Sentencia Administrativo Nº 774/2003, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 34/1998 de 04 de Junio de 2003

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso nº 34/98

Partes: Rafael Y OTROS C/ DEPARTAMENT DE TREBALL DE LA

GENERALITAT DE CATALUNYA

Coadyuvantes: FUERZAS ELECTRICAS DE CATALUÑA, S.A. y otros.

S E N T E N C I A Nº 774

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. EMILIO BERLANGA RIBELLES

D. JOSÉ M. BANDRÉS SÁNCHEZ CRUZAT

Dº. NURIA CLERIES NERIN

En la ciudad de Barcelona, a cuatro de junio de dos mil tres.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 34/98, interpuesto por D. Rafael , ESCOLA DŽINSTAL.LADORS DE BARCELONA, S.L., PEDRO DE VALDIVIA, S.L., DONES PEL TREBALL, S.L., POLITÈCNIC PLAÇA ESPANYA, S.L., COME IN, S..L., COMPUTER HOUSE SANTIAGO, S.A., PROFESIONALES AUTÓNOMOS REUNIDOS, S.L., CARNETS PROFESIONALES, S.L., POLITÉCNIC SAGRADA FAMILIA, S.L., CENTRE DE FORMACIÓ PROFESSIONAL , TAU, S.L. Y ESCUELA DE FRÍO Y AIRE ACONCIDIONADO, S.L., representados por el Procurador D. Francisco Javier Manjarin Albert y asistidos por letrado, compareciendo como parte coadyuvante FUERZAS ELÉCTRICAS DE CATALUNYA, S.A., CENTRO DE INFORMATICA PROFESIONAL, MINYONS ESCOLTES I GUIES SANT JORDI DE CATALUNYA, GABINET TECNIC EMPRESARIAL, S.C.C.L., SEGURIDAD EN GESTIÓN, S.L., LŽASSOCIACIO DE FAMILIARS DE MALALTS DŽALZHEIMER DE CATALUNYA Y COLEGIO OFICIAL DE DOCTORES Y LICENCIADOS EN FILOSOFÍA Y LETRAS Y CIENCIAS DE CATALUNYA, contra EL DEPARTAMENT DE TREBALL DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, representado y asistido por el letrado de la Generalitat. Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. NURIA CLERIES NERIN , quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el citado Procurador, actuando en nombre y representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución de 20 de octubre de 1997, dictada por el Departament de Treball de la Generalitat de Catalunya por la que se regulan las acciones de formación ocupacional y afines de carácter ocupacional que promueve la Dirección General dŽocupació y la Resolución de 28 de octubre de 1997, del aludido departamento, por la que se convoca para 1998 la concesión de subvenciones en orden a la realización de las acciones previstas en la Orden de 20 de octubre de 1997, sobre acciones de formación ocupacional por parte de las entidades colaboradoras del Departament de Treball.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Por auto de 17 de abril de 2000, la Sala acordó el recibimiento del pleito a prueba, practicándose la prueba propuesta y declarada pertinente con el resultado obrante en autos, seguidamente se continuó con el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 16 de mayo del año en curso.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En este recurso contencioso-administrativo se impugnan de forma directa dos Ordenes dictadas por el del Departament de Treball de la Generalitat de Catalunya, publicadas en el DOGC de 11 de noviembre de 1997: 1.-la Orden de 20 de octubre de 1997, por la que se regulan las acciones de formación ocupacional y afines de carácter ocupacional que promueve la Direcció General d'Ocupació 2.-La Orden de 28 de octubre, de convocatoria de concesión de subvenciones, para el año 1998, para la realización de las acciones previstas en la Orden antes mencionada.

Los recurrentes consideran que las ordenes impugnadas son nulas por cuanto constituyen una clara conculcación de los principios de objetividad, concurrencia y publicidad, así como de las más elementales normas de procedimiento que deben presidir toda actuación administrativa y, concretamente en lo relativo a la gestión de fondos públicos. A esta petición se opone el Letrado de la Generalitat.

SEGUNDO.- La primera cuestión a dilucidar es determinar cual es el régimen jurídico aplicable a la concesión de las subvenciones públicas reguladas en las normas impugnadas.

