCA y entrando en el examen de las cuestiones de fondo planteadas, se opone al recurso, interesando su desestimación.

TERCERO. Habiéndose acordado el recibimiento del recurso a prueba, con el resultado obrante en las actuaciones, se confirió traslado a las partes para la presentación de conclusiones escritas, verificado lo cual, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación, votación y fallo, fijándose al efecto el día 9 de octubre de 2013, fecha en que comenzó, continuándose el día 16 de octubre siguiente , fecha en que se concluyó.

Es PONENTE la Magistrada ILMA. SRA .Dª Mª JESUS VEGAS TORRES.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 15 de noviembre de 2011, por la que se impuso a la recurrente una sanción de multa por importe de global de 220.000 euros por la comisión de las siguientes infracciones:

1- RYANAIR incluye en el documento denominado 'Términos y Condiciones del Viaje', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones' las siguientes estipulaciones:

a) '(...) DOCUMENTOS DE VIAJE (...) Los pasajeros, incluidos los bebés, deberán presentar un documento válido para poder viajar con Ryanair. (...)Con el fin de garantizar el cumplimiento de todas las normativas, los pasajeros deberán llevar consigo un pasaporte válido (y el visado, si fuese necesario) o un documento nacional de identidad emitido por el gobierno de la UE/EEE en todos los trayectos. (...) Ryanair NO acepta como documentos válidos (...) los libros de familia (,..) RYANAIR SE RESERVA EL DERECHO A CANCELAR LA RESERVA SIN OPCIÓN A REEMBOLSO Y A NEGAR EL EMBARQUE A AQUELLOS PASAJEROS QUE NO CUMPLAN CON LOS REQUISITOS DE VIAJE MENCIONADOS Y CON LO QUE SE ENTIENDE POR 'AVANCE DE INFORMACIÓN SOBRE LOS PASAJEROS',

b)(...) REQUISITOS DEL AEROPUERTO (.. ) Cada tarjeta de embarque deberá ser imprimida y presentada en una página A4 individual. Los pasajeros que no presenten la tarjeta de embarque en línea en el punto de control de seguridad del aeropuerto o en la puerta de embarque deberán abonar e: coste de remisión de E 40/ €40 por persona y trayecto en la terminal de autoracluración o en el mostrador de ventas del aeropuerto.

NOS RESERVAMOS EL DERECHO A CANCELAR LA RESERVA SIN OPCIÓN A REEMBOLSO Y A NEGAR EL EMBARQUE A AQUELLOS PASAJEROS QUE NO CUMPLAN CON LOS REQUISITOS DE AEROPUERTO MENCIONADOS.

Estos hechos son tipificados como constitutivos de una infracción prevista en el artículo 50.8 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid , en concordancia con los arts 82 , 85 párrafo primero (letra b del hecho imputado) 85.6 (letra b del hecho imputado), y 87.6 (letra a) del Real Decreto Legislativo 1/2007 que aprueba el testo refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias. Y es calificada como muy grave a tenor del artículo 52.4 de la Ley 11/98 , porque concurren, al menos, dos de los criterios de su artículo 52,1: Lesión de los intereses económicos de los consumidores. Generalización de la infracción, en cuanto al número de destinatarios afectados por la misma, imponiéndose una sanción 90.000 euros de multa, por concurrir las circunstancias agravantes del artículo 54.1 de la Ley 11/98 : e) que afecte a productos, bienes o servicios de uso común o de primera necesidad.

2- RYANAIR incluye en el documento denominado 'Términos y Condiciones generales de transporte para pasajeros y equipaje', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones/carriage' las siguientes estipulaciones:

'4.2.2 Los impuestos. tasas y recargos que gravan el transporte aéreo están constantemente cambiando y pueden imponerse después de la fecha en la que haya hecho su reserva. Si cualquiera de dichos impuestos. tasas y recargos se introduce o incrementa después de que haya hecho su reserva. estará obligado a pagarlo (o cualquier incremento) antes de su salida, Del mismo modo, si cualquiera de dichos impuestos, tasas y recargos se anula o reduce de modo que deje de serle de aplicación, o simplemente debe pagar una cantidad menor, tendrá derecho a reclamarnos el reembolso de la diferencia'.

'7.1.2 También podremos negarnos a transportarle a Usted o a su Equipaje si se ha producido o creemos que puede haberse producido alguno de los casos siguientes: (la estipulación cita a continuación distintos casos]. Si, en el ejercicio razonablede nuestro criterio, según loprevisto por este Articulo 7.1.2, nos hemos negado a transportarle por cualquiera de los motives citados o le hemos expulsado durante la ruta, podremos cancelar la parte restante no utilizada de su Billete y no tendrá derecho a ningún otro transporte. No seremos responsables de ninguna pérdida o daño indirecto que surja como resultado de dicha negativa a transportarle o de su expulsión en ruta.

'8.6.3 El Equipaje Facturado, cuando sea posible, será transportado en el mismo avión que Usted, salvo que decidamos, por motivos de seguridad u operatividad, transportarlo en otro vuelo. Si su Equipaje Facturado se transporta en un vuelo posterior, se lo entregaremos, salvo que la ley aplicable exija su presencia para el despacho de aduanas'.

'8.8.1 Con sujeción al Articulo 8.6.3, está obligado a recoger su Equipaje Facturado tan pronto como éste disponible en su destino. Si no lo recoge en un plazo de tiempo razonable, podremos cobrarle un cargo de almacén. Si no reclama su Equipaje Facturado en los tres (3), meses siguientes al momento en que éste se ponga a su disposición, podremos disponer del mismo sin ninguna responsabilidad frente a usted'.

