Sentencia Administrativo Nº 770/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1292/2010 de 17 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

SECCIÓN TERCERA

ROLLO NÚM. 1292/2010

JUZGADO: GRANADA NÚM. DOS

SENTENCIA NÚM. 770 DE 2014

Ilma Sra. Presidenta:

Doña María R. Torres Donaire.

Ilmos Sres. Magistrados:

Don Pedro Marcelino Rodríguez Rosales

Don Jorge Rafael Muñoz Cortés

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Granada, a diecisiete de marzo de dos mil catorce.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso de apelación número 1292/2010, dimanante del procedimiento abreviado 1152/2007, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Granada, siendo apelante la Junta de Andalucía, Consejería de Educación, representada y defendida por la abogada Doña Raquel Venegas Carmona, letrada de dicha Administración y apelados los Herederos de Teodoro , por sucesión procesal, representados y defendidos por el abogado Don Enrique Clements Sánchez-Barranco.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Granada dictó sentencia núm. 19/2010 el 25 de enero de 2010 en el procedimiento abreviado 1152/2007 con el siguiente fallo: 'Que debo estimar y estimo el recurso interpuesto por los herederos de don Teodoro frente a la resolución sancionadora de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía de 15 de octubre de 2007, la cual se anula por no ser conforme a Derecho, declarando el derecho de la recurrente a ser reintegrado en todos sus derechos económicos y administrativos. No se efectúa especial pronunciamiento en materia de costas.'

SEGUNDO.-La Junta de Andalucía interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia. El juzgado lo admitió y dio traslado a la parte actora para que en el plazo de 15 días formulara su oposición, quien presentó escrito.

TERCERO.-Elevadas las actuaciones a esta Sala, formó el oportuno rollo, lo registró, designó ponente al Iltmo. Sr. Magistrado Don Pedro Marcelino Rodríguez Rosales y, al no haberse solicitado el recibimiento a prueba ni vista o conclusiones, declaró conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente y señaló para deliberación, votación y fallo el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

CUARTO.-La cuantía de este proceso es indeterminada, en cualquier caso superior a 18 000 euros.

Fundamentos

PRIMERO.-Hay que resolver en primer lugar la admisibilidad de la apelación, ya que los demandantes consideran que la cuantía del proceso no alcanza los 3 000 000 de pesetas o 18.030,36 euros, de acuerdo con la redacción aplicable del artículo 81 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

La pretensión formulada en este proceso es única porque también lo es el acto administrativo originario impugnado, de forma que hay que sumar las sanciones también a los efectos de la apelación de acuerdo con el artículo 40 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , pues no hay acumulación de demandas. Tratándose de ocho meses de suspensión, unos ingresos mensuales de 2250 euros alcanzan para superar el límite del artículo 81 y no hay motivos para calcular que los de un profesor de instituto con la antigüedad de Don Teodoro fueran inferiores. La parte demandada, quien promueve la inadmisión, no los cuantifica.

Por otro lado, la Junta de Andalucía acuerda la pérdida del puesto de trabajo de Don Teodoro porque la duración de la sanción excede de seis meses, apoyándose en el artículo 22.1 del Real Decreto 365/95 , lo cual, aparte de las consecuencias económicas que hay que sumar a las del apartado anterior, impide admitir que la cuantía del proceso quede fijada en la forma y con el límite que propugnan los demandantes.

Luego hay que admitir la apelación.

SEGUNDO.-La sentencia apelada declara que el procedimiento disciplinario había caducado cuando se dicta el acto administrativo impugnado por el transcurso de más de seis meses entre su incoación, el 21 de diciembre de 2006, y la notificación de la resolución final al funcionario expedientado el 15 de octubre de 2007 (realmente la notificación tuvo lugar el 26 de ese mes).

El apartado primero de la Disposición Adicional Vigésima Novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, titulada Régimen jurídico aplicable a la resolución administrativa en determinadas materias, establece: De acuerdo con lo previsto en el art. 42, apartado 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la resolución y notificación en los procedimientos administrativos que se citan en el anexo 1 se emitirán en los plazos que en el mismo se indican. Y entre ellos recoge el procedimiento disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado, según el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, y lo fija en 12 meses.