Según la parte recurrente la legislación aplicable es la contenida en el Reglamento de procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas (RPCSP), aprobado por el RD 2225/1993, de 17 de diciembre, pues tal actividad subvencional se halla sujeta a las leyes generales administrativas, y en especial a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y a la legislación presupuestaria, en tanto supone la asignación y distribución de fondos públicos, dentro de la cual hay que contar con el Reglamento indicado, pues se trata de una regulación específica para las subvenciones. Según la recurrente, en tanto la Generalitat no ha efectuado el desarrollo normativo de los aspectos procedimentales en materia de concesión de subvenciones públicas, resulta plenamente aplicable el RPCSP a las subvenciones otorgadas por la Generalitat en materia de formación ocupacional, pues en esta materia, aunque la gestión esté atribuida a la Comunidad Autónoma, la competencia normativa plena corresponde al Estado, y, además, porque tales subvenciones se hallan establecidas igualmente en normas comunitarias europeas, por lo que la normativa estatal será, en todo caso, supletoria (art. 2.1.b y 2.4 RPCSP).

Por el contrario, el Letrado de la Generalitat considera que la legislación estatal y en concreto el RD 2225/1993, de 17 de diciembre no es de aplicación, ya que las ordenes impugnadas no regulan subvenciones con cargo a los presupuestos generales del Estado, sino a programas propios subvencionados con cargo a los presupuestos de la Generalitat o cofinanciados a cargo de los presupuestos comunitarios, la competencia de los cuales corresponde a la Generalitat en el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de planificación económica. Ampara esta afirmación en la exposición de motivos del RD 1577/1991, de 18 de octubre, de traspaso de la gestión de formación profesional ocupacional a la Generalitat de Cataluña al afirmar que "El Estatuto de Autonomía de Cataluña, dispone en sus arts. 12.1 y 11.2 que corresponde a la Generalitat, en los términos dispuestos en los arts. 38, 131 y 149.1 números 11 y 13 de la Constitución, la planificación de la actividad económica de Cataluña y la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado".

El artículo 2.1.b) del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas, dispone que la concesión de ayudas y subvenciones públicas se efectuara mediante el procedimiento establecido en el mismo y de acuerdo con las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, cuando las ayudas o subvenciones se refieran a materias de competencia normativa plena del Estado y cuya gestión corresponda total o parcialmente a otras administraciones públicas.

Dos son los títulos competenciales en los que ambas partes fundan la capacidad normativa de la Generalitat al dictar las ordenes impugnadas. Según la parte actora las ordenes que regulan las acciones de formación ocupacional, deben ser consideradas legislación laboral y por tanto según el reparto de competencias que prevé el articulo 149.1.7 de la Constitución, competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, como así ha sido asumida por la Generalitat de Cataluña mediante el art. 11.2 de su Estatuto de Autonomía. En cambio, para el Letrado de la Generalitat, las normas dictadas deben ser consideradas como ejecución de la planificación de la actividad económica, cuya competencia normativa corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma (art. 12.1 del Estatuto de Autonomía), reservando para el Estado el artículo 149.1.13 la competencia para dictar las bases y establecer la coordinación de la planificación general. A tenor de lo dispuesto en el articulo 2.1.b) del RD 2225/1993, en el primer supuesto el Reglamento estatal seria de aplicación, mientras que en el segundo no.

Debe determinarse pues cual es el título competencial en el que se inscriben las órdenes impugnadas, pues de ello dependerá el régimen jurídico aplicable, y, concretamente, la aplicación, o no, del RD 2225/1993 (RPCSP), que es debatida por las partes. Las Ordenes dictadas regulan las subvenciones en materia de formación de la ocupación, y en su exposición de motivos se alude claramente al hecho de que su finalidad consiste en facilitar la reinserción en el mundo del trabajo, y se considera expresamente que la formación ocupacional es un instrumento de la política de empleo. Además, dichas Órdenes han sido dictadas por el Hble. Conseller de Treball, y su ejecución se encarga a órganos del Departament de Treball. Por todo ello, el título competencial que debe aplicarse de forma preferente es el relativo a las relaciones laborales, por ser más específico en este caso que el relativo a la planificación general de la economía. Las órdenes impugnadas constituyen por tanto un ejercicio de la competencia de la Generalitat prevista en el art. 11.2 del Estatuto, por la cual le corresponde la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral, legislación que corresponde en exclusiva al Estado en virtud del art. 149.1.7 de la Constitución. Según esta distribución de poderes, el Estado detenta la competencia normativa, que le habilita para dictar todas las normas jurídicas en la materia, incluidas las reglamentarias de ejecución de las leyes, según ha establecido el Tribunal Constitucional (STC 18/1982, de 4 de mayo) mientras la Comunidad Autónoma dispone de la competencia sobre la ejecución, entendida como la gestión de la normativa estatal, que incluye, también de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la facultad para dictar las normas organizativas internas necesarias para desarrollar la gestión.