Estos hechos son tipificados como constitutivos de una infracción prevista en el artículo 50.8 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid en concordancia con los Artículos 82, 85 párrafo primero (letra b del hecho imputado), 85.3 (letras b y c del hecho imputado), y 87 párrafo primero (letra a), 87 4 (letra b), 89.2 (letra d) y 89.6 (letra a) del Real Decreto Legislativo 1/2007 que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias; y es calificada como muy grave a tenor del artículo 52.4 de la Ley 11/98 , porque concurren, al menos, dos de los criterios de su artículo 52.1: Lesión de los intereses económicos de los consumidores, Generalización de la infracción, en cuanto al número de destinatarios afectados por la misma, imponiéndose una sanción 90.000 euros de multa, por concurrir las circunstancias agravantes del artículo 54.1 de la Ley 11/98 : e) que afecte a productos, bienes o servicios de uso común o de primera necesidad.

3- RYANAIR incluye en el documento denominado 'Condiciones de uso del sitio web de ryanair', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones/copywrite' la siguiente estipulación:

'6. Responsabilidad limitada. Ryanair no se responsabiliza de las pérdidas o daños que resulten del uso de este sitio web o de cualquier otro sitio web al cual se haya accedido a través de un enlace de este sitio web, ni del uso de la información que se expone en este o en cualquier otro sitio web'.

Estos hechos son tipificados como constitutivos de una infracción prevista en el artículo 50.8 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid en concordancia con los Artículos 82 y 86.1del Real Decreto Legislativo 1/2007 que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias., y es calificada como muy grave a tenor del art 52.4 de la Ley 11/98 , porque concurren, al menos, dos de los criterios de su art 52.1. Lesión de los intereses económicos de los consumidores, Generalización de la infracción, en cuanto al número de destinatarios afectados por la misma, imponiéndose una sanción 40.000 euros de multa, por concurrir la siguiente circunstancia agravante del artículo 54.1 de la Ley 11/98 : e) que afecte a productos, bienes o servicios de uso común o de primera necesidad.

SEGUNDO.- Disconforme con la Resolución sancionadora, la representación procesal de Ryanair interpone el presente recurso en el que afirma que la sancionada no ha cometido las infracciones que se le imputan, y recuerda el enorme esfuerzo que está realizando para cumplir con la diversa normativa en materia de consumidores, tanto europea como española y autonómica y que el hecho que RYANAIR tenga un proceso de reserva de billetes avalado por los organismos competentes de la Unión Europea, y emplee notables esfuerzos en adaptar continuamente su página web a la diversa normativa que se promulga en todos aquellos países donde opera, para cumplir estrictamente y en todo momento con la legislación y aplicable y respetar los derechos de sus clientes como consumidores, tendría que haberse tenido en cuenta como hechos relevantes a la hora de concluir que no se pueden sostener los cargos imputados en el Expediente, aunque sea porque demuestran la exclusión de culpabilidad de RYANAIR.

Denuncia que ni durante la instrucción del expediente sancionador, ni en la Resolución sancionadora se ha tenido en cuenta que los contratos de transporte que Ryanair concierta con sus pasajeros se rigen por la Ley irlandesa, con exclusión de la normativa española y autonómica que aplica la Administración sancionadora, y que por tanto, no puede entenderse que Ryanair infrinja el artículo 50.8 de la Ley 11/98 o os artículos 82 y ss del TRLGDCU , porque estos contratos se rigen exclusivamente por la ley irlandesa, en virtud de la aplicación de las normas de conflicto propias del Derecho Internacional Privado, constituidas, desde el 17 de diciembre de 2009, por el Reglamento (CE ) 593/2008., que prevalece sobre el artículo 10.5 del Código Civil . Añade que de los artículos 3.1 , 5.2 y 6.4.b) del Reglamento (CE ) 261/2004, resulta que la legislación aplicable a los contratos de transporte que Ryanair suscribe con sus clientes, en su práctica totalidad a, a través de la web www.ryanair.com, es la irlandesa exclusivamente. Recuerda que todos los términos y condiciones contractuales que regían y rigen las relaciones entre Ryanair y sus clientes, o los visitantes de su página web, incluyen una cláusula de elección de la ley aplicable , a favor de la legislación irlandesa, la cual es válida y conforme al Reglamente (CE) 593/2008, e incluso en España, con los artículos 90.2 del TRLGCU y los artículos 3.4 , 26 y 29 de la Ley 34/2002 . En todo caso recuerda que la legislación española cede ante los Reglamentos de la Unión Europea, a tenor del principio de primacía o prevalencia del Derecho de la UE.

A continuación examina cada uno de los hechos imputados , reiterando la inexistencia de las infracciones y que las clausulas por las que ha sido sancionada Ryanair son conformes con el derecho irlandés.

Comenzando con la infracción imputada en el Hecho Probado nº 3 de la Resolución sancionadora y respecto de la validez y oponibilidad de la clausula 'DOCUMENTO DE VIAJE'expone que la misma no hace sino reproducir y atenerse al Plan de Seguridad de Ryanair, validado por la Autoridad competente de Irlanda, estado miembro de la Unión Europea que otorgó a Ryanair la licencia de explotación, siguiendo con lo dispuesto en los artículos 10 y 13 del Reglamento 8CE ) 300/2008.

Afirma el lógico derecho y deber de Ryanair en identificar a sus pasajeros mediante DNI o Pasaporte, por cuestiones de seguridad y que la obligación impuesta a los pasajeros de identificarse al embarcar, mediante DNI o pasaporte en vigor , se halla plenamente justificada incluso a la luz del derecho español y que no se puede obligar a Ryanair a embarcar en sus aeronaves, en vuelos nacionales, a menores sin identificar o que exhiban tan solo un libro de familia , si van acompañados de un adulto, o a pasajeros con pasaporte o DNI caducado o con tan solo su permiso de conducir o su tarjeta de residencia, pues tales documentos no tienen el efecto legal reconocido de acreditar la identidad de su titular.

