Sentencia Administrativo Nº 770/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1507/2001 de 08 de Septiembre de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso nº 1507/01

Partes: DONES PEL TREBALL S.L.

DEPARTAMENT DE TREBALL

S E N T E N C I A Nº 770

Ilmos. Sres. Magistrados

D. Emilio Berlanga Ribelles

D. José Antonio Mora Alarcón

Dª Mª Fernanda Navarro de Zuloaga

D. Joaquín Herrero Muñoz Cobo

D. Jordi Morató Aragonés Pàmies

En la ciudad de Barcelona, a ocho de septiembre de 2006.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, y actuando como Ponente el Ilmo. Sr. D. José Antonio Mora Alarcón, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 1507/01, interpuesto por DONES PEL TREBALL S.L., representada por la Procurador D. Francisco Javier Manjarín Albert, contra el DEPARTAMENT DE TREBALL, representado por el Lletrat de la Generalitat.

Antecedentes

PRIMERO.- El Procurador citado, actuando en nombre y representación de la parte actora, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Excm. Sr. Conseller del Departament de Treball de la Generalitat de Catalunya de 17 de mayo de 2001, por la que se denegó la solicitud de subvenciones presentada para la realización de diferentes acciones de formación ocupacional.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Seguidamente, se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas, que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 21 de julio del año en curso.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Que el objeto del presente recurso contencioso administrativo lo constituye la impugnación de la la Resolución del Excm. Sr. Conseller del Departament de Treball de la Generalitat de Catalunya de 17 de mayo de 2001, por la que se denegó la solicitud de subvenciones presentada para la realización de diferentes acciones de formación ocupacional.

SEGUNDO.- Que en fecha 29 de noviembre de 2000, la parte hoy recurrente solicitó subvenciones para la realización de acciones de formación ocupacional durante el año 2001, por valor de 79.340.864ptas, para la realización de un total de 18 cursos de las especialidades de auxiliar de enfermería en geriatría (10), dependiente de comercio (4) y técnico de comercio exterior (4).

La solicitud se fundamentaba en la Orden de 14 de enero de 2000, por la que se aprobaban las bases reguladoras que han de regir las subvenciones relativas a las acciones de formación ocupaciones y afines de carácter ocupaciones que promovía la Dirección General de Ocupación del Departament de Treball.

Tras los informes de 23 de enero de 2001 de la Delegació Territorial de Barcelona, de la Direcció General d'Ocupació y del de fecha 5 de abril del Cap de la Assesoria Jurídica del Departament de Treball, a solicitud de la Subdirecció General de Formació Professional, referente a las solicitudes de subvención presentadas por los centros del Grupo Mendez, se emitió propuesta de resolución por la Subdirectora General de Formació Professional Ocupacional, y el Director General d'Ocupació dictó en fecha 16 de mayo de 2001, Resolución por la que se denegaba la solicitud de subvenciones presentada por la recurrente.

TERCERO.- Que al examinar al contexto en que se dictó la resolución ahora recurrida, alega la parte recurrente la nulidad de la resolución impugnada por haber sido dictada sin aplicar los criterios reglados establecidos por la norma reguladora del otorgamiento de las subvenciones, así como arbitrariedad en la actuación administrativa.

Para justificar tal alegación, aduce dos argumentos fundamentales: a) la infracción de las normas que regulan el procedimiento de otorgamiento de subvenciones para la realización de acciones de formación ocupacional, y, b) la inaplicación de los criterios establecidos en la Orden de 14 de enero de 2000 a la solicitud de subvención formulada, así como la infracción del artículo 9 de dicha Orden.

Subsidiariamente a dichos alegatos, se aduce la improcedencia en Derecho de la resolución impugnada por carecer de motivación suficiente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 de la LRJPAC , y desviación de poder.

Finalmente, acaba la demanda afirmando la concurrencia del derecho de la recurrente a percibir la subvención solicitada y consiguientemente, su derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios que le ha causado la resolución impugnada, y la condena en costas al Departament de Treball.

Frente a los anteriores argumentos opone el Letrado de la Generalitat que la resolución ha sido dictada conforme al procedimiento legalmente establecido; la existencia de motivación suficiente; la inexistencia de desviación de poder; la inexistencia de daños y perjuicios, e interesa que el recurrente sea, a su vez, condenado en costas.

CUARTO.- Que califica la actora de absolutamente sorprendente que la decisión sobre el otorgamiento de las subvenciones se base únicamente en los extremos incluidos en el impreso de solicitud, que a su entender son claramente insuficientes. Afirma en su escrito de demanda que la decisión o denegación se ha realizado sin tener en cuenta el contenido ni la cantidad de los cursos propuestos, ni tampoco el nivel de los recursos de los centros.