La cuestión planteada en este recurso y en referencia a la formación continua de trabajadores empleados fue resuelta en iguales términos por la sentencia del Tribunal Constitucional 95/2002, de 25 de abril, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto de competencia promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat contra la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1993 y el AcuerdoTripartito en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, suscrito el 22 de diciembre de 1992.

En este recurso el Letrado de la Generalitat amparaba su reivindicación competencial en que la materia "formación continua de los trabajadores ocupados" es la de "educación" y de modo alternativo, y contrariamente a lo mantenido en este recurso, entendía que podía incardinarse en el titulo competencial que se contiene en el artículo 11.2 del Estatuto, que atribuye a la Comunidad Autonoma la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral, invocando también, finalmente la competencia anunciada en el artículo 12.1 EAC en virtud del cual corresponde a la Generalitat, como competencia exclusiva "la planificación de la actividad económica en Cataluña". En esta sentencia el Tribunal Constitucional dice que la materia de formación continua de los trabajadores ocupados no pertenece al ambito de "educación", descartando también que pueda incardinarse en el ambito del artículo 149.1.13 CE," planificación de las actividades economicas", concluyendo que el Acuerdo tripartito de formación continua, se inscribe en el ámbito de la "legislación laboral".

El hecho de que en estas subvenciones concurran, al menos de forma parcial, fondos comunitarios europeos, no altera la anterior conclusión, pues la ejecución del derecho comunitario no modifica el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias (STC 21/1999, de 25 de febrero). Asimismo el hecho de que se trate de fondos previstos en los presupuestos de la Generalitat de Cataluña tampoco puede modificar esta situación competencial, pues lo que cuenta en realidad es el régimen de distribución de competencias en la materia de que se trate, y no el hecho financiero de la subvención. Como ha declarado repetidamente el Tribunal Constitucional (STC 13/1992, de 6 de febrero, STC 126/2002, de 23 de marzo),, la capacidad subvencional debe atenerse a la distribución de competencias que se realice en la materia sobre la que se proyectan las subvenciones. La Generalitat puede dictar normas de ejecución de sus Presupuestos, pero en la medida que afecten a materias cuya competencia legislativa corresponda al Estado, como en este caso, deberán, naturalmente, respetar y ser conformes con dicha legislación estatal.

Por los motivos indicados, el régimen jurídico aplicable a las Órdenes impugnadas vendrá determinado por la normativa estatal. Y, en este sentido, la normativa estatal es la establecida en el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas, que en su art. 1.2 dispone que "el presente Reglamento resulta de aplicación a toda disposición gratuita de fondos públicos realizada a favor de personas o entidades públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad pública o interés social o para promover la consecución de un fin público, así como a cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la Administración del Estado".

TERCERO.- Considera el recurrente que las ordenes impugnadas son nulas al infringir las disposiciones previstas en el Reglamento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas por cuanto carecen de toda referencia a los créditos presupuestarios a los que imputar las subvenciones.

El artículo 4 de la Orden de 28 de octubre de 1997 indica las partidas presupuestarias con las que se hará cargo el otorgamiento de las subvenciones, dejando la concreción de los importes máximos destinados a estos programas a la publicación de una disposición complementaria.

Alega el recurrente que esta norma va contra lo dispuesto en el articulo 4.3.b) del RPCSP puesto que cuando concluyó el plazo de presentación de solicitudes (5 de diciembre de 1997) los diferentes centros colaboradores desconocían, en el momento de formular la solicitud de subvención, la cuantía global asignada al conjunto de programas, así como la distribución específica para cada una de las acciones.

El articulo 4.3.b del Reglamento de procedimiento para concesión de las ayudas y subvenciones públicas dispone que la convocatoria para la concesión de las subvenciones especificará los créditos presupuestarios a los que se imputa la subvención.

Debemos pues preguntarnos si la indicación a las partidas presupuestarias a las que se computa la subvención y la remisión de la concreción del importe a una disposición complementaria posterior, es suficiente para dar respuesta a la exigencia prevista en el artículo 4.3.b del RPCSP, de que en la convocatoria se especifique el crédito presupuestario al que se imputa la subvención.