Por lo demás, opone que no puede admitirse que la clausula relativa a DOCUMENTOS DE VIAJE vulnere el Plan Nacional de Seguridad español, que además no puede ser calificado como 'norma de policía' a los efectos de lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento (CE ) 593/2008, puesto que ni siquiera es propiamente una norma legal en el Ordenamiento Jurídico español, al no haberse llegado a publicar en diario oficial alguno. Respecto a la validez de la clausula 'REQUISITOS DEL AEROPUERTO', reitera que es lícita en el derecho irlandés y también conforme a la legislación española. Aduce que 'no cobra recargo alguno a sus clientes por expedir o emitir sus billetes (como no puede ser de otra manera). El cargo o penalización de 40 €, que se contempla en la referida cláusula 'REQUISITOS DEL AEROPUERTO' se cobra sólo a aquellos pasajeros que, en contra de lo informado por RYANAIR y aceptado por aquéllos, se presentan para embarcar en el aeropuerto sin llevar su tarjeta de embarque, que RYANAIR les ha expedido y entregado por vía telemática, solicitando a mi mandante que se la vuelva a imprimir.

En todo caso aduce que, la emisión gratis del billete en papel, como obligación a cargo de la compañía aérea, dejó de existir desde la aparición de Internet como canal de venta de billetes de avión, y particularmente en España con la promulgación de la Ley 34/2002. Así, no se cobra por 'emitir' el billete, sino sólo a aquellos pasajeros que se presentan para embarcar en el aeropuerto sin la tarjeta de embarque, que RYANAIR ya les ha facilitado, y solicitan que se les vuelva a emitir en el mostrador. Al igual que, en el caso de otros transportes, quienes acuden sin billete (por haberlo extraviado, por ejemplo) para tomar el medio de transporte, pueden no ser admitidos por el transportista; en este caso, RYANAIR estaría facultada para denegar el embarque a los pasajeros que acuden al embarque sin la tarjeta de embarque que previamente les ha proporcionado. No obstante, RYANAIR ha optado por facilitar, en estas situaciones, que los pasajeros puedan embarcar, siempre que tales pasajeros soliciten les sea expedida de nuevo la tarjeta de embarque, e impresa por RYANAIR en los mostradores del Aeropuerto, abonando aquéllos el recargo o penalización de 40€. Considera que en absoluto puede sostenerse, habida cuenta del carácter, contexto y naturaleza del servicio (transporte aéreo), que ese recargo o penalización sea desproporcionado, en el sentido del RDLEG 1/2007. Existen pronunciamientos judiciales y administrativos que descartan la supuesta 'desproporción'. A ellos nos referiremos a continuación.', y recuerda que la validez de esta clausula ha sido declarada por Sentencia de la AP de Barcelona de 5 de mayo de 2011 .

Por cuanto se refiere a la infracción imputada en el Hecho Probado nº4 de la Resolución sancionadora y respecto de las clausulas relativas a las 'CONDICIONES GENERALES DE TRANSPORTE PARA PASAJEROS Y EQUIPAJES', opone la recurrente que no constituyen infracción administrativa y que se ajustan al derecho irlandés. Afirma la validez del artículo 4.2.2 porque si las tasas o impuestos aumentan de forma sobrevenida no es por voluntad de la aerolínea, sino por disposición posterior de la autoridad tributaria o aeroportuaria correspondiente. Añade que no vulnera el principio de reciprocidad porque si los impuestos, tasas o recargos se reducen con posterioridad a la reserva, el usuario puede solicitar a Ryanair el reembolso correspondiente, y que en todo caso, lo que se pretende con esta clausula es evitar que se cause un desequilibrio importante, en perjuicio de Ryanair, que no tiene porqué soportar.

Se afirma en la demanda que el artículo 7.1.2 de las Condiciones Generales de Transporte para pasajeros y equipajes, es válido incluso conforme al derecho español, y que la posibilidad de denegar el embarque o expulsar a los pasajeros queda reducida a 10 causas tasadas que tienen que ver con legítimas razones de seguridad y con un eventual incumplimiento del pasajero de sus obligaciones. Se añade que el no reembolso del precio del billete al pasajero al que legítimamente se deniega el embarque o se le expulsa de la ruta es una consecuencia lógica y legítima derivada de aquel hecho. Añade que otras compañías aéreas establecen clausulas análogas a la examinada.

Con relación a los artículos 4.2.2 y 7.1.2, recuerda la parte recurrente que son conformes con las prácticas y recomendaciones de la AITA ( Asociación Internacional del Transporte Aéreo) y que otras aerolíneas incluyen clausulas análogas.

Manifiesta la recurrente que el artículo 8.6.3es válido incluso conforme al derecho español. Expone que 'RYANAIR, como toda aerolínea, está obligada a transportar el equipaje del pasajero, según los naturales límites de capacidad, dimensiones, exclusión de objetos peligrosos, etc. En estas circunstancias excepcionales, se asegura al pasajero que su equipaje va a ser transportado y que por supuesto lo va a recibir en destino, aunque por dichas situaciones excepcionales puede verse RYANAIR forzada a transportarlo en un vuelo distinto.'

Añade que las demás compañías aéreas estipulan condiciones generales análogas.

Por cuanto se refiere al artículo 8.8.1,se expone en la demanda que 'solo opera en el supuesto de que el pasajero no cumpla con una obligación básica y elemental: recoger diligentemente su equipaje facturado, cuando RYANAIR se lo pone a su disposición al finalizar el viaje, y no dejarlo abandonarlo al cuidado de la aerolínea' y que la cláusula no rige en los supuestos de extravío de equipaje por causa del transportista, pues en estos casos el pasajero efectúa la reclamación oportuna y Ryanair asume su obligación y responsabilidad de recuperarlo.

Nuevamente recuerda que las demás compañías aéreas estipulan condiciones generales análogas.