Ahora bien, atendiendo al hecho de que el caso concreto de la recurrente, se hallaba inscrita en el censo correspondiente a entidades colaboradoras elaborados por la Administración, ello comporta ya una primera conclusión, cual es que ésta disponía de datos sobre la solicitante, y si a ello unimos el que en la solicitud han de constar - tal y como se enumera en la demanda - los datos del solicitante, declaración de cumplimiento de los requisitos, y relación de los cursos con expresión del tipo de especialización del colectivo al que pertenecen, del número de horas teóricas y prácticas que incluye, el importe solicitado y la existencia o no de certificado de profesionalidad referido a la especialidad para la que se solicita la subvención, no aparece que la administración decida la concesión o denegación sin elementos de valoración o sin base objetiva alguna, sino contando con datos para aplicar los criterios de valoración contenidos en el artículo 9 de la Orden de referencia, y específicamente, contando con información sobre el contenido y la calidad de los cursos propuestos, así como el nivel de recursos del centro. La inscripción en el censo de entidades colaboradoras, además, evita que el mismo solicitante deba, en todas y cada una de las convocatorias posteriores, aportar determinada documentación con ocasión de la presentación de la solicitud. En tal sentido, se define el propio artículo 7.2 de la citada Orden.

De igual modo, el artículo 10, refiere el procedimiento de concesión de las subvenciones y, en su apartado primero , puntualiza que "un cop presentades les sol.licituds a les delegaciones territorials, o a les unitats territorials o les oficines de Treball de la Generalitat, les Delegaciones Territorials disposaran d'un termini de 20 dies per remetre la documentación completa a la Direcció General d'Ocupació", esto es, si el solicitante ya inscrito en el censo considera que los datos obrantes en los registros no se corresponden con tal situación actual, deberá aportarlos con ocasión de la solicitud cual si fuera, en dicho supuesto, nuevo para la Administración.

QUINTO.- Afirma asimismo, la recurrente, que la Administración no ha aplicado los criterios contenidos en la Orden de 14-1-00, pues si así lo hubiera hecho, debería habérsele otorgado la subvención solicitada. Analiza de forma crítica tanto el informe de valoración realizado por la Delegación Territorial de Barcelona como por la Direcció General d'Ocupació, que constan en el expediente administrativo.

Sin embargo, el examen de tales informes de valoración, lleva a la conclusión de esta Sala que resulta imposible conocer cuales han sido los criterios por los cuales se ha regido la Administración para conceder o denegar las solicitudes. Así, en todas las certificaciones aportadas correspondientes a los diversos centros solicitantes, se advierte que no se valoran todos los aspectos que como criterios de otorgamiento prevé el artículo 9 de la Orden de 14-1-2000 , en concreto, sólo se hace referencia a los apartados k) y l) correspondientes a: "nivel d'execució del centre col.laborador l'any anterior", y, "adequació dels mitjans materials i humans del centre a les accions a desenvolupar", sin que existan datos, valoraciones ni puntuaciones en relación con el resto de apartados del citado precepto, como son los apartados a) de adecuación de las acciones a los objetivos determinados por los programas operativos del FSE, b) las acciones de contratación no cubiertas, d) proporcionalidad en la distribución territorial, e) grado de ocupabilidad, f) nivel de inserción del colectivo y de la especialidad en ejercicios anteriores, y resto de criterios enumerados y definidos por la Orden. Tampoco consta en modo alguno ni existen datos para apreciar la forma de puntuar el apartado correspondiente a "meses locals" en cada uno de los informes, pues no consta al forma, modo o manera de priorización en este ámbito.

Los principios de objetividad, concurrencia y publicidad que han de regir el otorgamiento de las ayudas y subvenciones comporta unas exigencias de motivación y publicidad que no pueden entenderse, siquiera mínimamente satisfechas por la Administración en el supuesto enjuiciado. El desconocimiento de cuales sean los criterios valorativos por la Administración tenidos en cuenta para denegar unas y otorgar otras, tal como el principio de concurrencia objetiva exige, impide a esta Sala ejercer su esencial función revisora, ya que tal omisión equivale en la práctica a sustraer al Tribunal aquellos datos y elementos que permitan controlar la sujeción a derecho de la resolución dada a aquella convocatoria concurrente de ayudas.

Por otro lado, aprecia la Sala que el análisis que la actora realiza de los hechos está teñido plenamente de subjetividad, es más alega la concurrencia de desviación de poder, por entender que las decisiones estudiadas no son sino una respuesta a los actos de protesta de la empresa solicitante en relación a la gestión de los fondos de subvenciones.