Por tanto son doce meses los que determinan la caducidad del procedimiento disciplinario enjuiciado, que no habían transcurrido entre las fechas señaladas anteriormente. Luego esta causa de estimación de la demanda no procede.

TERCERO.-La sentencia apelada considera que el pliego de cargos formulado contra Don Teodoro no es válido por su extensión desmesurada y consistir en una maraña de conductas imprecisas y genéricas.

Es cierto que dicho pliego contiene una larga relación de hechos, dieciséis en total, pero esto no resulta injustificado ni hace irreconocibles los imputados al demandante. De ellos, los once, doce, trece y catorce contienen una narración clara, suficiente y detallada de los actos que se reputan constitutivos de falta disciplinaria, con indicación de fecha, sitio y personas implicadas, que prácticamente coinciden punto por punto con los del acto administrativo sancionador final (folios 99 a 105 y 527-566, respectivamente). Están separados del resto, lo que permite su sencilla identificación.

La propuesta de resolución contiene una extensa relación de pruebas, documentos y denuncias que justifican la incoación del expediente y la formulación de cargos contra Teodoro , así como la tipificación de las infracciones que le atribuye. En cambio, omite una expresión separada de hechos probados e imputados, recogiéndolos dispersos, entremezclados y aun confundidos con las diligencias practicadas. Esto, en principio, constituye una infracción del artículo 42 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado , que dispone: El Instructor formulará, dentro de los diez días siguientes, la propuesta de resolución, en la que fijará con precisión los hechos, motivando, en su caso, la denegación de las pruebas propuestas por el inculpado, hará la valoración jurídica de los mismos para determinar la falta que se estime cometida, señalándose la responsabilidad del funcionario, así como la sanción a imponer.

La propuesta de resolución concreta los hechos sancionables y su calificación jurídica (este segundo apartado sí lo cumple claramente el supuesto enjuiciado), es decir, formula la imputación. El funcionario tiene que defenderse contra esos datos y no otros.

Ahora bien, consideramos que la omisión de que adolece la propuesta de resolución formulada contra Teodoro no acarrea la nulidad del procedimiento administrativo por varias razones.

En primer lugar, porque es evidente que asume los hechos del pliego de cargos, que en el procedimiento disciplinario ocupa una posición primordial, ya que es una primera imputación frente a la que cabe oponer no sólo alegaciones sino también pruebas, a diferencia de lo que sucede con la propuesta de resolución (basta comparar los artículos 36 y 43 del Reglamento de Régimen Disciplinario ).

El pliego de cargos es fruto de una investigación completa de los hechos, incluyendo la declaración del presunto inculpado (artículo 34), no una mera delimitación del objeto del procedimiento o indagación general. Por eso vincula a la resolución sancionadora final que pudiere dictarse, la cual no puede ir más allá de los hechos que aquél declara probados según el artículo 45.2 del Reglamento: La resolución habrá de ser motivada y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución, sin perjuicio de su distinta valoración jurídica.

Esta correspondencia entre el pliego de cargos, la propuesta de resolución y el acto administrativo sancionador impide apreciar una vulneración de las normas de procedimiento de tal grado que justifique la anulación del último de acuerdo con las exigencias del artículo 63.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Pues no es posible advertir indefensión en el demandante, porque conoce suficientemente los hechos imputados desde la notificación del pliego de cargos y porque la propuesta de resolución no hace más que rebatir sus alegaciones. Es decir ratifica los recogidos en aquél.

La reproducción de los apartados once a catorce del pliego de cargos en la propuesta de resolución habría sido lo más conveniente y sobre todo ajustado al texto literal del reglamento; pero en las circunstancias del caso no era necesaria porque implícitamente se remite a ellos y el demandante puede conocerlos sin necesidad de especial diligencia o esfuerzo. De hecho, los conocía desde antes, como ha quedado aclarado.

Por tanto este motivo de impugnación no concurre.

CUARTO.- La parte actora se queja de la indefensión que, a su juicio, le produjo la denegación de las pruebas que solicitó en su escrito de 15 de febrero de 2007 (f. 201 del expediente); pero coincidimos con la apelante en que no eran necesarias ni pertinentes.