Por cuanto se refiere a la infracción imputada en el Hecho Probado nº5 de la Resolución sancionadoray respecto de 'CONDICIONES DEL USO DEL SITIO WEB DE RYANAIR', se opone en la demanda que resulta improcedente e incluso temerario que la Administración haya sancionado a Ryanair por considerar abusiva la clausula Sexta por incluir una imitación de responsabilidad por los eventuales daños que puedan surgir del uso de su página web porque las mismas web de la Comunidad de Madrid incluye clausulas análogas y además son de uso generalizado en el conjunto del tráfico jurídico en internet. Por lo demás, se reitera que se trata de clausulas ajustadas al derecho irlandés. Y que 'las Condiciones de Uso del sitio web de RYANAIR' no regulan propiamente contratos de prestación de servicios o de venta de productos a consumidores, a cambio de una contraprestación, sino simplemente las condiciones en las que el público en general (consumidores o no() pueden acceder y usar las informaciones y contenidos de la web, gratuitamente. Por tanto, no resultan de aplicación las normas de conflicto protectoras de los contratos celebrados por consumidores, del art 6 del Reglamento (CE ) 593/2008. Añade que la clausula examinada también es conforme al derecho español

Denuncia la vulneración del principio de proporcionalidad. Considera que no y que se han graduado de forma incorrecta las sanciones y que no procede asimilar o incluir el transporte aéreo de pasajeros con bienes o servicios de uso común.

Opone que la eventual ausencia de culpa relevante de RYANAIR y denuncia la improcedente imposición de la sanción accesoria de publicidad de la sanción.

TERCERO .- La representación procesal de la Comunidad de Madrid opone con carácter previo la inadmisibilidad del presente recurso porque la sociedad actora no ha aportado el acuerdo adoptado por el órgano competente, conforme a lo dispuesto en el artículo 45.2 d) de la LJCA y entrando en el examen de las cuestiones de fondo planteadas, se opone al recurso, interesando su desestimación.

CUARTO .- Con carácter previo cumple manifestar que debemos desestimar la causa de inadmisibilidad del presente recurso opuesta por la Administración demandada al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.b) en relación con el artículo 45.2.d) de la LJCA , por cuanto se ha aportado en las actuaciones copia de los Estatutos de RYANAIR, en la que se detallan las facultades del Consejo de Administración Ejecutivo de la Compañía, órgano que adoptó, con fecha d3 10 de octubre de 2011, el acuerdo para interponer el presente recurso

QUINTO. Hemos de recordar que el propio apartado 1 del artículo 13 del Reglamento 300/2008, de 11 de marzo , sobre normas comunes para la seguridad de la aviación civil, es claro al señalar que el programa de seguridad de cada compañía aérea ha de someterse tanto al propio Reglamento, como al programa nacional de seguridad para la aviación civil del Estado miembro en que preste sus servicios, en este caso España, al tratarse de un vuelo doméstico interno. Vuelve a insistir el mismo precepto, en su apartado tercero, en el derecho de un Estado miembro a solicitar a una compañía aérea que explique con detalle la aplicación de las medidas de seguridad aplicadas por dicho Estado miembro. Y además, no solamente el artículo 8 del Código Civil establece que 'las leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en territorio español', sino que el artículo 11 del vigente Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago de 1944, del que son Estados parte tanto Irlanda como España, establece que 'a reserva de lo dispuesto en el presente Convenio, las Leyes y Reglamentos de un Estado contratante relativos a la entrada y salida de su territorio de las aeronaves empleadas en la navegación aérea internacional o a la operación y navegación de dichas aeronaves, mientras se encuentren en su territorio, se aplicarán sin distinción de nacionalidad a las aeronaves de todos los Estados contratantes, y dichas aeronaves deberán cumplir tales Leyes y Reglamentos a la entrada, a la salida y mientras se encuentren dentro del territorio del Estado'. En el mismo sentido, el artículo 12 de dicho Convenio reconoce la competencia de cada Estado para el establecimiento de las normas y reglamentaciones de circulación aérea que deben cumplir las aeronaves que sobrevuelen su territorio soberano, con independencia de la nacionalidad del operador; disposiciones éstas que forman parte del derecho interno conforme al artículo 96 de la Constitución , al mismo nivel que el Derecho Comunitario. En consecuencia, no aprecia la Sala contradicción alguna entre el derecho nacional y el derecho comunitario en la materia, como sostiene la entidad demandante, ni dudas razonables en la interpretación de éste, siendo, por tanto, plenamente aplicable las normas sancionadoras invocadas por la Administración. Así las cosas y por las razones expuestas no procede plantear la cuestión prejudicial interesada por la parte recurrente.

SEXTO.- Examinaremos a continuación, las infracciones por las que ha sido sancionada la parte recurrente.

Pues bien, con carácter previo hemos de convenir con la Resolución recurrida en que los hechos sancionados integran tres infracciones tipificadas en el artículo 50.8 de la Ley 11/1998, de 9 de julio , a cuyo tenor '....Constituyen infracciones en materia de normalización técnica, comercial y de prestación de servicios, así como en materia de condiciones o técnicas de venta y suministro de bienes o servicios:.... La inclusión, en las condiciones generales de los contratos que suscriban los consumidores o en las ofertas publicitarias, de cláusulas que limiten o vulneren los derechos reconocidos a los consumidores por las disposiciones que resulten aplicables'.

No puede ser estimado el motivo de impugnación esgrimido en la demanda sobre la sujeción de los contratos de transporte efectuados por Ryanair a la ley irlandesa con exclusión de la española por las razones consignadas en el escrito de contestación a la demanda, que compartimos y que recuerdan que 'Efectivamente el artículo 3 del Reglamento CE 593/2008, determina en su apartado primero que el contrato se regirá por la ley elegida por las partes, si bien como se señala en la mencionada resolución sancionadora, la consideración de la recurrente de la sujeción al derecho irlandés obvia el hecho de dicha sujeción está recogida en una condición general que se impone forzosamente a los pasajeros que adquieren un billete de vuelo de la mercantil recurrente, por lo que difícilmente puede sostenerse que la ley irlandesa haya sido elegida por las partes, sino más bien impuesta por una de ellas, la recurrente, sobre el consumidor que adquiere el billete de avión.