Estas afirmaciones carecen de prueba alguna en este proceso, pues ni el hecho de que la Administración se refiera al "Grupo Méndez" para englobar a los centros comporta aspecto peyorativo alguno, ni el que la Administración solicitara un informe a la Asesoría Jurídica, en relación a si la incorporación de determinados solicitantes, con los cuales existía una situación objetiva de litigiosidad, debía realizarse por el cauce ordinario o no, implica en sí mismo tratamiento discriminatorio alguno, pues no es nada más que un mero trámite para interesar una opinión técnico jurídica.

SEXTO.- Respecto a la falta de motivación suficiente de la resolución impugnada, no está de más poner de manifiesto, como la doctrina reiteradamente ha proclamado, que discrecionalidad no puede ser confundida con arbitrariedad de la Administración, la cual por otra parte se encuentra proscrita a tenor del artículo 9.3 de nuestra Constitución .

Sin duda alguna, el parámetro de la motivación se va a erigir en el primer criterio crucial de deslinde entre discrecionalidad y arbitrariedad.

En efecto, si no hay motivación que sostenga una decisión de la Administración el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien la dicta, apoyo insuficiente en un Estado de Derecho en el que no hay márgen, en principio, para el poder puramente personal: los actos no motivados serán por tanto arbitrarios.

El TC ya en sus Sentencias de 17 de junio de 1981 y de 11 de julio de 1983 puso de manifiesto que la motivación no sólo es una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto, una garantía elemental del derecho de defensa incluída en el haz de facultades que comprende el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a obtener una resolución fundada en Derecho.

La motivación, salvo en supuestos ciertamente excepcionales y reducidos en principio al ámbito de lo graciable, constituirá la expresión de la voluntad administrativa cumpliendo funciones esenciales: en primer término, permitirá al administrado conocer cuáles son las razones del acto administrativo, facilitando de esta manera el propio derecho a la tutela judicial del mismo para impugnarlo cuando a su derecho conviniera, y en segundo lugar, proporcionar al órgano judicial, ante un eventual recurso contencioso-administrativo, la posibilidad de verificar el juicio de revisión al acto desde el principio de legalidad.

Pero es que además, en la medida que la motivación supone dar razón de la adecuación de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico, es decir, al fin previsto por la norma lo que constituye una exigencia del principio de legalidad, difícilmente puede sustentarse la tesis del carácter meramente formal de la motivación.

De hecho, reiterada jurisprudencia se aparta de la doctrina tradicional y clasista que contextualiza la motivación como uno de los requisitos formales, elevando el requisito de la motivación a la categoría de elemento estructural, material o de fondo del acto administrativo.

Y así, la TS de 20 de enero de 1998 pone de manifiesto que la motivación es una expresión racional de juicio no constituyendo por tanto una elemental cortesía ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que es indispensable puesto que sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que justifican el acto, siendo necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar además la actividad de la Administración garantizando de esta manera asimismo que el interesado pueda dirigirse contra el acto mediante las alegaciones y pruebas que estime pertinentes y según lo que resulte de dicha motivación, que en caso de no emitirse, puede generar indefensión prohibida por la Constitución.

Puesto todo ello en relación con los presentes autos, como ya exponíamos en el Fundamento Jurídico Segundo, se observa que, efectivamente, los informes correspondientes a la calificación de todos y cada uno de los solicitantes de subvención, contienen una valoración de unos mismos criterios que, al parecer, fundan la concesión final o no de subvenciones a unos y otros, si bien, de su simple lectura ya se advierte, que han sido valorados de una u otra forma determinados criterios contenidos en el artículo 9 de la Orden de 14 de enero de 2000 , pero de los que no se razona el motivo ni el cómo lo han sido ni la incidencia que han tenido, en definitiva, para la resolución final. No cabe duda que la recurrente tenía derecho a que se le motivara la resolución y que, al no hacerlo de un modo comprensible al lector ajeno a la relación, sustrae al Tribunal la posibilidad de efectuar un adecuado control de la legalidad de la misma. Procede, pues, de acuerdo con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, la retroacción del procedimiento para que se proceda por la Administración demandada a resolver en acto motivado y fundado sobre la procedencia o improcedencia de las ayudas solicitada.

SÉPTIMO.- En relación con la arbitrariedad en la actuación administrativa en la resolución del otorgamiento de las subvenciones, señala la parte que la Certificación del Departament de Treball acreditativa de los centros a los que fueron concedidas subvenciones para el desarrollo de acciones formativas durante el ejercicio 2001, ilustra que se ha resuelto al margen de los criterios establecidos por la Orden de 14 de enero de 2000. Dicha alegación, como ya hemos examinado en el motivo anterior, queda huérfano de prueba, pues, precisamente la certificación a la que hace referencia la recurrente, lo que explicita es que, para la valoración, se ha seguido un mismo criterio para todos y cada uno de los solicitantes, de forma tal que, eventualmente, los criterios de concurrencia y oportunidad han sido idénticos para todos, cuestión distinta es que, como ya hemos visto, la resolución no permita conocer el criterio de valoración tomado en consideración por la Administración.