Las calificaciones de tres alumnas nada aportan al procedimiento porque no permiten acreditar enemistad, ya que aunque fueran bajas (el director del centro garantizó en la vista que una de las alumnas afectadas tenía un expediente académico brillante) no la llevan necesariamente aparejada ni mucho menos autorizan a presumir un acuerdo para tomar represalias contra el demandante, pues respecto de otros profesores que igualmente habrían calificado su rendimiento de deficiente no constan. Aceptamos la veracidad de sus declaraciones que otras pruebas corroboran, entre ellas el reconocimiento del demandante, que, en relación con el incidente con tres alumnas, manifestó que no las dejó entrar en su clase y no acudió a la cita a que le había convocado el director. La conserje ratificó que recibió la negativa de Teodoro a acudir al despacho del director, con voz alterada y exigiendo una notificación escrita.

Don Indalecio , Romeo y Juan Miguel no fueron testigos de los hechos y por tanto no podían contribuir a su esclarecimiento. Lo mismo sucede con las otras quince personas: nadie duda de la profesionalidad, competencia y dedicación de Teodoro , pero no son el objeto del procedimiento disciplinario, sino unos hechos muy concretos realizados en el ejercicio de su profesión.

Las alumnas, jefa de estudios y director que menciona la sentencia apelada sí fueron en cambio testigos de los hechos, de ahí la conveniencia de contar con su testimonio.

QUINTO.-La sentencia apelada estima que las testificales practicadas sin la asistencia del expedientado y ni siquiera el ofrecimiento de tal posibilidad son nulas, conque no cabe imponer sanción disciplinaria con base en ellas.

El artículo 39 del Real Decreto 33/1986 establece: Para la práctica de las pruebas propuestas, así como para la de las de oficio cuando se estime oportuno, se notificará al funcionario el lugar, fecha y hora en que deberán realizarse, debiendo incorporarse al expediente la constancia de la recepción de la notificación.

En el expediente constan las declaraciones de Doña Soledad y Doña Crescencia , practicadas antes de la formulación de pliego de cargos, sin que el demandante fuera convocado para su práctica.

Lo mismo ocurre con las de Don Ezequiel , director del instituto, Doña Pilar , jefa de estudios, Doña Benita , Doña Magdalena , Don Pedro , Don Jesús María y Don Carmelo .

Para la parte actora, esto contraviene el artículo citado y acarrea la nulidad de dichas pruebas por vulneración del principio de contradicción y del derecho de defensa. Añade que se le negó el acceso al expediente en resolución de 13 de marzo de 2007, no conoció el contenido de las declaraciones hasta mucho después y no pudo reaccionar hasta su escrito de alegaciones a la propuesta de resolución de 30 de mayo de 2007 (folio 522).

Esto último lo mantiene la sentencia apelada, pero cabe oponer que al folio 232 del expediente consta la diligencia de entrega de toda la documentación al demandante, el 11 de abril de 2007 , antes de la formulación de la propuesta de resolución y de acuerdo con el artículo 41 del Real Decreto 33/1986 .

El artículo 39 ordena la participación del funcionario expedientado en los interrogatorios de los testigos y las demás pruebas, pues no puede tener otro sentido su citación. Literalmente, está limitado a las pruebas solicitadas por el propio funcionario en su pliego de descargos y admitidas por el instructor ( artículos 36 y 37 del Real Decreto 33/1986 ), por lo que en el presente caso no sería aplicable ya que el instructor no admitió las testificales propuestas.

De todas maneras, hay que examinar si esa forma de conducirse causa indefensión al expedientado a pesar de la observancia de la norma, al conceder valor probatorio a actuaciones previas donde éste no ha participado.

El análisis de esta cuestión ha de partir del principio de que los trámites procedimentales no son en sí mismos un fin al que esencialmente tienda la Ley, sino que tienen un valor instrumental y funcional para alcanzar los fines de carácter superior protegidos por el Ordenamiento Jurídico como pilares básicos. Lo que en el supuesto enjuiciado significa que lo relevante es que el implicado disfrute de la posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión impugnada.

Don Teodoro recibe el pliego de cargos el 11 de abril de 2007 y presenta alegaciones el siguiente día 20 (folio 243 del expediente). En ese momento ya tiene completa noticia de las pruebas practicadas y su resultado, pudiendo proponer una segunda declaración de los testigos para interrogarlos o formular repreguntas si creía que no habían dicho la verdad o era conveniente aclarar algún punto, ya que la unidad de acto no es imprescindible; pero no lo hace. Sí aporta un gran número de documentos.