Así el artículo 1.1 Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la Contratación señala que 'Son condiciones generales de la contratación las cláusulas predispuestas cuya incorporación al contrato sea impuesta por una de las partes, con independencia de la autoría material de las mismas, de su apariencia externa, de su extensión y de cualesquiera otras circunstancias, habiendo sido redactadas con la finalidad de ser incorporadas a una pluralidad de contratos'. A la vista de lo expuesto la cláusula de sujeción a la legislación irlandesa es claramente una condición general, al haber sido predispuesta por la actora e impuesta a todos aquellos que contratan con la misma.

A estos efectos el artículo 90 del Real Decreto Legislativo 1/2007 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, se refiere a las cláusulas abusivas sobre competencia y derecho aplicable, disponiendo el apartado tercero el carácter abusivo de las cláusulas que establezcan 'La sumisión del contrato a un Derecho extranjero con respecto al lugar donde el consumidor y usuario emita su declaración negocial o donde el empresario desarrolle la actividad dirigida a la promoción de contratos de igual o similar naturaleza'.

Al amparo del precepto señalado la cláusula cuya aplicación se pretende de contrario debería considerarse como abusiva con el efecto subsiguiente previsto en el artículo 83.1 del referido Texto Refundido de que 'Las cláusulas abusivas serán nulas de pleno derecho y se tendrán por no puestas'.

Se ha de considerar por otro lado que parte de los vuelos ofrecidos por la recurrente se desarrollan íntegramente entre aeropuertos españoles, esto es en territorio español, por lo que ciertamente en estos casos la legislación aplicable será la legislación española debiendo estarse por tanto a la normativa vigente en materia de defensa de consumidores y usuarios. Así el artículo 5.2 del mencionado Reglamento CE 593/2008 dispone que 'En defecto de elección por las partes de la ley aplicable al contrato para el transporte de pasajeros de conformidad con el párrafo segundo, el contrato se regirá por la ley del país donde el pasajero tenga su residencia habitual, siempre y cuando el lugar de origen o el lugar de destino también estén situados en ese país'. Habrá de estarse por tanto a la legislación española en los contratos celebrados con pasajeros de residencia en España para vuelos con origen o destino es España.

Finalmente debe considerarse que el artículo 9.2 del Reglamente señalado dispone que 'Las disposiciones del presente Reglamento no restringirán la aplicación de las leyes de policía de la ley del foro', caracterizando su apartado primero la ley de policía como aquella disposición cuya observancia es considerada por un país como esencial para la salvaguarda de intereses públicos, como su organización política, social o económica, exigiendo su aplicación cualquiera que fuese la ley aplicable al contrato. Sobre la base de lo expuesto es oportuno tener en cuenta que en el ordenamiento jurídico de nuestro país, su norma suprema, la Constitución impone a los poderes públicos la obligación de garantizar la defensa de los consumidores así corno la protección de su seguridad, salud y sus legítimos intereses económicos, conceptuando dicha previsión como un principio rector de la política y social de nuestro Estado, por lo que entendemos que la normativa española de defensa de consumidores y usuarios deber configurarse como norma de policía y por tanto resultaría de aplicación a los contratos celebrados con la actora.

La conclusión debe ser por tanto la aplicación a los contratos celebrados con la recurrente de la normativa española de consumidores y usuarios en los términos expuestos.

SEPTIMO.- Por cuanto se refiere a la infracción por incluir en el documento denominado 'Términos y Condiciones del Viaje', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones' la siguiente estipulación:

'a) '(...) DOCUMENTOS DE VIAJE (...) Los pasajeros, incluidos los bebés, deberán presentar un documento válido para poder viajar con Ryanair. (...)Con el fin de garantizar el cumplimiento de todas las normativas, los pasajeros deberán llevar consigo un pasaporte válido (y el visado, si fuese necesario) o un documento nacional de identidad emitido por el gobierno de la UE/EEE en todos los trayectos. (...) Ryanair NO acepta como documentos válidos (...) los libros de familia (,..) RYANAIR SE RESERVA EL DERECHO A CANCELAR LA RESERVA SIN OPCIÓN A REEMBOLSO Y A NEGAR EL EMBARQUE A AQUELLOS PASAJEROS QUE NO CUMPLAN CON LOS REQUISITOS DE VIAJE MENCIONADOS Y CON LO QUE SE ENTIENDE POR 'AVANCE DE INFORMACIÓN SOBRE LOS PASAJEROS'.'