El articulo 81.3 del Texto refundido de la Ley General Presupuestaria establece como requisito previo para el otorgamiento de las subvenciones "la previa consignación presupuestaria para este fin". Pero no basta la simple consignación presupuestaria para dar cumplimiento las exigencias del ordenamiento jurídico, puesto que la aprobación del gasto subvencional ha de ser previa a la publicación de la convocatoria de las subvenciones

Si en los presupuestos no se concreta de forma precisa cuál es el crédito presupuestario de las subvenciones que se convocan, su importe deberá concretarse en un momento posterior y ello, deberá realizarse siempre antes de que se apruebe la convocatoria, puesto que no es posible determinar el crédito cuando el proceso esta iniciado y poder hacerlo depender de las subvenciones solicitadas y concedidas. Sean estas otorgadas por orden de solicitud o previa resolución de concurso.

Por otra parte, tratándose de subvenciones en régimen de pública concurrencia, la concreción de la cuantía de la subvención no solo es una exigencia de legalidad y una garantía del interés público, sino que es también una garantía de los derechos de los ciudadanos.

En efecto, el Reglamento de procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas cuando exige que en la orden de convocatoria se especifique el crédito presupuestario al que se imputa la subvención, da respuesta al principio de publicidad y transparencia que debe presidir toda actuación administrativa. Cuando se convocan subvenciones que se otorgan en régimen concurrencia competitiva y cuando estas obedecen a actuaciones diversas, las personas que optan a la convocatoria deben conocer cuál es el importe del crédito que se dedica a estos programas, no bastando saber a que partida presupuestaria se imputan, pues es preciso saber la cuantía dineraria que como máximo se dedica a cada acción, y así tener la información adecuada antes de formular la correspondiente solicitud.

Por ello, no es aceptable las alegaciones del Letrado de la Administración demandada cuando indica que en el momento de publicar la orden de convocatoria de subvención no es posible saber la cuantía máxima global porque las ordenes de convocatoria se publicaban con anterioridad a la aprobación de los presupuestos, puesto que la disposición complementaria tampoco se dicto con anterioridad a la fecha en que concluía el plazo de presentación de solicitudes y tardo más de un año en publicarse, cuando ya estaba vencido el ejercicio presupuestario en que debían ejecutarse las subvenciones concedidas.

Así pues cabe concluir que la indicación tan solo del número de la partida presupuestaria con cargo a la que se hará el otorgamiento de la subvención, sin indicar el importe de los créditos presupuestarios a los que imputar las subvenciones, vulnera el principio de legalidad presupuestaria,. Por cuanto, en primer lugar cuando la consignación presupuestaria no es suficiente precisa, la administración antes de resolver el otorgamiento de subvenciones solicitadas debía determinar y autorizar el gasto subvencional. Por otra parte, esta actuación también vulnera los principios de objetividad, publicidad y transparencia que rigen el otorgamiento de subvenciones públicas ya que impide que los diferentes centros colaboradores conozcan, en el momento de formular la solicitud de subvención, la cuantía global asignada al conjunto de programas, así como la distribución específica para cada una de las partidas.

La falta de concreción del crédito también comporta que la norma se haya aprobado sin el correspondiente estudio económico-financiero, infringiendo a su vez, la disposición prevista en el artículo 63.2 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de Organización, procedimiento, régimen jurídico de la Administración de la Generalitat.

CUARTO.- En segundo lugar, en las ordenes impugnadas no se menciona cuales de los distintos programas objeto de subvención se hallan sujetos al régimen de concurrencia competitiva, tal como exige el art. 4.3.d) del RPCSP y están sujetas al régimen de publicidad que establece el articulo 6.7 del mismo texto legal. El letrado de la administración demandada opone a este motivo impugnatorio la simple inaplicabilidad del Reglamento mencionado aprobado por RD 2225/1993.