Aunque Don Teodoro no conoció todo el expediente disciplinario desde el momento de su incoación, sí lo hizo con antelación bastante para defenderse plenamente, tanto proponiendo pruebas para participar en su práctica como formulando alegaciones ( sentencia del Tribunal Constitucional núm. 14/99, de 22/febrero ).

Por eso no es posible advertir falta de contradicción o indefensión con relevante y definitiva privación de las facultades de alegación, prueba y contradicción que desequilibre la posición del imputado.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 22 de mayo de 2006 , lo expresa de la siguiente manera: Finalmente y en cuanto a la prueba de cargo consistente en la declaración conjunta de los interesados sin citación previa del recurrente, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 39 del Real Decreto 33/1986 , constatando el incumplimiento del mencionado precepto, ha de concluirse con la Administración en que ninguna indefensión se ha generado. Así lo ha entendido el TC, en Sentencia 3/1999, de 26 de enero , al examinar un supuesto similar. Entiende que, a la vista de lo actuado se deduce que el Instructor procedió a tomar declaración a los testigos sin citar al expedientado, el cual, de esta manera, se vio privado de una contradicción inmediata. Pero también es cierto que esta concreta vulneración ya fue declarada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo en la Sentencia recurrida (fundamento jurídico 6º), aunque sin apreciar la existencia de indefensión material porque los testimonios fueron documentados en el expediente con las firmas de los testigos y el demandante de amparo tuvo oportunidad de instar lo que estimó conveniente sobre tal prueba.

SEXTO.-La parte actora discute la tipificación de los hechos probados.

El primero, calificado como falta de obediencia debida a los superiores y autoridades del artículo 7.1 a) del Reglamento Disciplinario , sólo puede corresponderse con la oposición de Don Teodoro a que tres alumnas entraran en su clase una vez transcurridos veinticinco minutos de su inicio, pese a requerírselo personalmente el director, y a no comparecer a la cita a que había sido convocado por éste a través de la conserje del centro.

La calificación de una infracción como grave y la sanción que lleva aparejada no permiten otra interpretación de la norma sino circunscrita a aquellas desobediencias abiertas e injustificadas a la ejecución de un acto debido, exigencia que no cumple el caso presente.

En primer lugar, porque es competencia del profesor que imparte la asignatura y está en la clase corregir y expulsar a los alumnos que lleguen tarde a clase injustificadamente, según la guía del Instituto Fray Luis de Granada incorporada al procedimiento. Y no es causa justificada la reunión del director con tres alumnos que pudo tener lugar en otro momento.

El artículo 21 del Decreto 85/1999, de 6 de abril , por el que se regulan los derechos y deberes del alumnado y las correspondientes normas de convivencia en los Centros docentes públicos y privados concertados no universitarios, vigente en la fecha de los hechos, imponía a los alumnos los deberes de asistir a clase con puntualidad y cumplir y respetar los horarios aprobados para el desarrollo de las actividades del Centro.

Es el profesor que imparte la asignatura afectada por la impuntualidad del alumno a quien corresponde dar la primera respuesta, según hemos visto. La reacción del director no está en este caso justificada. En esta cuestión, la autoridad del director no está por encima de la del profesor para mantener el buen orden de su clase.

Tampoco observamos desobediencia grave en la falta de asistencia a la cita fijada por el director del instituto, ya que el demandante sólo exigió una convocatoria por escrito y la presencia de otras personas, lo cual es razonable dada la conflictiva relación precedente entre estas dos personas.

Los hechos quizás hubiesen admitido un encaje más adecuado en el artículo 8 c) del Reglamento Disciplinario , pero no es la infracción imputada ni existe una completa identidad de bienes jurídicos protegidos que permitan ahora su aplicación, ni nos compete realizarla.

Por tanto, entendemos que hay que estimar el recurso en este segmento y anular la sanción por la infracción grave correspondiente al primer apartado de hechos probados.

SÉPTIMO.-La Administración aprecia infracción grave por los hechos que tuvieron lugar el 20 de octubre de 2006 en el despacho de la jefa de Estudios del instituto, Pilar , y que consistieron en las quejas de Teodoro contra la exigencia de firmar el parte para el control del cumplimiento del horario del centro. Dijo que aquello constituía una iniquidad, hizo comparaciones con el nazismo, afirmó que quemaría vivo a quien tocara su sueldo y al inspector. Estas dos últimas son su respuesta a la advertencia de la jefa de Estudios de que la falta de firma podría suponer una reducción de sus haberes y otras consecuencias y de que daría cuenta a la Inspección.