Compartimos las consideraciones realizadas por el órgano sancionador que afirma que la estipulación general relativa a la documentación necesaria para viajar resulta abusiva por no aceptarse el libro de familia a tal fin y reservarse la aerolínea la posibilidad de cancelar la reserva sin reembolso en el supuesto de que el pasajero presente para embarcar dicho documento es nula de pleno derecho por contravenir una norma de contenido imperativo como es el artículo 4 del Plan Nacional de Seguridad de la Aviación Civil suscrito por las Autoridades españolas, puesto que, como el programa de seguridad de cada compañía aérea ha de someterse tanto al propio Reglamento, como al programa nacional de seguridad para la aviación civil del Estado miembro en que preste sus servicios, en este caso España, en los vuelos domésticos que realice en el mismo. Por lo demás, ha de recordarse que el artículo 33.1 del mismo de la Ley de Navegación Aérea ,dentro del Título IV, relativo a las obligaciones por razones de seguridad, establece que 'todas las personas y organizaciones que se enumeran en el artículo anterior están sujetas a las siguientes obligaciones: 1) a cumplir con la diligencia debida las normas, reglas, medidas y condiciones de seguridad requeridas en cada actividad u operación aeronáutica'. Pues bien, como se expone en la resolución recurrida, el Plan Nacional de Seguridad español, en su versión vigente el día en que el inspector realizó sus comprobaciones, fue aprobado por el Consejo de Ministros el 21 de Septiembre de 2009, entrando en vigor el día 1 de Febrero de 2010, salvo lo correspondiente a 'Verificación de la documentación' y la 'Instrucción de Seguridad' que entraron en vigor con anterioridad, los menores de 14 años acompañados están exentos de presentar documentos, siendo responsables las personas con las que realiza el viaje en vuelos nacionales. Por otra parte, en diferentes situaciones se admiten otros documentos para acreditar la identidad de los pasajeros, Así en vuelos nacionales y para ciudadanos de nuestro país se admite el carnet de conducir. Lo mismo sucede para ciudadanos procedentes de países que hayan suscrito el tratado de Schengen y de terceros países en vuelos nacionales, pudiendo utilizar en estos últimos dos casos también el permiso de residencia español o de alguno de los países Schengen. Debemos señalar que, en todo caso se trata de vuelos nacionales, es decir, aquellos que discurren íntegramente en territorio español y que en consecuencia, están íntegramente afectos a las decisiones soberanas del Consejo de Ministros en materia de seguridad, normas que, de acuerdo con el Artículo 8,1 del Código Civil , obligan a todos los que se hallen en territorio español y que son, en el sentido del Artículo 9 del Reglamento 593/2008 , leyes de policía intangibles en todo caso a la libre disposición de las partes, Cuando la compañía impone por tanto unos requisitos documentales para este tipo de vuelos diferentes a los que determina el PNS, no permite que los viajeros afectados ejecuten el contenido del contrato y además, pese a que su actitud debería dar lugar, conforme a lo dispuesto en el Reglamento Comunitario 261/2004 y otras normas concordantes a la correspondiente compensación y asistencia. No solo le niega la posibilidad de obtenerlas sino que además impide la devolución del importe de la reserva. Existe por tanto un encaje ineluctable de su actuación dentro de las normas que en apartado de tipificación se citan de manera que la respuesta sancionadora tiene un fundamento jurídico suficiente. Así las coas, como afirma la Administración sancionadora, la compañía tiene la obligación de expedir a favor del usuario la misma tarjeta de embarque que luego le exigirá por los medios que entienda oportuno, lo cual supone que tiene que proporcionar al cliente el billete en el mismo formato que luego le pida. Si la compañía ha emitido el billete y la tarjeta de embarque de forma telemática, dispone de información suficiente para comprobar si el pasajero que se presenta en su mostrador dispone de ella y no puede cobrar cantidad alguna si éste no ha impreso algún documento que, al fin y al cabo está ya en poder de la compañía que fue la que lo remitió y pude volver e imprimirlo previo pago. Comprobada la identidad de aquel que pretende viajar, carece de sentido exigirle mayores formalidades, pero además si aún admitiendo a efectos dialécticos que pudieran solicitarse los documentos impresos a los que la imputación se refiere: si, el pasajero no dispone de ellos, teniendo acceso la compañía a dicho documento y siendo el coste de su impresión 'inapreciable', como ella misma reconoce, lo que resulta ilícito y desproporcionado es cobrarle una cantidad tan importante. Se vincula por tanto con la cláusula recriminada, el cumplimiento del contrato a la voluntad del empresario que puede decidir dejar en tierra al pasajero si no presenta impresa la tarjeta de embarque, imponiéndole para permitir el acceso a la aeronave el pago de de 40 euros si es la aerolínea la que debe realizar una operación que según ella misma reconoce tiene un coste 'inapreciable'.

Respecto de la vulneración del principio de publicidad de las normas en lo que se refiere al Plan Nacional de Seguridad para la Aviación Civil, compartimos también los razonamientos de la resolución recurrida que señala que nos encontramos en un ámbito de sujeción especial con la Administración, en la cual, como han puesto de manifiesto diversas sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, se produce una dependencia o vinculo intenso con la Administración, situación que se traduce en un debilitamiento o matización de los derechos o garantías de los implicados, lo que doctrinalmente se atribuye a una mayor proximidad entre administrado y Administración, bien por la incardinación permanente o temporal de aquél en la organización administrativa, bien por el desarrollo de determinada actividad que tenga una intensa ligazón con el interés general, como sucede en el presente caso en el ámbito de la seguridad aérea. Estas situaciones, en efecto, implican una intensificación de las potestades administrativas y la correlativa atemperación de los márgenes de libertad en la actividad concernida. Ahora bien, esto no puede en ningún caso concebirse de un modo irrestricto o ilimitado, lógicamente deberá cumplir con el requisito de una predeterminación normativa así como acomodarse a lógicas exigencias de proporcionalidad, en las que será menester inferir si las medidas son idóneas y necesarias en aras a la satisfacción de un interés superior que a su vez obtenga cabal inclusión en el ordenamiento jurídico. A este esquema no es ajeno, lógicamente, el principio de eficacia, siempre y cuando no entre en colisión o lastre el contenido esencial de determinados derechos fundamentales. En definitiva, en el caso que nos ocupa, la difusión restringida de las normas de seguridad resulta acorde con el ámbito, singularmente sensible, el de la seguridad aérea, en el que se desarrolla la actividad de la entidad recurrente, la cual, además, en cuanto que compañía operadora, difícilmente puede oponer, en buena lógica, el desconocimiento del Plan Nacional de Seguridad Aérea.

OCTAVO.- Por cuanto se refiere a la clausula incluida en incluir en el documento denominado 'Términos y Condiciones del Viaje', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones', que impone a los pasajeros la tarjeta de embarque impresa en el punto de seguridad del aeropuerto o en la puerta de embarque la obligación de abonar 40 euros por persona y trayecto, con reserva del derecho a cancelar la reserva sin opción a reembolso y a negar el embarque a aquellos pasajeros que no cumplan con los requisitos de aeropuerto mencionados, hemos de convenir con la Resolución recurrida en que la compañía tiene la obligación de expedir a favor del usuario la misma tarjeta de embarque que luego le exigirá por los medios que entienda oportuno, lo cual supone que tiene que proporcionar al cliente el billete en el mismo formato que luego le pida. Si la compañía ha emitido el billete y la tarjeta de embarque de forma telemática, dispone de información suficiente para comprobar si el pasajero que se presenta en su mostrador dispone de ella y no puede cobrar cantidad alguna si éste no ha impreso algún documento que, al fin y al cabo está ya en poder de la compañía que fue la que lo remitió y pude volver e imprimirlo previo pago. Comprobada la identidad de aquel que pretende viajar, carece de sentido exigirle mayores formalidades, pero además si aún admitiendo a efectos dialécticos que pudieran solicitarse los documentos impresos a los que la imputación se refiere: si, el pasajero no dispone de ellos, teniendo acceso la compañía a dicho documento y siendo el coste de su impresión 'inapreciable', como ella misma reconoce, lo que resulta ilícito y desproporcionado es cobrarle una cantidad tan importante. Se vincula por tanto con la cláusula recriminada, el cumplimiento del contrato a la voluntad del empresario que puede decidir dejar en tierra al pasajero si no presenta impresa la tarjeta de embarque, imponiéndole para permitir el acceso a la aeronave el pago de de 40 euros si es la aerolínea la que debe realizar una operación que según ella misma reconoce tiene un coste 'inapreciable'.