Aduce también la recurrente que la Administración ha incidido en desviación de poder por cuanto comporta una serie de actuaciones administrativas de represalia como respuesta a los actos de protesta de la empresa solicitante contra la gestión de los fondos después de que le fueran denegadas diversas solicitudes. Sin perjuicio de entender la ilegítima actuación de la Administración cuando infringe los principios de publicidad y transparencia y la lógica reacción de la empresa afectada, no debe olvidarse que la desviación de poder en nada se opone a la eventual coexistencia de vicios en el expediente, y que, para su constancia, debe ser probado por quien lo alega la existencia de una finalidad distinta a la perseguida por la actuación administrativa. Todos los argumentos que plantea la recurrente van encaminados a denunciar la irregular actuación administrativa en la concesión de las subvenciones a unas empresas sí y a otras no, sin que en ningún momento haya quedado acreditado que tal actuación tuviera una finalidad represaliadora de las protestas del Señor Jorge , por lo que cabe deducir que no ha sido probada aquella incidencia en desviación de poder alegada en la demanda.

Afirma la actora que la administración demandada ha utilizado sus potestades, en este caso, de denegación de las subvenciones solicitadas, con una finalidad distinta de la prevista en el ordenamiento jurídico, puesto que no se ha ejercido con el objeto de garantizar el interés público afectado por la utilización incorrecta de los fondos concedidos, sino con la finalidad de perjudicar, o castigar, a aquellos centros, que, legítimamente han expresado públicamente sus protestas por la gestión que de aquellos fondos venía realizando el Departament de Treball y han iniciado las correspondientes acciones judiciales para demostrar la improcedencia en derecho de dicha gestión, evidenciándose la desviación de poder denunciada.

Ninguna, sin embargo, de tales alegaciones, pueden en este caso fundar la existencia de un actuar desviado, de un ejercicio de potestades contrario al ordenamiento jurídico por parte de la Administración demandada.

OCTAVO.- Queda, por último el estudio de la pretensión de la recurrente relativa a que debe ser indemnizada por los daños y perjuicios ocasionados por el actuar administrativo.

No entiende la Sala que proceda dicha pretensión, puesto que a través de la presente sentencia se anula el acto administrativo por el cual se le deniegan las subvenciones, si bien por las circunstancias de falta de motivación apreciadas por el Tribunal, sin que sea posible reconocer o denegar el derecho a la subvención solicitado por la parte recurrente, y sin que quepa deducir de ello la existencia de daños y perjuicios, pues la simple circunstancia de que se produzca la nulidad de un acto, no implica automáticamente la concurrencia del derecho reclamado, antes bien, lo que procede es la retroacción del procedimiento para proceder a resolver en acto motivado y suficientemente fundado sobre la procedencia o improcedencia de las subvenciones solicitadas. No puede aunarse, como pretende la recurrente, la nulidad del acto con la exigencia del daño, actuando con una especie de automatismo vedado por el artículo 142.4 de la Ley 30/92 ; en otras palabras, la pretensión indemnizatoria no puede fundarse en meras hipótesis o expectativas, y sólo después de acreditar la parte su derecho a obtener las subvenciones solicitadas, podría exigirse tal indemnización, que no ahora en que sólo procede la retroacción del procedimiento, dejando imprejuzgado el derecho de la recurrente a la obtención de las subvenciones solicitadas.

NOVENO.- Sentado lo anterior, debemos estimar parcialmente la demanda - en el sentido indicado - y de conformidad con el art. 139 LRJCA , no apreciándose mala fe ni temeridad en ninguna de las partes, no ha lugar a hacer especial pronunciamiento en costas.

Vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de su Majestad el Rey

Fallo

1º Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DONES PEL TREBALL S.L., contra la Resolución impugnada que se anula, y ordenar a la administración demandada a retrotraer el procedimiento para resolver en acto motivado y fundado sobre la procedencia o improcedencia de las subvenciones solicitadas por la recurrente en fecha 29 de noviembre de 2000 y que no le han sido otorgadas en el ámbito de la convocatoria efectuada por la Orden de 14 de enero de 2000, en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia.

2º No formular condena en costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así por esta mi Sentencia, de la que se unirá certificación al presente procedimiento, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento, doy fe.