La motivación de la calificación jurídica de los hechos dice que las expresiones son desacertadas en un ambiente educativo y constituyen una clara falta de respeto, de intimidación y de desconsideración hacia la jefa de estudios.

Pues bien, la falta de acierto en las palabras empleadas, sin más consideraciones, no resulta incardinable en el artículo 7.1 e) del Reglamento: La grave desconsideración con los superiores, compañeros o subordinados.

Tampoco cabe hablar de ambiente educativo porque los hechos no tienen lugar en el desempeño de la enseñanza o la relación con los alumnos, sino ante dos profesores y en relación con un sistema de control administrativo del cumplimiento de horarios. Don Teodoro no está de acuerdo con él y lo manifiesta ante sus compañeros, de forma ciertamente agresiva, pero esto no es sancionable disciplinariamente.

No hay desconsideración ni intimidación contra la jefa de estudios porque las supuestas amenazas no van dirigidas contra ella ni otra persona presente, sino contra los servicios de inspección, ninguno de cuyos funcionarios estaba allí. Las advertencias no tienen ninguna verosimilitud, como el comportamiento posterior de Teodoro , incluso una vez sancionado, lo confirma.

En consecuencia hay que estimar la demanda también en este punto.

OCTAVO.-Entendemos que la sanción impuesta por el último de los hechos es ajustada a Derecho.

Carece de justificación que un profesor llame tonta repetidamente a una alumna delante de sus compañeros y anunciarle que la va a suspender simplemente porque puede y que podía irse porque ya estaba suspendida. Lo mismo sucede con la actuación airada cuando se entera de que una alumna se ha quejado de la calidad de su enseñanza: se dirige a ella a gritos y golpeando un paquete de folios.

Las alumnas agredidas y un compañero aseguran que los hechos sucedieron tal como la resolución sancionadora los narra, luego hay prueba suficiente. El demandante plantea dudas inaceptables por basarse en motivos como el interés de la madre de una por las notas de su hija, la inasistencia de ésta a clase por su dedicación al deporte, las aspiraciones representativas de otra o la ausencia de referencias en un escrito próximo a los hechos. Es decir, meras elucubraciones sin conexión demostrada con los hechos ni con la denuncia e insuficientes para poder hablar de una conspiración de varios alumnos contra su profesor.

Estos hechos constituye una falta de respeto grave a las alumnas y un atentado contra su dignidad, por las palabras empleadas, el tono ofensivo y de desprecio, producirse ante toda la clase y su reiteración. Estas circunstancias hacen que la sanción sea proporcionada, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo 16 del Reglamento admite hasta tres años de suspensión.

Este apartado de la resolución impugnada es por todo ello irreprochable.

NOVENO.-La estimación parcial de la demanda en los aspectos indicados hace innecesario el examen de lo relativo a la pérdida del puesto de trabajo, que la extensión de la única sanción que permanece no permite.

Los argumentos expuestos conducen a la estimación parcial de la apelación y la demanda, sin que haya motivos para imponer las costas de ninguna de las instancias ( artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ).

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

1º) Estimamos el recurso de apelación de la Junta de Andalucía contra la sentencia 19/2010 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Granada de 25 de enero de 2010 , dictada en el procedimiento abreviado 1152/2007, que revocamos y dejamos sin efecto.

2º) Estimamos en parte la demanda y anulamos parcialmente la resolución de la Dirección General de Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía de 15 de octubre de 2007 (expediente NUM000 ).

3º) Anulamos las sanciones que dicha resolución impone a Don Teodoro por dos infracciones disciplinarias graves, de los apartados 1 a ) y 1 e) del artículo 7 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado y todas las consecuencias derivadas de ellas incluyendo la pérdida del puesto de trabajo.

4º) Desestimamos la demanda en todo lo demás.

5º) No imponemos las costas de este proceso en ninguna de sus instancias.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al juzgado de procedencia, interesándose acuse de recibo.

Notifíquese esta resolución en la forma prevenida en el artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , con advertencia de que contra la misma no cabe recurso ordinario.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.