Por lo demás cumple manifestar que las recomendaciones y la normativa AITA no constituyen fuente del derecho y no pueden justificar la inclusión en los contratos de condiciones que contravengan la legalidad material aplicable.

NOVENO.- Respecto de la inclusión en el documento 'Términos y Condiciones generales de transporte para pasajeros y equipaje', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones/carriage' de las siguientes estipulaciones:

4.2.2 Los impuestos. tasas y recargos que gravan el transporte aéreo están constantemente cambiando y pueden imponerse después de la fecha en la que haya hecho su reserva. Si cualquiera de dichos impuestos. tasas y recargos se introduce o incrementa después de que haya hecho su reserva. estará obligado a pagarlo (o cualquier incremento) antes de su salida, Del mismo modo, si cualquiera de dichos impuestos, tasas y recargos se anula o reduce de modo que deje de serle de aplicación, o simplemente debe pagar una cantidad menor, tendrá derecho a reclamarnos el reembolso de la diferencia'.

7.1.2 También podremos negarnos a transportarle a Usted o a su Equipaje si se ha producido o creemos que puede haberse producido alguno de los casos siguientes: (la estipulación cita a continuación distintos casos]. Si, en el ejercicio razonable de nuestro criterio, según lo previsto por este Articulo 7.1.2, nos hemos negado a transportarle por cualquiera de los motives citados o le hemos expulsado durante la ruta, podremos cancelar la parte restante no utilizada de su Billete y no tendrá derecho a ningún otro transporte. No seremos responsables de ninguna pérdida o daño indirecto que surja como resultado de dicha negativa a transportarle o de su expulsión en ruta.

8.6.3 El Equipaje Facturado, cuando sea posible, será transportado en el mismo avión que Usted, salvo que decidamos, por motivos de seguridad u operatividad, transportarlo en otro vuelo. Si su Equipaje Facturado se transporta en un vuelo posterior, se lo entregaremos, salvo que la ley aplicable exija su presencia para el despacho de aduanas'.

8.8.1 Con sujeción al Artículo 8.6.3, está obligado a recoger su Equipaje Facturado tan pronto como éste disponible en su destino. Si no lo recoge en un plazo de tiempo razonable, podremos cobrarle un cargo de almacén. Si no reclama su Equipaje Facturado en los tres (3), meses siguientes al momento en que éste se ponga a su disposición, podremos disponer del mismo sin ninguna responsabilidad frente a usted.

Hemos de convenir de nuevo con la Administración demandada en la correcta tipificación de la infracción, por las razones que pasamos a exponer:

Porque la clausula 4.2.2 no se refiere solo a impuestos y a tasas sino también a 'recargos' y a 'cualquier incremento', conceptos que carecen de precisión legal y puede referirse a cualquier cantidad que el transportista decida unilateralmente establecer. Además es preciso recordar que cuando la empresa vende un billete tienen la obligación de considerar todos los elementos que conforman su coste, que no pueden variar desde que el contrato se celebrar sin que puedan admitirse eventuales sobreprecios por 'recargos' o cualquier otro incremento no determinado y sobrevenido.

Porque algunas de las causas previstas en el artículo 7.1.2, en cuya virtud la aerolínea puede negar el embarque a un pasajero o expulsarle de la aeronave sin compensación alguna dependen exclusivamente de la valoración subjetiva de la compañía 'poder afectar sustancialmente a la comodidad de otros pasajeros', 'haber tenido un comportamiento inadecuado en un vuelo anterior' y que la empresa tenga 'razones para creer que su comportamiento puede volver a repetirse'; otras resultan, como se afirma en la Resolución sancionadora, de dudosa licitud (nos debe dinero de un vuelo anterior, por no haber cumplido con el pago, haberlo denegado o habérnoslo devuelto'. Otras, resultan contrarias a derecho en relación con la que se refiere a la denegación en caso de impago del 'impuesto, tasa o recargo correspondiente', en los casos en que se trate del impago del incremento de precio derivado de una elevación de esos componentes posterior a la contratación, o la que tiene que ver con la denegación si no se tiene documentación de vuelo válida.

Porque la clausula relativa a la posibilidad de transportar el equipaje en vuelo distinto del contratado por el pasajero (8.6.3) supone un incumplimiento específico de la prestación contratada, por motivos 'operativos' e indeterminados, que dependen exclusivamente de la voluntad del transportista. Tampoco queda claro como se interpreta esta cláusula con la consignada en el artículo 8.8.1 relativa a la obligación del pasajero de recoger su equipaje en un 'plazo razonable', sin precisar qué se entiende por tal, con las consecuencias establecidas en el mismo para el caso de que transcurra aquel (pago de un canon de almacén no predeterminado, o incautación pasados tres meses), o si la misma se aplica también en los casos de pérdida del equipaje por la Compañía aérea.