Las subvenciones sujetas al régimen de concurrencia competitiva son aquellas subvenciones que, imputadas a un mismo crédito presupuestario, implican la existencia de una pluralidad de solicitudes y el otorgamiento de la subvención se acuerda mediante su comparación en un único procedimiento de acuerdo con los criterios establecidos en la norma reguladora o en la convocatoria. Para este tipo de subvenciones el articulo 6.7 del RPSCP dispone que la resolución del procedimiento de concesión de subvenciones no solo se notificará, como en el resto de las subvenciones, al interesado, sino también se publicará su resultado en el tablón de los anuncios y en el diario oficial correspondiente un extracto del contenido de la resolución, indicando los lugares donde se encuentra expuesto su contenido integro. Este precepto integra la norma prevista en los artículos 59.5 y 60 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En este tipo de subvenciones la publicidad cumple así un doble objetivo: garantizar la igualdad de acceso a las ayudas y subvenciones y posibilitar el control social sobre la gestión de los fondos públicos. Como este Tribunal ha dicho en la sentencia (núm. 838) de 12 de julio de 2002 la omisión de la publicación de las subvenciones otorgadas dentro de cada ejercicio presupuestario "ha venido a producir, lógicamente, una doble indefensión al interesado: de una parte, al no llegar siquiera a conocer los criterios de valoración,.... de otra parte, el impedirle articular en sede jurisdiccional su impugnación de aquel acto denegatorio. En definitiva, tal omisión equivaldría en la práctica a sustraer al Tribunal aquellos datos y elementos que permitan controlar la sujeción a derecho de la resolución dada a aquella convocatoria concurrente de ayudas"

La publicación de las subvenciones que se conceden es exigida también en el artículo 81.7 del TRLGP que dispone que "los Ministerios, Organismos y Entidades a que se refiere el presente artículo publicarán trimestralmente en el "Boletín Oficial del Estado" las subvenciones concedidas en cada período con expresión del Programa y crédito presupuestario al que se imputen, entidad beneficiaria, cantidad concedida y finalidad o finalidades de la subvención".

Respecto al caso que nos ocupa el director general d'Ocupació del Departament de Treball ha certificado en fecha 6 de noviembre de 2000, que "les subvencions atorgades en matèria de formació ocupacional durant els anys 1998 i 1999 no han estat publicades encara degut a problemes tècnics de la base de dades quan a la denominació dels centres"

Aún cuando el artículo 12 de la Ley 16/1997, de 25 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 1998 sienta la regla general de que la concesión de subvenciones se efectuará por el régimen de concurrencia pública, la Orden impugnada no se pronuncia expresamente sobre el carácter competitivo de la convocatoria. No obstante de su propio contenido debe desprenderse tal carácter, pues no indica que el concurso deba resolverse por orden de entrada de las solicitudes.

El carácter de concurrencia competitiva de la subvención comporta consecuencias decisivas en cuanto a la publicidad del resultado de la convocatoria que deberá de efectuarse en la forma prescrita en el artículo 6.7 del RPCSP. La omisión de este extremo en las normas impugnadas las vicia de nulidad, puesto que la naturaleza de este tipo de convocatoria y la exigencia transparencia en el ejercicio de sus potestades públicas y el respeto al principio de igualdad de trato o de no discriminación, obligan a la administración ha dar la publicidad adecuada de los resultados de la convocatoria pública.

QUINTO.-En tercer lugar, el recurrente considera que la orden es nula por cuanto el articulo 6 faculta a la administración ha resolver durante todo el ejercicio presupuestario las solicitudes de subvención, conculcándose así el plazo máximo de 6 meses establecido en el artículo 6,3 del RPCSP para la resolución de solicitudes presentadas.

La inconcreción de un plazo máximo para que la administración conceda o deniegue las subvenciones solicitadas, alega la recurrente, le causa indefensión por cuanto deben esperar a que concluya el ejercicio presupuestario para poder ejercer las posibles acciones legales en defensa de sus derechos e intereses, con el agravante de que, en el supuesto de ejercer tales acciones, no existirá consignación presupuestaria por haberse agotado ésta y por hallarse en otro ejercicio presupuestario distinto al que se formuló la solicitud de subvención.

El articulo 6 de la Orden de 28 de octubre de 1997 dispone "la Direcció General d'Ocupació elevarà la proposta de resolució al conseller de Treball perquè dicti la resolució corresponent, Si no recau resolució expressa en la data del tancament de l'exercici pressupostari corresponent, les sol.licituts quedaran desestimades,

Entiende la administración demandada que este precepto es ajustado a derecho, por cuanto el plazo de seis meses que establece el artículo 6.3 del RPCSP es un termino residual, que solo resulta de aplicación en caso de que la normativa reguladora de la subvención no establezca ningún otro.

Aún siendo cierta las afirmaciones efectuadas por el letrado de la Generalitat, el precepto impugnado infringe el principio de igualdad y seguridad jurídica que debe respetar la actuación de la administración, Las subvenciones que no se otorgan de forma nominativa y en las que concurre una pluralidad de personas en la norma reguladora debe concretarse el criterio que seguirá la administración para otorgar las subvenciones. Esta podrá optar por conceder las subvenciones según fecha de recepción de la solicitud (estricto orden de antigüedad) o bien, conceder la subvención a las peticiones mejor valoradas (concurrencia competitiva). En este segundo supuesto, la administración debe resolver en un solo acto la concesión o denegación de las subvenciones solicitadas y previamente valoradas. Por ello, la norma no puede dejar en la indefinición el plazo para entender que una petición es denegada, aunque sea a los meros efectos de apreciar el silencio negativo y abrir el acceso a la jurisdicción. La norma reguladora de la subvención tiene que obligar a la administración a resolver en un plazo determinado.

No pueden aceptarse las alegaciones formuladas por el letrado de la administración demandada cuando justifica la inconcreción de la norma en las características de las subvenciones gestionadas que son, sobre todo, un instrumento de política de ocupación , y por ello "la selecció i l'aprovació de les diferents accions regulades a l'Ordre de 20 d'octubre de 1997, s'han de fer en funció dels llocs de treball disponibles al mercat laboral i, per tant, en el decurs de l'exercici pressupostari corresponent. Limitar, doncs, l'aprovació de les accions a un període més curt suposaria desconèixer la realitat, més dinàmica, del mercat de treball i no s'aconseguirien els objectius fixats."

La actuación de la administración debe estar sujeta al principio de legalidad y respetar el principio de igualdad, y por ello, no es admisible introducir criterios externos y variables en la resolución de un mismo concurso. Si la administración considera que debe tenerse en cuenta la realidad dinámica en la que inciden las subvenciones otorgadas, debía de efectuar convocatorias por áreas concretas y más frecuentes, pero no es admisible que los criterios de concesión puedan modificarse una vez convocado el concurso y a lo largo del período que la administración tiene que resolver.

SEXTO.- Otro motivo de nulidad de las Ordenes impugnadas alegado por el recurrente se fundamenta en el amplísimo margen de decisión que confieren a la administración para resolver las solicitudes de subvención, por cuanto del análisis de la misma no se infiere criterio objetivo alguno que permita comparar las diferentes acciones proyectadas por los centros colaboradores.

La Orden de 20 de Octubre de 1997, por la que se regulan las acciones de formación ocupacional y afines de carácter ocupacional que promueve la Direcció General d'Ocupació y a la que se remite el art. 5 de la Orden de 28 de octubre, debería de establecer no solo los requisitos que han de cumplir los beneficiarios para obtener la subvención o ayuda y la forma de acreditar estos requisitos, tal como indica el art. 11 de la Ley de Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 1997 (Ley 19/1996, de 27 de diciembre), sino también como consigna el articulo 4.3.i) de la RPCSP los criterios de valoración de las peticiones. Estos podrían determinarse en la propia Orden de convocatoria o bien, por remisión del artículo 5 de la misma, venir concretados de forma básica en la Orden que establece la regulación de las acciones de formación ocupacional de 20 de Octubre.

La determinación de los criterios de valoración es también requerido por el artículo.5.3 RPSCP, pues este dispone que la "evaluación de las solicitudes o peticiones, se efectuará conforme con los criterios de valoración establecidos en la norma reguladora de la subvención o, en su caso, en la convocatoria".

El art.5 de la Orden de 28 de octubre de 1997 especifica que las delegaciones territoriales elaborarán un informe valorativo sobre la idoneidad de los proyectos presentados por las diferentes entidades de acuerdo con las disposiciones reguladas en la Orden de 20 de Octubre de 1997.

Examinada la Orden de 20 de octubre de 1997 se observa que ésta por un lado establece los requisitos que deben cumplir los solicitantes de subvenciones. y establece también criterios para evaluar las acciones ya autorizadas, pero no marca los criterios objetivos a los que debe ceñirse el órgano que concede la subvención cuando deba comparar y evaluar los diversos proyectos presentados. Solo el art 25 menciona que el importe dependerá del número de horas del curso, el grado de complejidad y su coste.

El letrado de la administración demandada consciente de que la Orden de 20 de Octubre que sienta las bases en la concesión de subvenciones y a la que se remite el art., 5 de la Orden de convocatoria de 28 de octubre de 1997 no fija unos criterios valorativos que aseguren que la concesión de las subvenciones se otorgaran con parámetros objetivos, indica que estos se encuentran en el art. 2.4. de la Orden de Convocatoria de 28 de octubre de 1997.