DECIMO. - Tampoco podemos estimar los motivos de impugnación articulados frente a la sanción impuesta por la inclusión en el documento denominado 'Condiciones de uso del sitio web de RYANAIR', que figura en el enlace http://www.ryanair.com/es/terminos-y-condiciones/copywrite' de la siguiente estipulación:

a) '6. Responsabilidad limitada. Ryanair no se responsabiliza de las pérdidas o daños que resulten del uso de este sitio web o de cualquier otro sitio web al cual se haya accedido a través de un enlace de este sitio web, ni del uso de la información que se expone en este o en cualquier otro sitio web'.

- Tipificación; El hecho número 5 constituye infracción administrativa, a tenor del artículo 50.8 de la Ley 11/1998, de 9 de julio , de protección de los consumidores de la Comunidad de Madrid en concordancia con los Artículos 82 y 86.1del Real Decreto Legislativo 1/2007 que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

Clausula reputada de abusiva por cuanto que 'autoriza el uso del sitio web para la realización de reservas, modificación de las mismas, facturación on line y otros servicios adicionales, por lo que ciertamente no es admisible que la elusión de responsabilidad prevista en la cláusula controvertida, pueda aplicarse a dichos supuestos de uso del sitio web, eludiendo su responsabilidad la recurrente para con el usuario en aquellos supuestos de error en la información suministrada en el sitio web o de que por fallos técnicos en el mismo el usuario no pueda realizar correctamente los usos mencionados. Como dispone la resolución recurrida la circunstancia de que la cláusula controvertida pueda ser habitual en la práctica de otras aerolíneas, no exime de responsabilidad a la recurrente por la inclusión del mismo, sin perjuicio claro esta de la eventual responsabilidad de aquellas otras aerolíneas que puedan incluirla igualmente, sin que como señala reiterada jurisprudencia pueda invocarse el derecho a la igualdad dentro de la ilegalidad.

DECIMO PRIMERO.- Por cuanto se refiere a la observancia del principio de culpabilidad, ha de advertirse que el artículo 58 de la Ley 11/98 dispone que' Serán responsables de las infracciones tipificadas en esta Ley las personas físicas o jurídicas que por acción u omisión hubieran participado en las mismas' y cumple recordar que en el caso examinado la parte recurrente no ha negado la certeza y realidad de la inclusión de las clausulas y condiciones generales por las que ha sido sancionada. Por lo demás ha de advertirse que el hecho de que clausulas similares o iguales sean habituales en la práctica de otras aerolíneas o de otras páginas web, no exime de responsabilidad a Ryanair, toda vez que el derecho a la igualdad no opera en situaciones de ilegalidad.

DECIMO SEGUNDO.- Por último, en lo que respecta a la vulneración del principio de proporcionalidad, el motivo debe ser igualmente desestimado.

A estos efectos, cabe recordar que para apreciar la vulneración del principio de proporcionalidad, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 116/2007, de 21 de mayo , debe verificarse la concurrencia constitucional de la motivación, exigible para justificar la concreción de la sanción aplicada, atendiendo las circunstancias concurrentes en el caso para efectuar la individualización de la sanción y teniendo en cuenta si resulta acorde con la gravedad de la infracción cometida.

En la sentencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2004 se afirma que « el principio de proporcionalidad, en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción . » .

Pues bien, en el caso examinado, la Resolución impugnada expone la razón por la cual se calificó la infracción como muy grave de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 52.4 de la Ley 11/1998 , en atención a las siguientes circunstancias: lesión a los intereses económicos de los consumidores y generalización de la infracción por el número de destinatarios afectados, sancionándose con una multa de 90.150 euros por concurrir la circunstancia de agravación prevista en el artículo 54.1 de la misma Ley , consistente en ' que afecte a productos, bienes o servicios de uso común'.

Por lo expuesto debemos entender cumplido el requisito de la motivación respecto de la gravedad de la sanción impuesta que necesariamente requiere el principio de proporcionalidad cuando la sanción no se impone en su grado mínimo.

Afirmada la motivación de la resolución recurrida, debemos examinar si en el caso examinado la infracción ha sido correctamente calificada como muy grave porque efectivamente concurren dos circunstancias de las previstas en el artículo 52 de la Ley 11/1998 , y además ha sido adecuadamente cuantificada por concurrir la prevista en su artículo 54, o si, como sostienen la parte recurrente, infringe el principio de proporcionalidad.

Pues bien, hemos de convenir con la Administración demandada , en que en el caso examinado concurren las circunstancias de lesión a los intereses económicos de los consumidores y generalización de la infracción por el número de destinatarios afectados, de manera que la calificación de la infracción como muy grave es ajustada a derecho y que además concurre la agravante de que los hechos sancionados afectan a servicios de uso común, por merecer tal consideración en la sociedad actual el transporte aéreo.

Así las cosas, las sanciones impuestas respetan el principio de proporcionalidad

DECIMO TERCERO.- Para terminar cumple manifestar que la Ley 11/98, contempla expresamente en su artículo 52.5 que 'Por razones de ejemplaridad y siempre que concurra alguna de las circunstancias de riesgo o daño efectivo para la salud, seguridad o intereses económicos de los consumidores, reincidencia en infracciones análogas o intencionalidad acreditada, la autoridad que adopte la resolución del procedimiento sancionador podrá acordar que se dé publicidad a las sanciones impuestas, una vez firmes en vía administrativa, mediante la publicación del nombre de la empresa o de las personas naturales o jurídicas responsables, con expresa indicación de las infracciones cometidas' y que en el presente supuesto la Administración ha acordado, en aplicación de este precepto, que se de publicidad a las sanciones impuestas a Ryanair, proceder que resulta , por ello, ajustado a derecho.

DECIMO CUARTO. - En lo que respecta a las costas procesales, es de aplicación lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A . conforme al cual no procede efectuar especial pronunciamiento en esta materia al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador Don Eduardo Codes Feijoo, actuando en nombre y representación de RYANAIR L.T.D., contra la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 15 de noviembre de 2011, sin hacer expresa condena sobre las costas procesales causadas en la tramitación de este juicio.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. Mª JESUS VEGAS TORRES, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Secretario, certifico el día 29 de noviembre de 2013.