Este precepto regula la presentación de la solicitud y de la documentación anexa que debe presentarse y no hace mención a la valoración de las solicitudes, cuestión a la que se dedica el artículo 5 que se remite a la Orden de 20 de Octubre. El artículo 2.4 dice "les sol.licituds de les acciones que els centres hagin previst desenvolupar durant el present exercici, d'acord amb les necessitats de la seva zona d'influència, es presentarán, sempre que els sigui possible, per mitjà d'una unica sol.licitud, en la qual es prioritzaran les especialitats que el centre consideri que ofereixen més possibilitts d'inserció professional futura"

Así pues según el Letrado de la Generalitat el artículo 2.4. de la Orden de 28 de octubre de 1997 prevé dos criterios básicos que se priorizan para valorar las solicitudes presentadas: a) las necesidades de su zona de influencia, b) las especialidades que el centro considere que ofrecen más posibilidades de inserción profesional futura. Además, si el centro había colaborado anteriormente con el Departament de Treball también se tendrían en cuenta los resultados obtenidos en ejercicios anteriores.

Por otro lado, indica el Letrado de la demandada, juntamente con estos criterios se establecen, para cada tipo de acciones, otros criterios específicos que indican los sectores o proyectos que se priorizan, tal como establece el artículo 5.1. de la Orden de 20 de octubre de 1997, el cual dispone "Per finançar totalment o parcial les activitats de col.laboració amb el Departament de Treball, es podran concedir ajuts econòmics a les empreses, entitats i institucions que compleixin les condicions generals que preveu l'article 4 i les especifiques de cada programa.." Un simple examen de este precepto nos indica que el mismo no recoge ningún criterio valorativo, sino solo la exigencia de que antes de valorar las peticiones se compruebe que los centros solicitantes cumplan los requisitos exigidos en la convocatoria. El propio artículo 4 mencionado tiene la denominación de "requisits de les entitats col.laboradores"

El acto de concesión de subvenciones otorgadas en régimen de libre concurrencia no es un acto discrecional y la administración no esta facultada para escoger cualquiera de las posibles soluciones validas, que en el caso enjuiciado consistiría en poder conceder la subvención a cualquier centro de los que reúna los criterios establecidos en la norma, sino que solo puede escoger la mejor solución entre las diversas posibles. Para ello, y como así exige el articulo 4.3.i) y art 5,3 del RPCSP , en la norma reguladora de la subvención o, en su caso, en la convocatoria deben incluirse los criterios de valoración de las solicitudes y conforme a éstos la administración deberá evaluar las peticiones efectuadas.

La sujeción al principio de legalidad y al control jurisidiccional de la potestad administrativa exige la determinación previa de la normativa a la que se sujetará la administración en su actuación. La administración debe predeterminar la finalidad que pretende su acción, y las condiciones no solo formales sino también materiales que exige. Asimismo, debe establecer criterios valorativos como puede ser a título de ejemplo los requisitos de los destinatarios, titulación requerida, calificación profesional que se valorará, dedicación de los profesores, adecuación del centro a las finalidades que se persiguen, valoración de recursos, seriedad y solvencia de las empresa, graduación de los resultados obtenidos en otras convocatorias, tipos de cursos y especialidades de los mismos, incidencia de la población, etc. Pueden ser estos u otros criterios, pero es necesario que con carácter previo se determinen y no se deje al libre albedrío de la administración su fijación en el momento de valorar cada petición. La determinación de los criterios de valoración son también la garantía de que se cumplirá el principio de igualdad y que todas las solicitudes presentadas serán valoradas bajo los mismos parámetros.

Los criterios de valoración, establecidos previamente con carácter general, deben ser instrumentos susceptibles de conformar jurídicamente el criterio de la administración, y a su vez, estos deben ser de tal entidad que permitan al juez de lo contencioso-administrativo poder revisar la decisión administrativa.

Como anteriormente se indicó en las subvenciones sujetas al régimen de concurrencia competitiva existe un único crédito presupuestario con una pluralidad de solicitudes que son presentadas en un misma acto. La administración para valorar y resolver las solicitudes presentadas debe dotarse de los instrumentos de valoración precisos que aseguren que entre todas las opciones presentadas, otorga la subvención a los peticionarios que ostenten mayores méritos u ofrezcan mejores condiciones. Asimismo, estos criterios de valoración y la aplicación de los mismos debe poder ser revisada judicialmente. El Juez de lo contencioso-administrativo debe tener elementos de juicio suficientes para poder revisar la actuación administrativa y poder asegurar que la administración ha obrado con criterios objetivos y de entre todas las soluciones posibles ha optado por la mejor. Cuando se impide al juez poder revisar la actuación administrativa se esta abriendo una puerta a la arbitrariedad, cuya interdicción esgrime el artículo 9,3 de nuestra Constitución.

Tanto en la Orden de 20 de octubre de 1997 que sienta las bases en el otorgamiento de subvenciones en materia ocupacional como la Orden de 27 de Octubre de 1997 que publica la convocatoria de subvenciones no establecen los criterios de valoración de las peticiones, pues no puede tener tal consideración la valoración de: a) las necesidades de su zona de influencia, b) las especialidades que el centro considere que ofrecen más posibilidades de inserción profesional futura.

La alegaciones formuladas no pueden ser aceptadas., estos criterios no son unos propios criterios valorativos, su inclusión en el precepto que se ocupa de la presentación de solicitudes lo avala. Por otra parte el articulo 5 que se ocupa del informe valorativo, en este aspecto, efectúa una remisión a la Orden que regula las bases, la cual ya hemos indicado omite la inclusión de cualquier criterio valorativo. Por otra parte, la indeterminación del concepto y su generalidad no le hacen valido para fundamentar en ellos la valoración de las peticiones. No son validos ni suficientes para definir sobre que parámetros y elementos la administración decide optar por una y no por otra petición. No dan pautas a la administración ni aseguran de que de entre todas las peticiones que cumplen los requisitos la administración escoge a la mejor, Por otra parte, estos criterios tampoco facilitan el control judicial de la actuación de la administración, pues cuando la administración no se encuentra obligada por la norma a seguir un razonamiento lógico y valorativo de las diversas solicitudes presentadas y se le otorga un margen de discrecionalidad inaceptable, se impide a los tribunales la revisión de esta actuación, puesto que no es posible reproducir el razonamiento jurídico efectuado por la administración.

SEPTIMO.- La falta de criterios de valoración, junto con el hecho de que la administración no se vea obligada a motivar el porqué de las decisiones adoptadas, y en base a que criterios se concede a unos centros y a otros se deniegan las subvenciones solicitadas vulnerando así, lo dispuesto en el articulo 45 de la ley 30/92, de 26 de diciembre LRJAP-PAC, más la indeterminación del plazo de concesión de las subvenciones que ha provocado que la administración no haya efectuado, en un mismo acto, la valoración de todas las solicitudes que

concurrían en régimen de concurrencia competitiva a un mismo tipo de subvención, y la falta de publicidad del importe a que ascendían las diversas acciones que se subvencionaban, con infracción del principio de legalidad presupuestaria, así como la no publicación de la lista de todas las subvenciones concedidas y denegadas en los términos anteriormente expuestos, vician de nulidad radical las Ordenes impugnadas, puesto que conculcan de forma notoria los principios de objetividad, concurrencia y publicidad que deben regir en esta materia (art. 81 TRLGP en relación con el articulo 9.3 CE), así como infringen también las más elementales normas de procedimiento que deben presidir toda actuación administrativa, y concretamente infringen los requisitos y condiciones que establece el Reglamento de procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas (RPCSP), aprobado por el RD 2225/1993, de 17 de diciembre, en sus art. 4,3,b), 4,3 d), 4.3.i), 5.3, 6.3 y 6.7 ).

OCTAVO.-No se aprecian méritos al objeto de efectuar un pronunciamiento condenatorio sobre el pago de las costas procesales.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Segunda, ha decidido:

Fallo

1.-Estimar el recurso formulado por la representación procesal de los recurrentes y declarar nulas por no ser consideradas ajustadas a derecho la Orden del Departament de Treball de 20 de octubre de 1997, por la que se regulan las acciones de formación ocupacional y afines de carácter

ocupacional que promueve la Direcció General d'Ocupació y la Orden del Departament de Treball

de 28 de octubre de 1997, de convocatoria de concesión de subvenciones, para el año 1998, para la realización de las acciones previstas en la Orden antes mencionada.

2.-No efectuar atribución de costas.

Notifiquese la presente resolución en legal forma.

Así por esta nuestra Sentencia de que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.